Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализа­ции ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов федерации. Отношения, связанные с госу­дарственной регистрацией актов гражданского состояния, воин­ским учетом, производством медико-социальной экспертизы и т.п., крайне затруднительно регулировать органам государственной вла­сти субъектов РФ, не говоря уже о федеральных структурах.

В принципе, существуют два пути решения этой проблемы.

Первый путь — это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия.

Второй путь — наделение государ­ственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов. Следует отметить, что оба этих пути используются на практике. У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки.

Что касается первого, то он имеет следующие достоинства:

1) возможность создания единой вертикальной системы исполнительной власти;

2) приближение государственной власти к населению;

3) более полное и глубокое информирование органов госу­дарственной власти о ходе дел в местных сообществах;

4) возможность комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, т.е. внутриобластных регионов.

Очевидный недостаток первого пути - это необходимость создания новых и достаточно дорогих управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий, связанных с дублированием органов управления, нездоровой конкуренцией, возможными попытками администрирования со стороны государ­ственных органов.

Возможность параллельного создания территориальных орга­нов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими в качестве временной меры, допустимой, пока не окрепнет, в первую очередь финансово, местное самоуправление. Однако в целом все достоинства данного пути не перевешивают главного отмеченного выше; недостатка: необходимости создания по сути дублирующих управленческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократиза­ции всей системы и напрямую отражается на налогоплательщиках. Поэтому большее развитие получил все-таки второй путь - реали­зация отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Большинство субъектов Российской Федерации используют только путь наделения отдельными государственными полномо­чиями органов местного самоуправления. Такая возможность за­креплена в Конституции Российской Федерации, которая относит к предметам ведения органов местного самоуправления также и отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться в соответствии с законодательством.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. при определении, относится ли конкретное полномочие, возло­женное на орган местного самоуправления, к государственному или нет, необходимо руководствоваться ст. 14—16, которые уста­навливают перечень вопросов местного значения. Если указанное полномочие входит в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования - оно является му­ниципальным, в противном случае - государственным и требует отдельного финансирования.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации наде­ление органов местного самоуправления отдельными государст­венными полномочиями может производиться только законом.

В Республике Башкортостан наделение органов местного самоуправления осуществляется в соответствии Законом «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан» от 28.12.2005. В соответствии с данным Законом принципами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан являются:

- установление полномочий законом;

- наделение полномочиями только муниципальные районы или городские округа;

- наделение государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий;

- реальность осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, которыми они наделяются в установленном настоящим Законом порядке;

- подконтрольность органам государственной власти Республики Башкортостан;

- передача органам местного самоуправления необходимых для осуществления государственных полномочий материальных средств;

- содействие органами государственной власти Республики Башкортостан, органам местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий.

В настоящее время значительное количество государственных полномочий передаются органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации. Анализ регионального законодательства выявляет три основных способа наделения ор­ганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о местном самоуправлении, за­коном субъекта о порядке наделения органов местного само­управления такими полномочиями и отдельными законами о по­рядке передачи отдельных полномочий.

Например, в Республике Башкортостан Законом «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по подготовке проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи» от 6 июля 2006 года, органы местного самоуправления муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов в Республике Башкортостан), наделяются следующими государственными полномочиями по подготовке проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи в 2006 году:

1) предоставление по запросу федерального органа исполнительной власти, ответственного за проведение сельскохозяйственной переписи, имеющихся у них сведений об объектах сельскохозяйственной переписи;

2) предоставление помещений, оснащенных телефонной связью и мебелью, для работы лиц, осуществляющих сбор сведений об объектах сельскохозяйственной переписи, и хранения переписных листов и иных документов сельскохозяйственной переписи, а также транспортных средств;

3) содействие привлечению граждан, проживающих в соответствующих административно-территориальных образованиях, к сбору сведений об объектах сельскохозяйственной переписи.

При осуществлении государственных полномочий органы местного самоуправления вправе:

1) распоряжаться переданными им финансовыми средствами, в случае передачи владеть и пользоваться материальными средствами;

2) издавать муниципальные правовые акты по вопросам реализации переданных государственных полномочий;

3) требовать своевременной и в предусмотренном объеме передачи органам местного самоуправления необходимых для осуществления государственных полномочий финансовых средств;

4) получать разъяснения и рекомендации республиканских органов исполнительной власти по вопросам осуществления переданных государственных полномочий;

5) дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования;

6) заключать соглашения с органами местного самоуправления других муниципальных образований по вопросам осуществления переданных государственных полномочий.

При осуществлении государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны:

1) осуществлять переданные им государственные полномочия в соответствии с законодательством;

2) использовать передаваемые им финансовые и материальные средства строго для осуществления переданных государственных полномочий;

3) отчитываться в установленном порядке об осуществлении государственных полномочий и использовании предоставленных финансовых и материальных средств перед уполномоченными республиканскими органами исполнительной власти;

4) предоставлять органам государственной власти Республики Башкортостан и их должностным лицам запрашиваемую информацию по вопросам осуществления государственных полномочий;

5) обеспечивать условия для беспрепятственного проведения органами государственной власти Республики Башкортостан проверок осуществления государственных полномочий, а также использования переданных финансовых и материальных средств;

6) устранять нарушения требований законодательства по вопросам осуществления переданных государственных полномочий;

7) в установленном порядке и в сроки возвращать неиспользованные финансовые и материальные средства.

Органы государственной власти Республики Башкортостан при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий вправе:

1) принимать нормативные правовые акты, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;

2) координировать деятельность органов местного самоуправления по вопросам осуществления государственных полномочий;

3) запрашивать у органов местного самоуправления необходимую информацию по вопросам осуществления переданных государственных полномочий;

4) осуществлять иные предусмотренные законодательством действия по вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий.

Органы государственной власти Республики Башкортостан обязаны:

1) обеспечивать контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, целевым использованием предоставленных субвенций и имущества;

2) обеспечить органы местного самоуправления необходимыми финансовыми средствами, а в случае необходимости материальными ресурсами, необходимыми для осуществления переданных государственных полномочий.

Передача материальных средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, производится по мере необходимости и осуществляется на праве безвозмездного пользования, на основании договора, заключаемого Министерством имущественных отношений Республики Башкортостан с органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления представляют в Министерство финансов Республики Башкортостан и Министерство имущественных отношений Республики Башкортостан отчеты о расходовании финансовых и соответственно материальных средств, полученных на реализацию переданных государственных полномочий.

При установлении государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, региональные законодатели используют принципы как позитивного, так и нега­тивного регулирования. Так, Закон Республики Башкортостан содержит перечень государственных полномочий, которыми могут наделять­ся органы местного самоуправления. Более плодотворным представляется использование принципа негативного регулирова­ния, т.е. указание в законе полномочий, которые органам местного самоуправления не могут передаваться. Такие нормы содержатся, в частности, в законах Тульской и Саратовской областей.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полно­мочий, переданных органам местного самоуправления, осуществ­ляется только за счет предоставляемых местным бюджетам суб­венций из соответствующих бюджетов. Органы местного само­управления имеют право привлекать дополнительные ресурсы для реализации отдельных государственных полномочий, но только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдель­ными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными го­сударственными полномочиями не должно трактоваться как ос­вобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы долж­ны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах дея­тельности, анализировать их, определять общую политику и ме­тодологию, иметь реальную возможность реагировать на наруше­ния действующего законодательства и прав граждан. Конкретные формы контроля должны устанавливаться законами о передаче полномочий.

В действующем законодательстве субъектов упоминаются следующие основные формы и способы контроля:

1) дача указаний органам местного самоуправления по во­просам реализации переданных полномочий;

2) согласование решений по вопросам осуществления соот­ветствующих полномочий;

3) направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализа­ции переданных полномочий;

4) заслушивание отчетов органов местного самоуправления;

5) проведение проверок и ревизий деятельности органов ме­стного самоуправления. Важным положением является норма са­ратовского закона о том, что контроль со стороны государствен­ных органов ограничен исключительно сферой переданных пол­номочий и не может служить основанием для вмешательства в иную деятельность органов местного самоуправления, нарушения их самостоятельности.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в преде­лах выделенных муниципальным образованиям на эти цели мате­риальных ресурсов и финансовых средств.

Конфликты и споры, которые возникают между органами государственной власти и органами местного самоуправления разрешаются путем согласительных процедур, паритетных комиссий или непосредственно в судебном порядке.