Национальные и наднациональные уровни финансового регулирования рыночной экономики
В федеративных государствах финансовое регулирование может осуществляться разными публично-правовыми образованиями (федерацией, субъектами федерации, муниципальными образованиями), но и многие унитарные государства стремятся разграничить полномочия между центральной властью и местными органами.
Теория государственных и муниципальных финансов выделяет доводы и в пользу централизации, и в пользу децентрализации при разграничении доходных и расходных полномочий между органами государственной власти федерации, субъектов федерации, органами местного самоуправления (либо между центральными органами власти и местными органами в унитарных государствах). Как и при других полномочиях, более высокий уровень финансового регулирования обеспечивает эффект масштаба, возможности введения единых стандартов, защиту от внешних эффектов (экстерналий). Более низкий уровень финансового регулирования позволяет учитывать региональные и местные предпочтения, более подробно оценить и использовать имеющуюся информацию, дает возможность проведения эксперимента в локальных масштабах.
Антициклическое регулирование осуществляется на федеральном уровне (на уровне центрального правительства). "Передача этой компетенции обосновывается тем, что стабильность можно рассматривать как общественное благо. Здесь речь идет о задачах, касающихся экономики в целом. Нижние уровни не располагают необходимыми инструментами антициклической политики".
В условиях стабильного развития экономики государственная финансовая поддержка отдельных ее отраслей или субъектов предпринимательской деятельности осуществляется в большей степени на региональном и местном уровне, в том числе за счет целевых трансфертов из федерального бюджета (в унитарных государствах — за счет целевых трансфертов из бюджета центрального правительства — местным бюджетам). Здесь играют роль приближенность к объекту регулирования и возможность получения большего объема информации о необходимых ресурсах и наиболее эффективных направлениях использования.
Оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, может осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов РФ, средств местных бюджетов.
Статья 17 Федерального закона от 27.07.2007 № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".
С целью повышения заинтересованности региональных и местных органов в стимулировании предпринимательской активности, как правило, зачисление поступлений от условно переменных налогов происходит в региональные и местные бюджеты. С этой же целью, а также для реализации возможности учета региональных и местных предпочтений на более низком уровне закреплены полномочия по введению некоторых видов специальных налоговых режимов для субъектов малого бизнеса.
Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход вводится нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных районов, городских округов, в Москве и Санкт-Петербурге — законами субъектов РФ. Патентная система налогообложения вводится законами субъектов РФ и применяется на территории субъектов РФ. Статьи 34626 и 34643 НК РФ.
Финансовое регулирование социальных пропорций, с одной стороны, целесообразно осуществлять на федеральном (центральном) уровне, так как это способствует обеспечению единых социальных стандартов, с другой стороны, полный учет всех региональных особенностей возможен при осуществлении регулирования на уровне субъектов РФ. Излишняя децентрализация расходных обязательств и полномочий может привести к распылению средств и невыполнению социальных гарантий.
После закрепления в 2003 г. Федеральным законом от 06.10.2013 № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" за муниципальными районами и городскими округами предоставления первичной медицинской помощи возникла очень большая дифференциация в реализации права населения, проживающего на разных территориях, на получение доступной и качественной медицинской помощи. В Тюменской области еще до вступления в силу Федерального закона № 131 -ФЗ муниципальные медицинские учреждения были переданы области, что значительно повысило не только эффективность управления средствами, но и доступность первичной медицинской помощи населению по сравнению с другими регионами. С 2011 г. полномочия по оказанию первичной медицинской помощи были переданы на уровень субъектов РФ (а в случае оказания помощи федеральными учреждениями здравоохранения — на федеральный).
В условиях глобализации и интеграционных процессов все большую роль играют наднациональные институты финансового регулирования. Эта роль особенно усилилась с 2008 г. в условиях глобального финансового кризиса.
Отдельные элементы наднационального финансового регулирования существовали и ранее в рамках деятельности международных финансовых организаций (Международного валютного фонда, структур Всемирного банка, региональных банков реконструкции и развития), но за редким исключением основным механизмом финансового регулирования выступали займы этих организаций правительствам стран, получающих помощь, приводящие к увеличению государственного долга центрального правительства (в отдельных случаях — государственного долга субъектов федерации), а также субъектам хозяйствования.
Следует отметить, что даже в случае использования исключительно кредитного механизма (займов) международных финансовых организаций нельзя говорить только о денежно-кредитных методах регулирования экономических и социальных процессов, так как суммы заимствований главным образом поступают в соответствующие бюджеты бюджетных систем стран-заемщиков, обслуживание и погашение долговых обязательств осуществляется за счет бюджетных средств. Но даже когда реальным заемщиком по займам международных организаций выступают отдельные субъекты хозяйствования, как правило, формируются государственные долговые обязательства, так как такие займы предусматривают государственные гарантии.
В настоящее время наряду с займами используются и механизмы безвозмездного предоставления средств в виде грантов и т.д. Нередко финансовая помощь международных финансовых организаций или других наднациональных институтов (например, институтов Европейского союза) сопровождается политическим давлением одной страны (группой стран) на другие или спекулятивным выбиванием помощи.
В период рыночных преобразований в Болгарии происходило избыточное наращивание долговых обязательств этой страны перед международными финансовыми организациями, что в дальнейшем привело к навязыванию плана Брэдли при реструктуризации задолженности этой страны — крупные пакеты акций компаний, ранее принадлежавших государству, были обменены на долги. Экспансия "безвозмездной" помощи Киргизии началась в конце 1990-х гг., когда эта страна объявила о намерении закрытия авиабазы НАТО на своей территории. За размещение военных баз в Киргизии начались нешуточные бои между кредиторами и грантодателями. Все программы США и Всемирного банка в Киргизии до 2009 г. составляли не более 150 млн долл. США в год. С 2009 г. Российская Федерация предоставила Киргизии льготный кредит в объеме 300 млн долл., 1,7 млрд на гидроэнергетику и 150 млн долл. на безвозмездную помощь. Судьба авиабазы НАТО в Киргизии была решена. В то же время с этого момента началось "наращивание" льготных кредитов и грантов со стороны Китая, Турции, Азиатского банка реконструкции и развития.
Предоставление безвозмездной помощи, но, как правило, в нефинансовой форме может осуществляться и нефинансовыми институтами ООН, например в Россию по линии Всемирной организации здравоохранения поступают приборы для измерения содержания сахара в крови для больных диабетом и другие приборы и препараты. Значительный объем медицинской помощи предоставляется странам Африки и Азии по линии Красного Креста. Вряд ли здесь следует говорить о полновесном финансовом регулировании, но такая помощь должна учитываться при выработке механизма финансового регулирования.
Финансовая помощь в рамках наднационального финансового регулирования может предусматривать специальные программы и возможность оценки со стороны стран-доноров уровня и качества их реализации. Это касается и рыночных преобразований в странах, экономическая система которых была построена на принципах централизованной экономики, и глобальных процессов внедрения программных принципов в управление государственными и муниципальными финансами, с которыми связано реформирование бюджетного процесса.
Гармонизация общих принципов управления государственными и муниципальными финансами в разных странах в последнее время основана на использовании IТ-технологий и программного обеспечения, их внедрение также связано с механизмами наднационального регулирования.
Реализация программы модернизации Федерального казначейства, позволяющей не только осуществлять информационный обмен в режиме реального времени между территориями РФ, использовать систему банковских электронных срочных платежей (БЭСП), накапливать информацию о кассовом исполнении бюджетов бюджетной системы, формировать консолидированную отчетность, осуществлять информационный обмен с другими участниками бюджетного процесса, реализовывать концепцию системы сбалансированных показателей для оценки эффективности деятельности центрального аппарата и территориальных органов, осуществлялась с участием займа Всемирного банка.
В условиях глобального финансового кризиса были созданы дополнительные финансовые механизмы наднационального регулирования, например, такие как Европейский фонд финансовой стабильности и Европейский механизм стабильности. Европейский фонд финансовой стабильности (ЕFSF — ЕФСФ) был создан государствами-членами, входящими в зону евро, в соответствии с решениями, принятыми 9 мая 2010 г., его основной целью являлось обеспечение финансовой помощи европейским государствам, входящим в зону евро, в рамках макроэкономических программ адаптации. Для обеспечения этой цели фонд выпускает и размещает долговые обязательства, может участвовать на первичном и вторичном рынке долговых обязательств стран — получателей помощи, в рекапитализации финансовых организаций. В непрограммной части финансовые ресурсы фонда формируются за счет кредитов правительства. Основой обеспечения формирования финансовых ресурсов являются гарантии стран-участниц в соответствии с долей оплаченного капитала Европейского центрального банка, самая большая доля гарантий (211 млрд евро) приходится на Германию. EFSF был создан как временный механизм, с 8 октября 2012 г. действует постоянный механизм — Европейский механизм стабильности (ESM — ЕМС).
Кроме Европейского фонда финансовой стабильности, а также Европейского механизма стабильности в еврозоне действует и Европейский финансовый механизм стабилизации (1ДОМ — ЕФСМ), он создан для поддержания платежных балансов стран зоны евро, предполагает формирование средств на основе размещения долговых обязательств на финансовых рынках под гарантии бюджета Европейского союза.
Пакет финансовой помощи фондами, созданными в рамках Европейского союза, сопровождается кредитами Международного валютного фонда и предусматривает соблюдение соответствующих условий страной-бенифициаром.
В 2011 г. было принято решении о предоставлении финансовой помощи Португалии в общей сумме 78 млрд евро с пропорциональным участием МВФ, ЕФСФ, ЕФСМ. Условиями предоставления финансовой помощи является трехлетняя программа, реализуемая правительством Португалии до середины 2014 г., которая предполагает структурные реформы для повышения потенциала роста, создания рабочих мест и повышения конкурентоспособности, структурные бюджетные реформы и усиление финансового контроля над государственными институтами и институтами частно-государственного партнерства, сокращение дефицита бюджета ниже 3% ВВП в 2013 г.
Не столь масштабным по объему средств и количеству участников институтом наднационального финансового регулирования является бюджет Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь.
Определенный регулирующий финансовый эффект имеют международные договоренности в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) и региональных таможенных союзов. Международные соглашения могут ограничивать возможности применения отдельных методов финансового регулирования на национальном уровне и их масштабы.
В Российской Федерации с 22 августа 2012 г. вступил в действие протокол от 16.12.2011 "О присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.". В соответствии с данным протоколом государственная финансовая внутренняя поддержка сельскохозяйственных производителей будет ограничена фиксированной денежной суммой, которая поэтапно будет уменьшаться с 9 млрд долл. в 2012 г. до 4,4 млрд долл. в 2018 г.
Следует учесть, что применяемый в рамках ВТО термин "субсидия" существенно отличается от его трактовки в рамках российского бюджетного законодательства и Международных стандартов статистики государственных и муниципальных финансов.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации субсидия рассматривается как форма целевого межбюджетного трансферта на софинансирование полномочий органов принимающего субсидию публично-правового образования (ст. 132, 138.1, 139, 142.2) или как форма бюджетных ассигнований, связанных с компенсацией затрат или недополученной прибыли юридических и физических лиц (включая индивидуальных предпринимателей), производителей товаров, работ и услуг. В Международных стандартах статистики государственных и муниципальных финансов под субсидиями понимается форма бюджетных ассигнований субъектам хозяйствования. В рамках документов ВТО субсидией признается финансовый взнос правительства или любого другого органа публичной власти, который предоставляет привилегии тем или иным предпринимателям (или другим лицам), действующим на территории государства — члена ВТО. Под финансовым взносом здесь понимаются: 1) прямые денежные выплаты (гранты, кредиты и другие формы выплаты средств), а также потенциальные выплаты (например, связанные с предоставлением государственной (муниципальной) гарантии); 2) обязательные платежи, которые должны взиматься с предпринимателя, но не взимаются (например, налоговые кредиты), 3) предоставление товаров и услуг, выходящих за рамки обычной государственной инфраструктуры; 4) правительство создает финансовый механизм и возлагает полномочия по реализации выплат и поставок, предусмотренных п. 1 и 3, на частных лиц (фирмы и другие негосударственные организации).
В том случае, когда под финансовым регулированием понимается регулирование финансового рынка, кроме национального и наднационального уровня регулирования добавляется и профессиональный уровень, при котором профессиональным сообществом, включая саморегулируемые организации, устанавливаются профессиональные стандарты деятельности.
В данной главе лишь названы отдельные методы финансового регулирования, их подробная характеристика будет дана в следующих главах, в том числе в разрезе того или иного направления воздействия на экономические и социальные процессы. Но изучение этой главы необходимо для того, чтобы избежать разночтения в понимании ключевых понятий, которые встретятся в последующих главах.