Конституционно-правовой статус Федерального Собрания как представительного и законодательного органа Российской Федерации
Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли еще в XII - XIII веках. Однако история современного парламента как общенационального представительного учреждения, отличного от сословных представительных учреждений времен феодализма, начинается с эпохи буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.
Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих важнейших элементов парламентаризма относятся, прежде всего, разделение властей, представительность и законность[157].
Каждая страна по-своему шла к парламентаризму. Рождение парламентских форм в России растянулось на многие века. Еще в глубокой древности существовали совещательные органы при князьях. Затем появилось вече как форма принятия коллегиальных решений, Земские соборы, Боярская дума.
Первый российский парламент был учрежден лишь в начале XX в. Понадобилось несколько столетий, чтобы смысл и традиции западноевропейского парламентаризма начали свое становление в России.
Как отмечает С.А. Авакьян, о парламенте следует говорить лишь тогда, когда есть в совокупности такие признаки: наличие коллегиального представительного учреждения; характер парламентариев как народных представителей, их постоянная и оплачиваемая работа в данном качестве, социальный статус; определенные задачи и полномочия, круг дел парламента, формы, методы и стиль его работ[158].
В первую очередь, у парламента есть набор функций, неотъемлемых для этого органа: представительство народа; законодательствование; участие в верховном руководстве делами государства (особенно влияние на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны, утверждение государственного бюджета, рассмотрение состояния и проблем различных сфер государственной жизни, их оценка, внесение предложений и рекомендаций); формирование или участие в формировании ряда государственных органов; осуществление в пределах своих полномочий функции парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.; возможность в определенных рамках и формах выполнять задачи объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов, разумеется, не покушаясь на их самостоятельность.
Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации закрепила статус двухпалатного парламента России.
В действующей Конституции, принятой в 1993 г. формированию, структуре и функциям Федерального Собрания посвящена Глава 5. Согласно Конституции РФ Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа России, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядностью это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим обновлением состава палат Федерального Собрания.
Законодательная функция Федерального Собрания включает принятие федеральных законов, их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за их реализацией.
В ст. 94 Конституции Российской Федерации указывается, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.
В ст. 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. Признание Федерального Собрания органом законодательной власти означает, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.
Структурапарламента РФ в определенной степени отражает сущностный характер самого органа государственной власти и обусловлена федеральным характером российского государства, сущностными признаками этого органа и особенностями его формирования, а также функциональными закономерностями, основными направлениями его деятельности.
Исходя из структурных признаков, различают нижние и верхние палаты парламента.
Согласно ст. 95 Конституции, Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем, Совет Федерации – государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом.
Конституция содержит лишь отдельные положения и нормы, которые могут быть отнесены к проблеме структуры Совета Федерации.
Во-первых, Конституция РФ (ст.96) предусматривает: порядок формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом.
Во-вторых, Совет Федерации состоит из членов Совета Федерации, причем одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.
В-третьих, Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
В-четвертых, в целом организационно-структурную основу Совета Федерации составляют корпус членов Совета Федерации и образуемые ими комитеты и комиссии. Перечень и конкретные функции комитетов и комиссий Совета Федерации содержатся в Регламенте Совета Федерации.
Более сложной и разветвленной является структура Государственной Думы. Это во многом обусловлено местом, ролью функциональным предназначением данной палаты в системе Федерального Собрания, ее конституционным статусом.
В самой Конституции РФ определен количественный состав, срок полномочий и частично правовой статус депутатов Государственной Думы, которые работают в ней на профессиональной постоянной основе, что вместе взятое составляет организационно-структурный фундамент Государственной Думы. К руководящим структурам Государственной Думы относятся: Совет Госдумы, а также Председатель Госдумы, его заместители, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
Государственная Дума избирается сроком на пять лет. Этот срок называется созывом. По его истечению состав палаты полностью обновляется, что отличает Думу от Совета Федерации.
Конституция, однако, не исключает роспуска Думы до истечения четырехлетнего срока. В соответствии с ч. 4 ст. 111 Конституции в случае, когда Дума трижды отклоняет представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства РФ, Президент назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы. Дума может быть распущена также при отказе ею в доверии Правительству РФ (ст. 117).
Полномочия Думы прекращаются с момента начала работы Думы Нового созыва (ч. 4 ст. 99 Конституции). Дума нового созыва приступает к работе, если она избрана в правомочном составе не менее чем Двумя третями от общего числа депутатов (450). Это правило обеспечивает преемственность законодательной власти, однако оно умеет одно исключение. Статьи 109, 111, 117 Конституции, регулируя вопросы роспуска Думы Президентом, не предусматривают функционирования Думы, распущенной Президентом.
Возникает очевидный разрыв в осуществлении полномочий федеральным органом законодательной власти, который при определенных условиях может обернуться негативными последствиями для стабильности и преемственности Государственной власти.
Роспуск представительного и законодательного органа является достаточно распространенным в мировой практике способом преодоления кризиса власти в случаях, когда между законодательной и исполнительной властями возникает непреодолимый конфликт.
Конституция предусматривает три основания роспуска Думы.
Первое основание закреплено в ст. 111 Конституции. По данной статье предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом не позднее двухнедельного, срока после вступления его в должность или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Думой. Последняя обязана рассмотреть представленную Президентом кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает ее новые выборы.
Дума вправе отклонить предложенную Президентом кандидатуру, после чего Президент вносит на рассмотрение Думы ту же самую или новую кандидатуру. Попытка Думы оспорить право Президента на повторное внесение ранее внесенной кандидатуры не получила поддержки Конституционного Суда. В постановлении от 11 декабря 1998 г. Суд указал, что положение ч. 4 ст. 111 Конституции РФ о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент при внесении в Думу предложений о кандидатурах па должность Председателя Правительства вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.
Второе основание роспуска Думы предусмотрено ч. 3 ст. 117 Конституции и связано с выражением недоверия Правительству РФ. Дума большинством голосов может выразить недоверие Правительству, после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы. В случае если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу.
Третье основание роспуска Думы зафиксировано в ч. 4 ст. 117 Конституции. Председатель Правительства РФ может, поставить перед Думой вопрос о доверии Правительству по собственной инициативе. Если Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов.
Статья 109 Конституции предусматривает определенные гарантии против произвольного роспуска Думы. Она не может быть распущена: по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, в течение года после ее избрания;
· с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
· в период действия на всей территории Российской Федерации военного и ли чрезвычайного положения;
· в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.
Статья 111 Конституции сконструирована таким образом, что заставляет Думу либо согласиться с предлагаемой Президентом кандидатурой Председателя Правительства, либо сознательно пойти на самороспуск. Не получив согласия парламента, Президент назначает Председателя Правительства, причем это решение не требует подтверждения со стороны вновь избранной Думы. Правительстве слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, а не перед Думой (ст. 116 Конституции).
В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией. Она устанавливает в ст. 100, что палаты могут собираться совместно, лишь для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации и выступлений руководителей иностранных государств.
Более того, Конституция предусматривает различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему «сдержек и противовесов» в деятельности Федерального Собрания.
Верхняя палата призвана смягчать решительность и поспешность, присущие деятельности нижней палаты. Эта задача, сугубо консервативная по своему существу, является одной из функций верхней палаты замедлить законотворчество, заставить парламентариев глубже вникать в проблемы, снизить влияние сиюминутных соображений в принятии законов - вот сверхзадача верхней палаты.
Конституций России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место, наделив его определенным объемом прав и обязанностей.
Совет Федерации лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой. Он вправе принять лишь одно из двух решений; одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Такая роль верхней палаты российского парламента может рассматриваться как определенная «слабость» ее законодательных полномочий, но в значительной мере эта «слабость» компенсируется усилением других составляющих ее законодательной компетенции[159].