Организации и проведения референдума в Российской Федерации
В соответствии со ст. 84 Конституции Российской Федерации отношения по проведению референдума РФ должны быть урегулированы Федеральным конституционным законом. Таким законом является Федеральный конституционный закон от 04 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»[148]. Отдельные, не урегулированные указанным федеральным конституционным законом вопросы проведения общероссийского референдума регламентируются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Референдум проводится по установленным законом правилам, нормам. Право на участие в референдуме, как правило, имеют все, кто обладает избирательными правами. В мировой практике инициатива проведения общенационального референдума обычно принадлежит некоторым высшим и региональным государственным органам, группам депутатов и определенному числу избирателей. Во Франции - это президент; в Италии - не менее 5 из 20 областных советов или полмиллиона избирателей, поставивших свои подписи под соответствующим требованием; в Венгрии - президент, правительство, не менее 50 депутатов из 50 тысяч избирателей, хотя решение о проведении общенационального референдума принимает парламент - Государственное собрание; в Болгарии решение о проведении референдума принимает парламент - Народное собрание, а дату после этого определяет президент; в Словакии соответственно - президент, если имеется решение Национального совета, принятое по инициативе правительства или депутатов, или требование не менее 350 тыс. избирателей; а в России это право принадлежит не менее 2 млн. граждан, имеющих право принимать участие в референдуме.
Условиями нормального проведения референдума является четкое определение предмета и выносимого на него вопроса для голосования. Что касается предмета референдума, то в некоторых странах, таких как, например, Швейцария, практически нет ограничений круга выносимых на него вопросов. В других странах, например в Италии и в России, такие ограничения имеются. Обычно эти ограничения касаются вопросов бюджета, налогообложения, безопасности страны, кадров, либо вопросов, ответ на которые заранее известен (повышение социальной защищенности населения). В Италии такие ограничения касаются еще и вопросов амнистии, помилования и ратификации международных договоров, что нашло свое правовое закрепление в ст. 75 ч. 2 Конституции Италии. В российском законодательстве этот круг вопросов рассмотрен и законодательно закреплен в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (ст.6).
Постановка вопросов на референдуме может носить двоякую форму: в первой перед голосующим ставится вопрос о его согласии или несогласии, например, с предлагаемым законопроектом или той его частью, на который он должен ответить «да» или «нет»; во - второй - голосующему предлагают из двух или более вариантов решения вопроса один, отвергнув остальные. В исключительных случаях предусматривается и более мягкий вариант проведения референдума, когда разрешается давать положительный ответ на несколько вопросов. В этом случае одобренным считается вариант, набравший наибольшее количество голосов.
Условия, порядок и подведение итогов референдума практически не отличаются от условий, порядка и подведения итогов проведения выборов. Итоги референдума будут считаться действительными, если обеспечен установленный уровень участия избирателей и соблюдены все нормы закона, исключающего действия по подтасовке и искажению результатов.
Институт референдума может рассматриваться двояко: референдум может пониматься как единовременный акт, ограниченный во времени, целью которого является принятие решения по какому-либо вопросу (законодательному акту), вынесенному на него, референдум может пониматься в динамике, как процесс, который включает в себя не только момент голосования, а также и время его подготовки, предшествующее непосредственному волеизъявлению (голосованию), подведение итогов и реализацию вынесенных на референдум решений.
Демократическая организация проведения референдума, регламентированная законодательством о нем, предполагает не только право народа голосовать «за» или «против», но и его право инициативы в вынесении вопросов на референдум, право всенародного обсуждения, вынесенных на референдум вопросов или законопроектов, право контроля за осуществлением принятого решения.
Конституция Российской Федерации была принята 12 декабря 1993 года путем всенародного голосования, что само по себе должно предполагать более высокий уровень ее легитимности по сравнению со всеми предыдущими российскими конституциями и действующим законодательством, а, следовательно, и большую степень ее авторитета и одобрения гражданами.
Референдум признается наиболее демократичным способом принятия конституции. Между тем, нельзя не отметить и его серьезный недостаток. Он заключается в том, что избиратель, выражая свою волю, в значительной степени ограничен возможность проголосовать либо «за», либо «против», не имея возможности как либо изменить текст проекта (или проектов) конституции. В результате возникает угроза превращения реальной демократии в демократию формальную. В этой связи, следует согласиться с тем, что референдум, как способ принятия Конституции, целесообразно использовать только после предварительного обсуждения или даже принятия проекта органом, представляющим различные слои населения[149]. Лишь в этом случае появляется возможность соединения выгод парламентаризма с выгодами непосредственного правления.
Как представляется, несмотря на имеющиеся негативные моменты, принятие Конституции на референдуме, представляющем собой институт, непосредственно выражающий волю народа, позволяет говорить о ее приоритете перед законами и другими правовыми актами, принимаемыми уполномоченными на то органами, а, следовательно, и о ее ведущей роли в механизме правового воспитания личности.
К сожалению, институт всенародных (народных) обсуждений законопроектов и вопросов, вынесенных на референдум, не регламентируется действующим законодательством, несмотря на то, что он не только широко использовался, но и имел регламентирующую его законодательную базу в советский период истории нашего государства. В послании Федеральному Собранию 22 декабря 2011 года Президент РФ, отмечая приоритеты нормотворчества, подчеркнул, что «право людей выражать свое мнение всеми законными способами гарантировано, но попытки манипулировать гражданами России, вводить их в заблуждение, разжигать в обществе социальную рознь неприемлемы»[150].
Всенародное (народное) обсуждение законопроектов и выносимых на референдум вопросов - одна из важнейших форм непосредственной демократии, которая может реализовываться как обязательный этап проведения референдума, а также независимо от референдума, то есть самостоятельно. Эта форма непосредственного народовластия обеспечивает активное участие граждан в правотворчестве. В отличие от референдума, всенародное обсуждение носит рекомендательный, консультативный характер. Его цель выяснить, каково общественное мнение по обсуждаемому вопросу, учесть это мнение во время принятия решения (как гражданами на референдуме, так и представительным органом, когда обсуждение проводится как самостоятельный институт). Основная цель обсуждения - это участие граждан в правотворческой деятельности, в решении различных вопросов государственной и общественной жизни, возможность внесения поправок, предложений, которые обязательно должны учитываться (это должно быть закреплено законодательно) в формулировании и уточнении вопросов вынесенных на референдум. Всенародные (народные) обсуждения различных вопросов (законопроектов), проводимые как в масштабах всей страны, так и в рамках субъектов РФ и административно - территориальных единиц могли бы приобрести систематический характер и быть регламентированы законодательством. Используя опыт развития этого вопроса в науке конституционного права и законодательстве, можно было бы разработать процедуру учета всех предложений, замечаний и поправок, внесенных гражданами в процессе обсуждения. Всенародное обсуждение каких-либо вопросов (законопроектов) усилило бы авторитет решений по выносимым вопросам (законопроектам), способствовало бы заинтересованной реализации данных решений. «Сама постановка того или иного проекта правового акта на всенародное обсуждение говорит о том, что данный акт имеет большое общественно - политическое значение»[151].
Важным фактором организации референдума является утверждение формы и текста бюллетеня для голосования.
Согласно Федеральному конституционному закону РФ «О референдуме Российской Федерации» в бюллетене для голосования на референдуме РФ воспроизводится текст вопроса (вопросов) референдума и указываются варианты волеизъявления участника референдума словами «За» или «Против», справа от которых помещаются пустые квадраты. Если на референдум выносятся альтернативные вопросы, в бюллетене справа от каждого варианта вопроса помещается пустой квадрат.
При вынесении на референдум нескольких вопросов они включаются в один бюллетень, последовательно нумеруются и отделяются друг от друга горизонтальными линиями либо для каждого вопроса референдума бюллетень изготавливается отдельно.
Бюллетень для голосования на референдуме должен содержать разъяснение о порядке его заполнения. Бюллетени печатаются на русском языке. Но, по решению субъекта РФ они могут печататься также на втором государственном языке соответствующей республики, а в необходимых случаях - на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания.
Поскольку процедура проведения референдума, как и выборов, должна способствовать более полному выявлению воли граждан, то ей необходимо учитывать опыт, накопленный в период предыдущих голосований.
Голосование - это выполнение и соблюдение гражданами определенных формальных требований, установленных законом и гарантирующих подлинность волеизъявления, как отдельного гражданина, так и всех, принимающих участие в голосовании. Волеизъявление может быть осуществлено различными способами, но оно правомерно лишь при соблюдении установленных процедурных правил, гарантирующих его подлинность. Эти правила составляют юридическое содержание голосования.
Голосование должно проходить тайно, что адекватно отражает волеизъявление голосующего гражданина.
Методология и методика проведения референдумов зависит от степени доверия властей к народу, а также ориентации политической власти на тот или иной механизм контроля. Демократические политические системы, которые построены на недоверии в отношении к суверенному народу, строго регулируют все формы непосредственной демократии. А те политические системы, где развит самоконтроль и конституционная доктрина отличается доверием и уважением к своему народу, предоставляют гражданам большую свободу в решении местных и общегосударственных вопросов.
На референдумы могут выноситься любые важные вопросы жизни соответственно Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, находящиеся в их ведении. Это общее правило, исключения из которых перечислены в законе.
На всероссийский референдум не могут быть вынесены вопросы:
1. об изменении статуса субъектов Федерации;
2. о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);
3. о принятии и изменении федерального бюджета, об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств государства;
4. о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;
5. о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
6. амнистии и помилования.
Перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдумов субъектов Федерации, местных референдумов, предусмотрен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Субъекты Федерации, муниципальные образования, определяя в своих актах вопросы соответствующих референдумов, должны воспроизводить данный перечень и не пользуются правом его изменения. Такой подход следует рассматривать как федеральную гарантию незыблемости принципа народовластия и права граждан на участие в референдумах на равных условиях независимо от места проживания.
На референдумы субъектов Федерации и местные референдумы не выносятся следующие вопросы:
· досрочное прекращение или продление срока полномочий, приостановление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также проведение досрочных выборов в органы государственной власти субъектов местного самоуправления либо отсрочка указанных выборов;
· персонального состав органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления;
· избрание депутатов, должностных лиц, утверждение, назначение на должность, освобождение от должности должностных лиц, дача согласия на их назначение на должность и освобождение от таковой;
· принятие или изменение соответствующего бюджета, исполнение и изменение финансовых обязательств субъектов Федерации, муниципальных образований;
· принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
В приведенные перечни включены вопросы, обсуждение и решение которых на референдумах затруднительно, поскольку они не поддаются профессиональному решению большинством голосов.
На референдум субъекта Федерации не выносятся вопросы федерального ведения и вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, урегулированные Конституцией РФ, федеральным законом. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.
Таким образом, невозможно решение на референдумах субъектов Федерации, местных референдумах вопросов, не входящих в их компетенцию, но делегированных им вышестоящими органами в порядке правонаделения.
Однако и на всероссийские референдумы не могут выноситься вопросы, находящиеся в исключительном ведении субъектов Федерации, например вопросы административно-территориального устройства конкретных субъектов. Предметом референдумов субъектов Федерации не могут быть вопросы местного значения, находящиеся в ведении муниципальных образований в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.
Вопросы, выносимые на референдум любого уровня, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации. Формулировки этих вопросов должны обеспечивать возможность ясного, однозначного ответа на поставленные вопросы.
Законодательную установку на то, что вопросы референдумов не должны противоречить законодательству Российской Федерации, субъектов Федерации, не следует рассматривать в качестве абсолютного запрета на принятие решений, расходящихся с федеральными законами, законами субъектов, действующими на момент принятия решений всероссийского (регионального) референдума.
Часто принятие того или иного решения, в том числе на референдуме, как раз и имеет целью изменение действующего законодательства. Поэтому упомянутый запрет означает невозможность принятия на всероссийском референдуме решений, пусть и отвечающих предмету всероссийского референдума, но не соответствующих Конституции РФ, федеральным конституционным законам. (Заявленное правило не распространяется на пересмотр Конституции РФ по решению Конституционного Собрания РФ.)
На референдумы субъектов Федерации не могут выноситься решения, которые противоречат тем предписаниям федеральных законов, законов субъектов, содержание которых однозначно предопределено федеральным законодательством или конституциями (уставами) соответствующих субъектов. В то же время, ряд субъектов Федерации прямо предусматривают возможность изменения собственных конституций (уставов) на референдумах. Следовательно, на референдумы таких субъектов могут выноситься законопроекты, не соответствующие их действующим конституциям (уставам).
Законодатель вводит ограничения по проведению референдума в целом.
Референдумы не проводятся:
· в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;
· в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов предыдущего референдума;
· в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории страны по решению уполномоченного органа (за исключением случаев, когда референдум инициируется в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
· если его проведение приходится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Последнее положение стало предметом рассмотрения со стороны Конституционного Суда РФ (постановление от 11 июня 2003 г.1). Суд постановил, что данное положение не противоречит Конституции РФ, поскольку по его конституционно-правовому смыслу период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов.
Установление иных ограничений на проведение референдума Российской Федерации не допускается. Например, принятие органом государственной власти решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения такого референдума.