Организация муниципальных структур в системе
Местного самоуправления
Модели организации муниципальных структур различаются в зависимости от территориальной организации.
Так, в поселении (сельское, городское) могут быть выделены следующие модели организации органов местного самоуправления.
Модель № 1
Глава избирается из числа депутатов представительного органа. Такой глава местного самоуправления не наделяется правом самостоятельно формировать исполнительный орган, так как необходимо согласие представительного органа. Он не имеет права вето, абсолютно подконтролен избравшему его органу. Если досрочно прекращаются полномочия представительного органа, то прекращаются и полномочия главы.
Глава муниципального образования при такой модели является председателем представительного органа, и он одновременно не может быть главой местной администрации.
Глава местной администрации назначается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Представительный орган поселения устанавливает порядок проведения конкурса, определяет число членов конкурсной комиссии и назначает их своим правовым актом, утверждает условия контракта. Контрактс главой местной администрации заключает глава муниципального образования.
Глава местной администрации вправе подбирать работников на руководящие посты с обязательным утверждением представительного органа. Такой руководитель действует на основе контракта и выполняет отдельные функции в органе местного самоуправления соответственно с требованиями трудового законодательства, подотчетен в своей деятельности представительному органу.
В случае соответствия требованиям муниципалитета и положительной деятельности управляющего контракт может быть возобновлен несколько раз. В противном случае глава местной администрации может быть уволен представительным органом местного самоуправления. Эта модель позволяет сочетать преемственность с профессионализмом.
При такой модели Совет и глава муниципального образования являются политическим органом, а глава местной администрации – административным органом.
Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти – он взаимодействует с администрацией как представитель жителей и Совета. Сильная сторона модели: попытка организационного соединения лидерских начал в управлении и в гарантиях от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в эту модель заложены конкуренция и возможный конфликт главы администрации, который осуществляет исполнительно-распорядительные функции, распоряжается средствами местного бюджета, и главы муниципального образования, «отодвинутого» от этих важных полномочий.
Данная модель нашла свое отражение в проекте Устава городского округа г. Стерлитамак.
Модель № 2
Совет и администрация организационно самостоятельны и взаимодействуют между собой посредством системы сдержек и противовесов. Данная система характеризуется тем, что глава избирается прямыми выборами населением муниципального образования и, следовательно, представляет его интересы. Он в соответствии с ч.2 п.2 ст. 36 вправе единолично руководить местной администрацией и назначать должностных лиц местной администрации. Также вправе применять отлагательное вето на решение представительного органа (ч.13 ст.35 Федерального закона). Организацию деятельности представительного органа осуществляет председатель, избираемый этим органом из своего состава. Эта модель устраняет организационную обособленность представительного и исполнительного органов за счет расширения полномочий главы муниципального образования.
Таким образом, местное самоуправление осуществляется главой муниципального образования – который возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Совет - представительный орган из своего состава тайным голосованием избирает председателя. Данная модель характеризуется «сильной властью в руках одного человека».
Глава муниципального образования представляет поселение во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями и иными органами и организациями.
Данная модель имеет как отрицательные, так и положительные моменты. К положительным можно отнести то, что глава пользуется поддержкой населения, является профессионалом и лидером. Однако имеется опасность популистского манипулирования волей избирателей, и в этой связи нет гарантий, что на должность главы не будет избран популист с очень слабыми управленческими знаниями и навыками, а также представители криминалитета.
Данная модель была единственной практичной, предусмотренной Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года.
Модель «смешанного типа».
При такой модели глава муниципального образования избирается населением путем прямых выборов, то есть он является высшим должностным лицом своего муниципального образования. Одновременно он входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем. Глава в этом случае не депутат. Глава подотчетен населению непосредственно (так как избирается им), представительному органу – как руководитель.
Глава местной администрации формируется как в модели № 1
4. Модель характерная для поселений с численностью менее 1000 человек.
При такой модели глава муниципального образования независимо от способа образования возглавляет Совет (то есть является председателем представительного органа поселения) и одновременно является главой местной администрации.
Предполагается, что администрация формируется главой муниципального образования, будет состоять из 2-5 человек, и каждый из чиновников руководить какой-либо службой. Представительный орган поселения может не наделяться правами юридического лица. И тогда от имени муниципального образования приобретать и осуществлять права может глава муниципального образования.
Модели в муниципальном районе выглядят следующим образом:
1. Модель, при которой представительный орган муниципального образования избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Данный порядок применяется, если не установлен иной порядок формирования. Особенность данной модели заключается в том, что на переходный период действует данная модель, и срок полномочий представительного органа не может быть менее двух лет. По истечении срока полномочий этот же порядок может остаться, либо в уставе закрепляется порядок определенной ст. 35 ч.4 п.1. В соответствии с Законом Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 18.03.2005 г. срок полномочий, указанных органов -2 года 9 месяцев.
Глава муниципального района может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава.
а) Если глава муниципального района избирается на муниципальных выборах, то он может входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и быть его председателем. В случае избрания представительным органом всегда является его председателем. Тогда местной администрацией руководит лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса.
Условия контракта для главы местной администрации муниципального района утверждаются представительным органом муниципального района. В соответствии с Федеральным законом органы местного самоуправления муниципального района (городского округа) могут наделяться отдельными государственными полномочиями, и тогда условия контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, утверждаются законом субъекта Российской Федерации. Две трети членов конкурсной комиссии в муниципальном районе назначаются представительным органом муниципального района, а одна треть - законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
б) В случае избрания на муниципальных выборах может возглавлять местную администрацию на принципах единоначалия.
2. Далее модель. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Этот порядок применяется, если решение о формировании представительного органа, в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива оформляется решением, где указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений, а также день начала работы, который не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного на муниципальных выборах.
Установленный порядок формирования закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа.
Так, Законом Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 18.03.2005 г. определено, что если до 28 июля 2005 г. представительные органы муниципального района не сформированы в соответствии с п. 1ч. 4 ст. 35 Федерального закона, то до 30 ноября необходимо провести выборы на основании п.2 ч. 4 ст.35.
Трудности применения данного способа формирования представительного органа заключается в том, что должна быть инициатива образованных представительных органов поселений входящих в муниципальный район но, к сожалению, они сами еще не избираются к указанному в законе сроку.
Глава муниципального района при данном способе, может избираться на муниципальных выборах, либо сформированным органом из своего состава. Однако думается, что это несколько запутывает статус такого главы: во-первых, он уже депутат представительного органа или глава поселения; во-вторых, он депутат представительного органа муниципального района. Следовательно, глава выступает при таком способе в трех лицах: избранное должностное лицо поселения, депутат района, глава района. А если он и председатель- то в четырех. Так, в соответствии с п.5 ч.2 ст.36 глава муниципального образования в случае формирования представительного органа муниципального района по вышеназванному порядку, является обязательно председателем. Считаем, что при таком порядке вещей не ясны полномочия должностного лица: интересы, какого муниципального образования он должен защищать, интересы какого представительного органа он должен представлять?
Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, так как на их базе могут быть построены «модификации». Однако, несмотря на многообразие и специфику всем им присуща социально-политическая природа местного самоуправления, которая позволяет через муниципальное управление реализовать самоуправленческие потребности.
Контрольные вопросы:
1) В чем особенность представительного органа муниципального образования?
2) Какая структура представительного органа?
3) Как выражается взаимоотношение председателя представительного органа с другими должностными лицами местного самоуправления?
4) Назовите признаки правового статуса местной администрации.
5) В чем особенность модели в районах?
6) В чем особенность моделей в поселениях?
Задания для самостоятельной работы
1) Составьте проект Устава, где отразились бы все органы местного
самоуправления, и правовой статус должностных лиц местного самоуправления.
2) Сравните модели организации муниципальных структур в России,
Франции и США.