Глава 3. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ. ТЕХНИЧЕСКИЕ РЕГЛАМЕНТЫ.
Современный этап развития экономики Российской Федерации (далее РФ) поставил задачу изменения действующих подходов к системам стандартизации и оценки соответствия. Реформирование экономики РФ в направлении перехода к рыночному типу потребовало изменения системы стандартизации, что нашло отражение в Федеральном законе от 10 июня 1993 г. «О стандартизации».
В условиях рыночной экономики, когда продукцию и услуги поставляют предприятия различных статуса и форм собственности, в процедуре оценки соответствия появилась необходимость в третьей стороне, не зависящей от производителя и потребителя. В этих условиях эффективным способом гарантии качества продукции и услуг является сертификация. Регламентация функционирования системы сертификации отражена в Федеральном законе от 10 июня 1993 г. « О сертификации продукции и услуг », в соответствии с которым третья сторона – орган, признаваемый независимым от участвующих сторон.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184 - ФЗ « О техническом
| регулировании» (далее ФЗ) развивает | и обеспечивает | соответствие | |
| систем стандартизации | и | оценки | соответствия |
| современному состоянию и векторам развития | экономики страны. При этом | ||
законы «О стандартизации и «О сертификации продукции и услуг» с 1 июля
2003 г. отменены.
Цели, поставленные в ФЗ «О техническом регулировании», масштабны и
рассчитаны на длительную перспективу, носят комплексный системный характер. Переход к техническим регламентам как к высшей в правовом значении форме установления обязательных параметров и принцип добровольного использования характеристик и правил, установленных в стандартах, требуют соответствующих изменений в нормативной базе и системе стандартизации. Важнейшей целью перехода к техническим регламентам является установление требований к обеспечению безопасности продукции и к риску, связанному с нанесением ущерба. В то же время, переход к техническим регламентам не должен предполагать существенного ужесточения требований по отношению к выпускаемой продукции. Достижение целей, поставленных в ФЗ «О техническом регулировании», требует решения крупных методических, организационных и др. задач со стороны Правительства РФ, государственных органов, научных центров и др.
Развитие и диверсификация экономики в РФ, анализ результатов применения ФЗ от 27 декабря 2002 г. № 184 – ФЗ «О техническом регулировании» обусловил необходимость принятия закона от 1 мая 2007г. № 65 - ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» . В законе «О внесении изменений….» уточнены сферы распространения ФЗ « О техническом регулировании», введены новые и уточнены некоторые понятия и определения , статьи и пункты, приведены первоочередные технические регламенты, которые должны быть приняты до 1 января 2010 г. и др. Специально отмечено, что вводимые правила не могут служить препятствием
осуществлению предпринимательской деятельности, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в п. 1 ст. 6 ФЗ.
В течение переходного периода до 1 июля 2010 г., установленного ФЗ № 184 – ФЗ, предполагается функционирование в РФ действовавшей системы стандартизации и оценки соответствия с обязательным исполнением требований ФЗ № 184 – ФЗ с внесёнными изменениями согласно закону № 65 - ФЗ.
В настоящем учебном пособии проанализированы основные положения ФЗ от 27 декабря 2002 г. № 184 – ФЗ «О техническом регулировании», ФЗ от 1 мая 2007 г. № 65 - ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании», а также действовавшей системы стандартизации, которая частично действует и в настоящее время.
Техническое регулирование
Переход РФ к экономике свободного рынка, опыт стран с рыночной экономикой, требования международных организаций принципиально изменили подходы к стандартизации, оценке соответствия, другим правовым и организационно – техническим факторам в сферах разработки, принятии, применении и исполнении обязательных и принятых на добровольной основе требований к продукции, или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранения, выполнению работ или оказанию услуг , составляющих область технического регулирования. Все это регламентировано в Федеральных законах РФ от 27 декабря 2002 г.
№ 184 - ФЗ «О техническом регулировании» и от 1 мая 2007 г. № 65 - ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании». Федеральный закон «О техническом регулировании» содержит 10 глав, включающих 48 статьи.
Глава 1 «Общие положения » включает 5 статей: сфера применения закона (ст.1), основные понятия ( ст.2), принципы технического регулирования (ст.3), законодательство РФ о техническом регулировании (ст.4), особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции. (ст.6).
ФЗ «О техническом регулировании» регулирует отношения, возникающие при (ст. 1):
– разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранения и т.п.
– разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранения и т. п.
Федеральный закон упорядочил и разграничил требования на законодательно - обязательные, невыполнение которых преследуется в административном, гражданско - правовом или уголовном порядке, и на требования, применяемые на добровольной основе.
Принцип добровольного применения стандартов свидетельствует о волеизъявлении субъекта хозяйственной деятельности (физического или юридического лица) – применять и обязательно исполнять требования конкретного стандарта, или не применять и тогда не исполнять его требования. Таким образом, формулировка «принимаемый на добровольной основе» не говорит о рекомендательном характере требований, содержащихся в документе (стандарте). Международная и национальная практика экономически развитых стран свидетельствует о том, что выполнение добровольно принятых обязательств, включая требования стандартов, являются необходимыми и эффективными механизмами обеспечения успеха в условиях рыночной экономики.
Техническое регулирование – система организационно – технических, экономических, правовых и других условий, характерных для определенной государственной формации и периода времени. Переход к современной форме технического регулирования – важная масштабная государственная задача на длительную перспективу. Она должна способствовать развитию экономики, предпринимательства, конкуренции, товарных рынков, интегрированию РФ в мировое экономическое сообщество.
Оценка риска причинения вреда от эксплуатации или потребления продукции является важной проблемой, определяющей в значительной степени цель технического регулирования. Документом Международной организации по стандартизации и Международной электротехнической комиссии ИСО/МЭК 51:1999 риск определяется как сочетание вероятности нанесения ущерба и тяжести этого ущерба. В соответствии с ФЗ все принципиальные решения по разработке технических регламентов, включая установление минимально необходимых требований, выбор форм оценки соответствия, принимаются с учётом степени риска причинения вреда объектам технического регулирования. Актуальность этой проблемы связана также с тем, что в случае информации о несоответствии, например, продукции требованиям технических регламентов, к изготовителю предъявляются требования для принятия мер по предотвращению причинения вреда при обращении продукции, разработке программы мероприятий по предотвращению причинения вреда и согласованию её с органом государственного контроля (надзора) (ст. 38, п. 2). Содержание этих мер должно обеспечивать снижение уровня опасности продукции и исходить из оценки риска её применения. Анализ и оценка риска являются важными компонентами защиты потребителей от опасной продукции и снятия необоснованных административных барьеров. Отечественный и зарубежный опыт в этой области, в основном для технической продукции, отражён в ряде национальных стандартов и может рассматриваться как базовый путь реализации ФЗ «О техническом регулировании».
Эффективный метод определения допускаемого (приемлемого) риска основан на сочетании методических и экономических факторов. Однако этот метод не нашёл пока широкого распространения из-за трудностей количественного определения и выражения ожидаемого ущерба. В настоящее время всё большее значение приобретает подход, основанный на экспертных
методах, качественных или реже количественных оценках. Эти подходы производны от уровня социально - экономического развития, чем выше уровень, тем выше требования к безопасности и ниже значения допустимого риска.
Важной задачей ФЗ «О техническом регулировании» является гармонизация действующих в РФ российских и международных требований, признание за рубежом нашей деятельности в области технического регулирования. Эффективными механизмами в этой области является переход к техническим регламентам, принимаемыми Государственной Думой, Президентом и Правительством РФ, совершенствование нормативной базы, реализация структурных решений в области стандартизации, приведение в соответствие с ФЗ законодательной и нормативно – правовой базы технического регулирования. Ниже приведены некоторые понятия, определенные в ФЗ «О техническом регулировании» (ст. 2).
Техническое регулирование–правовое регулирование отношений вобласти установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранения и т.п., а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранения, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Стандартизация–деятельность по установлению правил и характеристик вцелях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ и услуг.
Сертификация–форма осуществляемого органом по сертификацииподтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров.
Продукция–результат деятельности,представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.
Технический регламент–документ,который принят международнымдоговором Российской Федерации, ратифицированный в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования.
Безопасностьпродукции,процессов производства,эксплуатации,хранения,перевозки, реализации и утилизации (далее безопасность) – состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.
Риск–вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан,имуществу физических или юридических лиц, государственному или
муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учётом тяжести этого вреда.
Заявитель-физическое или юридическое лицо,которое для подтверждениясоответствия принимает декларацию о соответствии или обращается за получением сертификата соответствия, получает сертификат соответствия.
В соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» в отличие от действовавшей системы нормативной документации, обязательные требования будут устанавливаться только в технических регламентах федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Обязательные требования , установленные стандартами и другими нормативными документами (правила Ростехнадзора, СНиПы, СанПиНы, нормы пожарной безопасности и др.), принимаются на добровольной основе. В сфере технического регулирования федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты только рекомендательного характера, за исключением сферы продукции оборонного значения или сведений, которые составляют государственную тайну (ст. 5). Важным документом, солидаризирующимся с ФЗ, является соглашение по техническим барьерам в торговле (ТБТ), связанное с
предстоящим членством РФ в Всемирной торговой организации ВТО. В ТБТ, в частности, приведены следующие основные требования:
– страны - участницы должны гарантировать, что разработка, принятие и применение технических регламентов не создадут дополнительных препятствий в международной торговле;
– в тех случаях, когда возникает необходимость в разработке технических регламентов, а соответствующие международные стандарты уже существуют или находятся на окончательной стадии разработки, страны - участницы должны использовать их полностью или частично как основу для своих технических регламентов;
– при разработке, принятии или применении любого технического регламента, соответствующего международным стандартам, следует считать неопровержимым тот факт, что такой регламент не будет создавать дополнительных препятствий для международной торговли.
Первостепенное значение в области технического регулирования имеет гармонизация отечественных технических регламентов с европейскими директивами и международными стандартами. В настоящее время действует двадцать одна «новая» директива с требованиями к электрооборудованию, машинам и механизмам, медицинской технике, средствам индивидуальной защиты и др. Гарантией выполнения «новых» директив является соблюдение требований европейских стандартов EN, перечень которых публикуется для каждой директивы (для электрооборудования – 708 стандартов, электромагнитной совместимости – 151 и др.).
Сфера применения ФЗ «О техническом регулировании» – разработка, принятие, применение и исполнение обязательных и на добровольной основе требований к продукции, или к связанным с ними процессам проектирования
(включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранению и т.п., а также оценка соответствия.
Согласно ФЗ, техническое регулирование осуществляется в соответствии со следующими принципами (ст. 3):
– применения единых правил установления требований к продукции, или к связанным с ними процессам проектирования (включая
изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранения и т.п., выполнению работ или оказанию услуг;
– соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно - технического развития;
– независимости органов по аккредитации и сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;
– единой системы и правил аккредитации;
– единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;
– единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;
– недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;
– недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;
– недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;
– недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов; - недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на
два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
В соответствии со ст. 4 законодательство РФ о техническом регулировании
состоит из Федеральных законов № 184 – ФЗ и № 65 –ФЗ, применяемых в соответствии с ними раннее принятых и будущих федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, относящихся к продукции оборонного характера и (или) составляющей государственную тайну (ст.5). В случае установления международным договором РФ правил, отличающихся от правил, оговоренных в ФЗ, применяются правила международного договора с соответствующим оформлением в соответствии с законодательством РФ.
Наименование ст. 5 и содержание входящих в неё 4-х пунктов изменены в соответствии с ФЗ от 1 мая 2007г. № 65 - ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании».
В статье 5 регламентированы особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по
государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемых в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, процессов проектирования ( включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранения и т. п., захоронения указанной продукции и указанных объектов.
В п.1 ст.5 указано, что в отношении оборонной продукции (работ , услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу; продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иной информации ограниченного доступа; продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну; продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии; процессов проектирования (включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранения, утилизации, захоронения и т.п.
Особенности технического регулирования в части разработки и установления обязательных требований государственными заказчиками, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обеспечения безопасности, обороны, внешней разведки, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, в отношении продукции (работ, услуг), объектов, указанных в п. 1 ст. 5, а также соответственно процессов их проектирования (включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации , хранения, утилизации, захоронения устанавливаются Президентом и Правительством РФ в соответствии с их полномочиями.
Особенности стандартизации продукции (работ, услуг) и объектов, указанных в п.1 ст. 5, а также соответственно процессов их проектирования (включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранения, утилизации, захоронения устанавливаются Правительством РФ.
Особенности оценки соответствия продукции (работ, услуг) и объектов, указанных в п. 1 ст. 5, а также соответственно процессов их проектирования (включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранения, утилизации, захоронения устанавливаются Правительством РФ.
Технические регламенты
Глава 2 посвящена новому виду документов в сфере технического регулирования – техническим регламентам (фр. regle – правило). Глава 2 включает 5 статей – цели (ст. 6); содержание и применение (ст. 7); виды (ст. 8,
утратила силу в соответствии с ФЗ от 1 мая 2007 г. № 65 – ФЗ); порядок разработки, принятия, изменения и отмены (ст. 9); особый порядок разработки и принятия (ст. 10).
Принятие технических регламентов является важной целью ФЗ. Технические регламенты охватывают разные сферы деятельности, они устанавливают обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции , в том числе зданиям, строениям и сооружениям, или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания ), производства, наладки, эксплуатации, хранения и утилизации. Указанное не должно вызывать неоправданного ужесточения требований к продукции, должно устранить избыточность в обязательных требованиях, убрать необоснованные барьеры для развития бизнеса, и всё это в сочетании с обеспечением приемлемого уровня безопасности продукции.
Технические регламенты применяют в целях (ст. 6):
– защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
– охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
– предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.
Технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента. Технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или)
требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Технические регламенты с учётом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие (ст. 7):
– безопасность излучений,
– биологическую безопасность,
– взрывобезопасность,
– механическую безопасность,
– пожарную безопасность,
– промышленную безопасность,
– термическую безопасность,
– химическую безопасность,
– электрическую безопасность,
– ядерную и радиационную безопасность,
– электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования,
– единство измерений,
- другие виды безопасности в целях, соответствующих п. 1 ст. 6.
Требования технических регламентов не должны быть неоправданно завышенными , т.к. это может привести к удорожанию продукции и услуг, препятствиям в предпринимательской деятельности.
Технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, на которые он распространяется, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента. Этими объектами являются продукция или связанные с ними процессы проектирования (включая изыскания), производства, наладки, эксплуатации, хранения и утилизации.
Технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или ) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Правительство РФ развивает систему технического регулирования в соответствии с интересами национальной экономики, уровнем материально – технической базы и научно – технического развития , а также международными нормами и правилами. В этих целях Правительство РФ утверждает программу разработки технических регламентов (с указанием формы их принятия), реализация которой финансируется за счет средств федерального бюджета и которая ежегодно должна уточняться и опубликовываться. Технические регламенты могут быть разработаны также вне утвержденной программы.
Правительство РФ организует постоянные учёт и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учётом тяжести этого вреда, а также организует информирование приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламента.
Правительство РФ до дня вступления в силу технического регламента утверждает перечень национальных стандартов , содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия. В случае отсутствия указанных национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технического регламента или объектам технического регулирования Правительство РФ до дня вступления в силу технического регламента утверждает правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента. Указанные правила не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей, указанных в п. 1 ст.6. Для разработки проектов технических регламентов в качестве
основы должны использоваться международные стандарты (полностью или частично), за исключением случаев, если такое использование признано невозможным вследствие климатических и географических особенностей РФ, технических и (или) технологических особенностей или по иным основаниям, либо если РФ в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международных стандартов или отдельных их положений.
Для разработки проектов технических регламентов в качестве основы
могут использоваться национальные стандарты полностью или частично.
Технический регламент принимается федеральным законом или
постановлением Правительства РФ в порядке, установленном для принятия федеральных законов и постановлений Правительства РФ, с учетом положений ФЗ «О техническом регулировании» (ст. 9).
Разработка проекта технического регламента начинается с опубликования уведомления о начале разработки, практически одновременно начинается обсуждение проекта с представлением замечаний разработчику. По завершению обсуждения федеральный орган публикует уведомление о разработке проекта технического регламента и об окончании его публичного обсуждения.
Закон детально регламентирует процедуры процессов разработки проекта и принятия технического регламента, включая экспертизу, рассмотрение в Правительстве РФ и Государственной Думе. Внесение дополнений и изменений в технический регламент рассматривается как разработка нового технического регламента. Технический регламент, разработанный в порядке, установленном ФЗ , принимается федеральным законом или постановлением Правительства РФ в порядке, установленном соответственно для принятия федеральных законов и постановлений Правительства РФ, с учетом положений ФЗ.
Проект постановления Правительства РФ о техническом регламенте, разработанный согласно п .п. 2 - 6 ст. 9, и подготовленный к рассмотрению на заседании Правительства РФ , не позднее чем за 30 дней до дня его рассмотрения направляется в соответствующую экспертную комиссию по техническому регулированию, которая осуществляет свою деятельность согласно п. 9 ст. 9. Проект постановления о техническом регламенте рассматривается на заседании Правительства РФ с учетом заключения соответствующей экспертной комиссии по техническому регулированию. Проект постановления о техническом регламенте должен быть опубликован в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещен в информационной системе общего пользования в электронно –цифровой форме не позднее чем за 30 дней до его рассмотрения на заседании Правительства РФ. Порядок опубликования и размещения указанного проекта постановления устанавливается Правительством РФ. В исключительных случаях Президент РФ вправе издать технический регламент без его публичного обсуждения и установленной процедуры (ст. 10). При принятии технического регламента международным договором применяется порядок разработки, установленный для разработки проекта. В целях сокращения сроков технический регламент может быть введён
постановлением Правительства РФ. В случае введения регламента Президентом или Правительством стандартная процедура процесса разработки может продолжаться до принятия регламента федеральным законом, после чего регламент, принятый Президентом или Правительством РФ, прекращает существование.
Соответствие выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов для информирования приобретателей обозначается знаком обращения на рынке.