СТРУКТУРА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА
; i
Тесная взаимосвязь функций государства и его механизма обусловливает необходимость структурно-функционального подхода к изучению государственного механизма.
Структурно-функциональный подход — одно из направлений общего системного анализа, основу которого составляет исследование категорий структуры и функций в их органической взаимосвязи. В соответствии с этим структура механизма государства должна рассматриваться в неразрывной связи с его деятельностью по выполнению государственных функций.
Структурно-функциональный анализ механизма современного Российского государства означает изучение роли и места в нем образующих элементов — государственных органов и их системных образований, как они закреплены в Конституции РФ (структурный подход) в сочетании с выполняемыми ими государственными функциями (функциональный подход).
Опираясь на конституционно выделяемые на основе разделения
властей структурные подразделения государственного механизма и
учитывая выполняемые составляющими их органами функции, т.е. ис
ходя из структурно-функционального анализа, можно классифициро
вать следующие виды (группы, подсистемы) органов, образующих меха
низм современного Российского государства. ;
Президент Российской Федерации. С принципом разделения властей вполне сообразуется то, что по Конституции РФ Президент как глава государства(подобно тому, как это закреплено, например, в конституциях Франции, Германии, Италии) не относится непосредственно к какой-либо одной из трех основных ветвей власти.
Согласно Конституции, Президент России является гарантом федеральной Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Основным Законом порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент России в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет Россию как внутри страны, так и в международных отношениях.
Президент является Верховным Главнокомандующим Вооружен-': ными (Силами РФ. В развитие данного конституционного положения Федеральный закон «Об обороне» закрепил, что Президент осущест-: вляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации.
i Некоторые свои полномочия он осуществляет совместно с Федеральным1 Собранием России (например, назначение Председателя Правительства, и других высших должностных лиц государства).
• Президент избирается на четыре года гражданами России на основе
' всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голо
совании.
•.. Наряду с федеральным Президентом институт президентства существует и в ряде республик в составе РФ. При этом правовой статус президента как главы государства либо главы исполнительной власти определяется конституцией соответствующей республики.
Органы представительной и законодательной власти.Представи
тельным и законодательным органом России является Федеральное
Собрание, которое состоит из двух палат — Совета Федерации и Госу
дарственной Думы. !
• В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъ
екта Российской Федерации: по одному от представительного и испол
нительного органов государственной власти.
-: Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых в со
ответствии с федеральным законом. Депутаты работают на постоянной
профессиональной основе. Главная функция Государственной Думы —
принятие законов. i
i Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
f Для осуществления контроля за исполнением федерального бюд
жета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную
палату, состав и порядок деятельности которой определяется феде
ральным законом. '. , ., •••>.,.
> Кроме того, к ведению Совета Федерации относятся: рассмотрение и.утверждение законов, принятых Госдумой; изменение границ.между субъектами Федерации; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; принятие решения о возможности использования Вооруженных Сил России за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; назначение на должность судей Конституционного Суда,^Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора и другие вопросы.
В компетенцию Государственной Думы входят: дача согласия .Президенту на назначение Председателя Правительства РФ; решение во^ проса о доверии Правительству; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; назначение
Тема 6. Механизм государства
4. Структура механизма государства
на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституг ционным законом; объявление амнистии и другие вопросы. i ; 1
В процессе обсуждения проекта новой Конституции РФ! его противники утверждали, что в нем будто бы узаконивается диктатура Президента, принижаются роль и место парламента. При этом в качестве довода ссылались на предоставляемое Президенту право роспуска Государственной Думы. Но, во-первых, данное право закреплено в конституциях многих демократичерких государств; во-вторых, право роспуска Государственной Думы предоставляется Президенту России лишь в двух строго определенных случаях, причем подробно оговариваются условия, при которых Государственная Дума не может быть» распущена. В то же время Федеральное Собрание наделяется правом в указанных в Конституции случаях и с соблюдением установленного порядка отрешить Президента от должности.
. Или другой пример. Президент наделен Конституцией правом вето на закон, принятый Федеральным Собранием. Но последнему, в свою очередь, предоставляется право при повторном рассмотрении федерального закона одобрить его в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае данный федеральный закон подлежит подписанию и обнародованию Президентом в установленный срок. Таким образом, Конституция РФ предусматривает меры недопущения ни диктатуры президента, ни диктатуры парламента.
Вместе с тем заслуживают внимания высказываемые в средствах
массовой информации и научной литературе соображения о целесооб
разности внесения в Конституцию РФ отдельных изменений, связан-1
ных с некоторым перераспределением полномочий между Президен
том, Федеральным Собранием и Правительством РФ в пользу двух
последних органов. i V > , :
Система представительных и законодательных органов государст
венной власти как составная структурная часть ;механизма Российско
го государства, наряду с Федеральным Собранием, включает в себя
также законодательные и представительные органы, образуемыехубъ-
ектами Российской Федерации..•• • i ; , , .••''.,!,
Органы исполнительной власти. Согласно Конституции исполни-; 1 тельную власть Российской Федерации осуществляет Правительство России. Оно состоит:из Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.
Правительство РФ: а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; пред-
отделяет Думе отчет об исполнении федерального бюджета;-б) обеспе-1 чивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и .денежной политики; в.) обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования,! ; здравоохранения, социального обеспечения, экологии; г) осуществляет
s управление федеральной собственностью; д) проводит меры по обеспечению обороны i страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; е) проводит меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; ж) реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными зако-
' нами, указами Президента. I . , '
- , Деятельность Правительства осуществляется посредством функционирования работающих под его руководством различных органов исполнительной власти. Их система включает в себя:
1. Федеральные министерства (по атомной энергии, внутренних дел, 'государственного имущества, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед-
' ствий, по антимонопольной политике и поддержке предприниматель
ства, по делам Содружества Независимых Государств, по делам печати,
телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, по налогам и
сборам, здравоохранения, иностранных дел, культуры, обороны, обра
зования, по делам федерации и национальностей, путей сообщения,
сельского хозяйства и продовольствия, топлива и энергетики, торгов-
лц, труда и социального развития, финансов, экономики, юстиции и др.
2. Государственные комитеты РФ (по делам Севера, по кинематогра
фии, по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, тамо
женный, по молодежной политике и др.). 3. Федеральные комиссии
России (Высшая аттестационная, по рынку ценных бумаг, энергетичес
кая). 4. Федеральные службы России (безопасности, внешней разведки,
воздушного транспорта, архивная, по валютному и экспортному! кон
тролю, пограничная и др.). 5. Российские агентства (до боеприпасам,
по обычным вооружениям, по патентным и товарным ^знакам, по судо
строению, по государственным резервам, статистическое и др.). 6» Фе
деральные надзоры России (горный и промышленный, по ядерной и
радиационной безопасности). 7. Иные федеральные органы исполни
тельной власти. . !
Понятием системы исполнительных органов власти, или органов государственного управления, как составной структурной части механизма государства, имеете с федеральным Правительством и другими федеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительные органы власти в субъектах Российской Федерации.
Тема 6. Механизм государства
4. Структура механизма государства
Кроме того, особую разновидность органов исполнительной власти представляют собой органы, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения функционирования государственных органов, создаваемых Конституцией РФ и федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управления относятся: Администрация Президента РФ, включая Совет Безопасности, Совет обороны и другие органы; аппараты палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; аппараты Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ; аппараты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Судебная власть — одна из ветвей власти, она самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.
Согласно,Конституции и Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации»1, правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства'. Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону.
Судебная система Российской Федерации охватывает три разно
видности органов судебной власти: Конституционный Суд России;
Верховный Суд России и поднадзорные ему нижестоящие суды общей
юрисдикции; Высший Арбитражный Суд и поднадзорные ему ниже
стоящие арбитражные суды. :
Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля. Он рассматривает дела, связанные с охраной Конституции Российской Федерации, и дает ее толкование.
Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Высший Арбитражный Суд РФ т- высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дед, рассматриваемых арбитражными судами. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
См.: Российская газета. 1997. 6 янв.
Проводимая в стране судебная реформа призвана решить задачу 1 создания сильного и авторитетного правосудия, отвечающего требованиям правового государства, способного обеспечить действенную защиту прав граждан. ,
! г . Прокуратура Российской Федерации,как определено в Конституции РФ, составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Рррсийской Федерации.
Г':' Принятые в соответствии с Конституцией новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»1 и Федеральный закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Федераль-,!ный закон «О прокуратуре Российской Федерации»2 подтвердили статус прокуратуры как важнейшего независимого органа правоохраны. Согласно этим документам в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура РФ осуществляет разносторонний надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и иные функции, среди которых и уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Данный вариант закона в первую очередь усиливает такой аспект деятельности прокуратуры, как надзор за соблюдением Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Новая редакция закона, по сути, подвела черту под дискуссией о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти, поставила точку под попытками ликвидировать прокуратуру как орган общего надзора за исполнением законов.
Рассматриваемым документом на прокуратуру возложена также такая новая функция, как координация деятельности органов внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов РФ и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью3.
'"Данная группа органов отдельно не выделена в Конституции РФ, структурно отнесена ею к исполнительной власти. Однако по своему функциональному назначению — непосредственно стоять на страже законности и правопорядка — эти органы являются правоохранительными.
1 См.: Российская газета. 1995. 25 нояб.
2 См.: Российская газета. 1999.17 февр.
Подробнее см.: Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Российская газета. 1996,5 мая.
Тема 6. Механизм государства
4. Структура механизма государства
Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и
органы. Как установлено Федеральным законом «Об обороне»1, Во
оруженные Силы Российской Федерации — государственная военная
организация, составляющая основу обороны страны. •
Вооруженные Силы государства предназначены для отражения воз
можной агрессии, направленной против Российской Федерации, для
вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее террито
рии, а также для выполнения задач в соответствии с ее международны
ми договорами. • I •
Деятельность Вооруженных Сил РФ осуществляется на основании Конституции в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами в области обороны, в том числе и прежде всего «Об обороне», «О Вооруженных Силах Российской Федерации», а также соответствующими нормативно-правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации.
Федеральным законом «Об обороне» определено, что Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил государства, в тыл Вооруженных Сил и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ.
Управление Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет министр обороны РФ через Министерство обороны РФ и Генеральный штаб Вооруженных Сил.
Наряду с созданными в целях обороны Вооруженными Силами, согласно Федеральному закону, к обороне привлекаются пограничные войска РФ, внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, железнодорожные войска РФ, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, войска гражданской обороны.
Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти, служба внешней разведки, органы Федеральной службы безопасности, органы пограничной службы, федеральные органы правительственной связи и информации, федеральные органы государственной охраны и др.
Хотя органы Вооруженных Сил и другие органы, привлекаемые к выполнению задач обороны, структурно отнесены Конституцией РФ к исполнительным органам государственной власти, их функциональное назначение и специфика позволяют выделить их также в отдель-
1 См.: Российская газета. 1996. 6 июня.
ную подсистему (группу) органов в структуре государственного механизма.
В ежегодных президентских Посланиях Федеральному Собранию выполнение задач обеспечения в нашей стране свободы и демократии, как условий прогрессивного развития общества прямо; связывается с необходимостью всемерного укрепления российской государственности» механизмов властвования в рамках права. Первоочередными мерами являются дальнейшее улучшение структуры и повышение эффективности механизма государства в целом и каждого из числа составля-
! ющих его органов в отдельности, обеспечение порядка, «который основан не на страхе, не на произволе власти, а на силе закона»1, развитие и
: совершенствование необходимой для этого нормативно-правовой базы.
1 См.: Российская газета. 1997. 7 марта. С. 4.
8-1934
1. Системный подход к анализу политической жизни
Тема 7. ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА И ГОСУДАРСТВО
(А.И.Демидов)
1. СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К АНАЛИЗУ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ
I
Любое государство функционирует в определенной социальной среде, зависит от экономики и культуры общества, его структуры, психологии и ценностных предпочтений граждан, в свою очередь оказывая на них мощное воздействие.
Развитие представлений о государственно-правовых явлениях, политике в целом, в значительной степени обусловлено все большей детализацией, углублением знаний о многообразии этих связей, стремлением выразить их в соответствующей системе понятий.
В ходе эволюции политических знаний, наряду с глубоким пониманием сущности, структуры и механизма политической власти, накапливается множество сведений о феноменах, которые имеют отношение к политической, государственной жизни, влияют и зависят от нее, но государственно-правовыми не являются. Их круг достаточно широк: это политические партии и движения, политические ценности и традиции, способы достижения политических целей, правовые и политические ориентации населения и т.д. Причем оказывается, что для обозначения всего комплекса данных феноменов понятие «политика*- слишком неопределенно, а категория «государство» — явно узка и не охватывает всего многообразия данных жизненных реалий.
Государственно-правовые отношения людей — это специфическая сфера социального бытия со своими фундаментальными закономерностями, внутренними взаимосвязями, источниками развития и каналами зависимости от внешней среды. В политической и правовой науке зреет понимание необходимости введения и активного использования для объяснения политико-правовых явлений нового понятия, способного отразить этот спектр связей, элементов, отношений. Несомненное влияние на рождение этой идеи оказал показавший к середине XX в. свою эвристическую ценность системный метод познания, среди важнейших принципов которого выделяют:
идею целостности системы — образования в результате сочета
ния разнообразных факторов новых качеств, свойств, не прояв
ляющих себя в разрозненном состоянии;
значение выявления всего многообразия отношений системы с
внешней средой, описание каналов, способов взаимодействия с
которой имеет большое значение для правильного понимания
связей внутри системы;
•, представление о том, что жизнь системы определяется взаимо-,. действием происходящих внутри нее процессов изменения и ста-' билизации, обновления и сохранения, что длительное нарушение их оборачивается разрушением всей целостности системы.
Особое значение для системного понимания политической жизни, формирования самого понятия политической системы имеют работы американского политолога Дэвида Истона, видевшего ее смысл в учете взаимодействия со средой, сущность системного анализа политической жизни'~- в выявлении способов поддержания равновесия со средой, а назначение политической системы — в растворении социальных различий,'преодолении политических конфликтов и противоречий1.
В,.течение двадцати лет идея политической системы была не востребованной в советской государственно-правовой науке, ее использование было здесь ограниченным: или как аналога политической организации, т.е. институциональной ее стороны, или в качестве чисто пропагандистского клише, о смысле которого никто особенно и не задумывался; когда речь, например, шла о «политической системе развитого социализма», как это и делалось в Конституции СССР 1977 г.
.При сопоставлении понятий «политическая система» и «политическая организация» необходимо принимать во внимание различие их методологических потенциалов и смыслов, вытекающее прежде всего из дифференциации идей линейной и многоканальной (многофакторной) детерминации политической жизни.
Категория «политическая организация» связана с идеей линейной материалистической детерминации, воплощающейся в такой известной; системе отношений, как производительные силы — производстг венные отношения (базис) — классовая структура общества — соответствующая ей надстройка, элементом которой и служит политическая организация с государством — аппаратом классового господства, политическими партиями — выразителями интересов действующих в обществе классов, идеологий — теоретическим выражением этих интересов.
Категория «политическая система» вносит в политический анализ принцип многоканальной, многофакторной зависимости, говорящий о
1 См.: Easton D. Systems Analysis of Political Life. N.Y., 1957. P. 18-19,153.
Тема 7. Политическая система и государство
2. Понятие, структура и функции политической системы
том, что наряду с экономическими факторами, а в определенных ситуа
циях и вопреки им политические события I? институты зависят и от
культурной среды, и от традиций, и от природных особенностей, и от
структуры господствующих в обществе ценностей, и т.д. '
Системный анализ государственно-правовых явлений исходит из признания многообразия'зависимостей и функций политической системы, отнюдь не сводимых к идее классового господства. В центре представлений о политической организации находится категория государства, в центре представлений о политической системе и ее функциях — понятие ценности.
• . , • •• !
2. ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
: ' ' ' !.
Политическая система — это совокупность взаимодействующих между собой норм, идей и основанных на них политических институтов, учреждений и действий, организующих политическую власть, взаимосвязь граждан и государства1. Основным назначением этого многомерного образования является обеспечение целостности, единства действий людей в политике.
В литературе отмечается, что политическая система представляет собой диалектическое единство четырех сторон:
институциональной (государство, политические партии, соци
ально-экономические и другие организации, образующие в совокуп
ности политическую организацию общества);
регулятивной (право, политические нормы и традиции, некото
рые нормы морали и т.д.); ,
функциональной (методы политической деятельности, состав
ляющие основу политического режима);
идеологической (политическое сознание, прежде всего господ
ствующая в данном обществе идеология)2.
Поддерживая такой подход к представлению о составе политически системы, мы исходим из целесообразности выделения ее основных компонентов: политических и правовых норм, политической структуры, политической деятельности, политического сознания и политической культуры.
? Polin R. L'obligation politique. Paris, 1971. P. 61; 26 основных понятий политического анализа // Полис. 1993. № 1; Гадокиев К.С. Политическая наука. М., 1994. С. 112.
2 См.: Политика мира и развитие политических систем. М., 1979. С. 208—209; Бурлацкий Ф.М., Галкин АЛ. Современный Левиафан. М., 1985. С. 32; ЧиркинВ.Е. Глобальные модели политических систем современного общества: индикаторы эффективности // Государство и право. 1992. №5. С. 83. ;
Г ';
; >,:';!. Политические и правовые нормы — сложившиеся или установ
ленные правила поведения, способы регуляции политических отношений,
^существующие и действующие в виде конституций, кодексов, уставов,
программ партий, политических традиций и процедур. Политические
нормы и возникающие на их основе отношения называются политичес
кими; институтами. | ' ; .• , I
; Процесс воплощения идей в нормы, правила поведения, а затем в .принципы существования политических организаций называется ин-ституционализацией, так происходит формированиечэлементов поли-! тической организации общества. Отношения разрыва, антагонизма идеи и организации порождают обратный процесс — деинституциона-лизацию, разрушение политической организации, нарастание дистанции между поведением людей и регулирующей его нормой. Связь по- j литики и институционализации органична и очевидна: все многообразие политической деятельности проходит в организованных формах, а их. распад негативно влияет на политику.
2. Политическая структура — совокупность политических, государ- , ственных организаций, институтов, учреждений и отношений между ними. Она выражает собой стабильную, устойчивую сторону отношений, которые устанавливаются между людьми в сфере политики. Это многообразие связей в принципе может быть сведено к двум основным типам: 1) сами действия, упорядоченные отношения, регулируемые правовыми и иными правилами (гражданство, воинская повинность, принадлежность к политическим партиям); 2) учреждения, организации, которые характеризуются постоянством структуры и участия своих членов, четко определенными задачами, для реализации которых они и создаются (органы управления, политические партии, учебные заведения).
Ясно, что не все учреждения входят в политическую i систему, а
только такие, которые берут на себя выполнение ее специфических
функций1 в сообществе. Если учреждение осуществляет властные
функции, использует механизм принуждения, то это учреждение назы
вается органом. Особенность государства именно в том и состоит, что.
оно представляет собой прежде всего совокупность органов, осущест-!'
вляюп*их властные управленческие функции в обществе с четко выра
женной иерархией, соподчинением, регламентацией своих действий на
основе;правовых актов. , !.'!|' ,
'Следует иметь в виду, что организационные отношения в сфере
политики наделены некоторыми характерными чертами: .',. , 1
. • общая цель для всех участников организации; '
,•, • иерархичность структуры отношений внутри организации;
Тема 7. Политическая система и государство
2. Понятие, структура и функции политической системы
• дифференцированность норм для руководителей и руководимых, что содержит в себе весьма'опасную и часто реализующуюся в политике возможность увеличения дистанции между руководителями и основной массой участников организации и ведет к олигархизации — появлению у руководителей интересов, никак не соответствующих и даже противоположных интересам последователей1.
3. Политическая деятельность — разнообразные виды действий
людей, направленных на обеспечение функционирования, преобразова
ние и защиту системы осуществления политической власти в обществе.
Политическая деятельность неоднородна, в ее структуре можно выделить несколько четко выраженных состояний. Их анализ целесообразно начать с вида деятельности, политическое значение которого, несомненно, весьма велико, но смысл как раз заключается в неприятии и отрицании политики. Это политическое отчуждение. Оно выражается в сосредоточении усилий человека на решении проблем личной жизни, при их отрыве и противопоставлении общественной, политической.
Политическая пассивность — это вид политической деятельности, в рамках которой субъект (им может быть как индивид, так и социальная группа) не реализует своих собственных интересов, а находится под влиянием другой социальной группы, отстраняясь от политической самостоятельности.
Критерием активной деятельности служит стремление и возможность, воздействуя на политическую власть или непосредственно используя ее, реализовать свои интересы. Становление политической активности означает формирование способности действовать исходя из объективной связи проблемы существования любой социальной группы с противоречиями, характерными для всего общества в целом.
4. Политическое сознание и политическая культура. Под полити
ческим сознанием имеется в виду многообразие проявлений духовности,
отражающих деятельность механизмов политической власти и на
правляющих поведение людей в сфере политических отношений. В поли
тическом сознании выделяются два уровня организации: концептуаль
ный — политические теории, доктрины, программы, учения; обыден
ный — несистематизированные представления о политике, традициях,
нормах поведения.
Политическая культура — это система ценностей, политических идей, символов, убеждений, принятых членами политической общности и используемых для регуляции их деятельности и отношений. Единство,
1 См.: Михельс Р. Необходимость организации // Диалог. 1990. № 3. С. 58—59.
интеграция в сфере политики возможны только при наличии духовной связи, благодаря которой люди могут хотя бы просто понять друг друга.
. -, Исторический опыт доказывает, что политические системы, способные к длительному и стабильному существованию, такими ценностями обязательно обладают. Число их может быть невелико, но они непременно присутствуют и разделяются большинством членов общества,! закладываются в системы воспитания, политической социализации.
- Ценности — это выражение значимости объектов окружающего мира для человека, его субъективного отношения к ним. Известный американский политолог Г. Лассуэл определял,их как «желаемые события», или «события-желания»1.
: Поскольку в сфере политических отношений люди практически постоянно имеют дело с выбором порядка собственных действий, с переводом описательной информации в предописательную, ценности играют огромную роль в становлении характера, направленности политических действий и процессов, в значительной степени они определяют тип политических систем, приоритеты государственных механизмов. Отражением их эволюции служит смена господствующих в политической системе ценностей.
Среди ценностных доминант, создававших исторический облик европейских политических систем, известный американский политолог К. Дейч выделяет:
до XV в. — справедливость, честность;
в XV в. — власть, выгоду;
в XIX в. — стабильность;
: — в XIX—XX вв. — развитие.
Автор отмечает невозможность определения современной политики в рамках единой ценности2, что, на наш взгляд, совершенно справедливо.
Центральный элемент политической системы — государство. Именно оно служит основным звеном управления в политике: i • выступает главным инструментарием реализации важнейших
задач политической системы; ' ,
• обеспечивает единство ее разнообразных компонентов. Государ
ство выполняет такую политическую функцию, как авторитар
ное распределение ценностей, в качестве которых могут высту-
\ пать материальные блага, социальные преимущества, культур
ные достижения и даже формы досуга. j
1 Цит. по: Bachrach, Baratz M. Power and Poverty. Theory and Practice NY' L'1 Toronto, 1970. P. 24. ' 2 См.: DeutschK. Politicsand Government. How People deside Their Fate. Boston, 1976
P. 14. . . :
Тема 7. Политическая система и государство
3. Место и роль государства в политической системе
Акцент на распределительную, а не на производительную или собственническую функции политической системы достаточно красноречиво показывает пределы и смысл политического вмешательства в общественную жизнь: оно начинается с влияния на сферу распределения, а не производства. Именно в этой сфере сходятся, сталкиваются интересы как социальных групп, так и социальной целостности.
Потеря контроля над этим нервным узлом, определяющим жизнеспособность социальной системы, грозит ее кризисом. Политическая же регламентация всех экономических отношений влечет за собой ограничение производственной инициативы, сковывает предпринимательскую активность, что также оборачивается стагнацией и крахом социальной системы, устанавливающей жесткую степень зависимости экономики от политики.
Контроль за сферой распределения ценностей — предпосылка реализации и такой функции политической системы, как интеграция общества, обеспечение взаимосвязи и единства действий различных компонентов его структуры. Интеграция предполагает наличие развитой способности политической системы разными путями снимать, сглаживать неизбежно возникающие в обществе противоречия (их неиссякаемый источник — различия интересов, способов ориентации социальных групп), разрешать конфликты, локализовывать и тушить очаги социальной напряженности.
Такая функция политической системы, как упорядочение политических процессов, определяется самой природой политики, направленной как вид деятельности на реализацию противоречивых, но взаимосвязанных целей: обновления, необходимого с точки зрения учета и приспособления к изменяющимся условиям жизни, и стабилизации — фактора сохранения социальной целостности. Поэтому естественным является присутствие в политических процессах двух противоположных тенденций: к порядку и беспорядку, j Эффективно действующая политическая власть должна обеспечить и развитие, и стабильность политической системы. Отсутствие этого сочетания служит причиной' многочисленных деструкции.
В литературе выделяют и другие функции политической системы: экстракционную, связанную с извлечением из гражданского общества его ресурсов; политическое рекрутирование и символизацию, выра-1 !жающуюся в формировании лозунгов, правил, символов, направляю-"щих поведение людей в политике1.
1 См.: ШабровО.В. Политическая система: демократия и управление обществом // Государство.и право. 1995. №5. С. 123-124.
, Неспособность реализации политической системой своих важней-;ших функций вызывает ее кризис: когда установленные в обществе нормы регуляции политических отношений не принимаются его чле-дами в качестве авторитетнцх; деятельность государственного аппарата, замкнутая рамками его специфического интереса,, не способствует улучшению состояния социального организма, а структура государст-.венных институтов создается вопреки, традициям и историческому опыту народа. !
В зависимости от этих факторов, а также господствующего политического режима, формируются разнообразные типологии политических1 систем. Можно выделить базовые модели:
командную — ориентированную на использование принудитель
ных, силовых методов в управлении;
соревновательную —основной доминантой существования кото
рой служит противостояние, противоборство различных полити
ческих и социальных сил;
социопримирительную — нацеленную на поддержание социаль
ного консенсуса и преодоление конфликтов1.
Как политика, так и все ее элементы, несомненно находятся под мощным воздействием национальных особенностей участвующих в ней народов. «Этничность — это наиболее доступная и понимаемая гражданами основа для массовой мобилизации и коллективного действия»2.
Естественным выражением данного фактора служит национально-государственное многообразие политических систем, их зависимость от политического опыта, исторических и культурных традиций народов, основных участников политической жизни и государственного строительства.
3. МЕСТО И РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ
Поскольку ткань политических отношений образует взаимодействие частных и общих интересов, служащее причиной и их возникновения, и их разрушения, то необходим специальный механизм, орган, который бы эту динамику упорядочивал, поддерживал, используя различия для укрепления, а не для разрушения общества.
Такой силой, объединяющей общество, разделенное на классы, слои, этнические, культурные, профессиональные труппы, является государство с присущими ему специфическими признаками.
1 См.: Чиркин В.Е. Глобальные модели политических систем современного общества: индикаторы эффективности // Государство и право. 1992. № 5. С. 84.
i 2 Ттиков В.А. Что есть Россия? (перспективы нациестроительства) //Вопросы философии. 1995. № 2. С. 8.
Тема 7. Политическая система и государство
Во-первых, это способность к интеграции общества при наличии социальных различий вызываемой ими борьбы интересов. Определяя внутреннюю и внешнюю политику, обеспечивая общественный порядок и оборону страны, государство выступает в качестве официального представителя общества, каждого его члена.
Во-вторых, государство — это орган власти, правового принуждения, активно использующий санкции поощрения и наказания за соблюдение или нарушение установленных им норм, правил организации общественных отношений. Специфика государственной власти — в ее суверенности, полноте и верховенстве по сравнению с другими возможными субъектами власти в обществе. Оно обладает достаточно разветвленным аппаратом принуждения, способным обеспечить последовательную реализацию его задач и воли.
В-третьих, правотворческая функция государства в обществе. На основе издаваемых законов, имеющих обязательный характер для всех его членов, осуществляется управление обществом, регламентация собственной деятельности государства, которое, по словам И. Канта, и является объединением множества людей, подчиненных правовым законам1.
В-четвертых, публичность государственной власти, профессионализация управления общими делами, добровольная или принудительная передача государственным органам и их служащим полномочий на управление другими людьми.
В-пятых, специфичность и четкость границ политического пространства.'Государство имеет географические пределы: территорию, на которую распространяется его власть, и юридический ареал — оно охватывает граждан — членов государства, имеющих по отношению к нему юридически закрепленные права и обязанности, платящих налоги, т.е. материально способствующих и обеспечивающих существование и деятельность государственных органов.
Многие десятилетия умы людей заняты теоретическими и практическими поисками такого состояния политической системы, когда человек и государство были бы не враждебными, а взаимодополняющими началами социальной жизни. Таковыми они могут быть в случае, если их усилия будут направлены не на взаимное разрушение или подавление одного другим, а на взаимодействие в рамках сохранения самостоятельности, автономии государства и личности. Подобное состояние достигается, когда политическая система строится на основе принципов гражданского общества и правового государства.
1 См.: Кант И. Собр. соч. Т. 4. Ч. 2. С. 233.
/••.!••,'''Как политический принцип идея гражданского общества выражается в отказе государства от претензий на регулирование всего много-
' образия социальных связей, от его тотальной ответственности за решение любой социальной проблемы. Действительно, может ли государство брать на себя обязательство сделать каждого человека счастливым, здоровым и т.д.? Нет. Оно может лишь способствовать созданию комплекса условий, реализация которых в жизненно значимые ценности — дело самого человека. Поэтому в условиях гражданского общества государство отказывается от мелочной регламентации поведения людей в пользу выработки у них ответственного отношения к своему предна-
, значению, возможностям и ресурсам. Причем реальной базой такого отношения может быть только безусловно признаваемое государством
: право индивида на распоряжение тем, что ему принадлежит.
:' ' I
4. ОСНОВНЫЕ СУБЪЕКТЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
В рамках политической системы основным инструментом воздействия на разнообразные стороны социальной жизни служат власть, авторитетное влияние, которые к тому же всегда используют силу организации. В качестве такой силы могут выступать и партии, и союзы, и государства, и движения, и институты, возникающие в результате объединения воли и действий многих людей на основе определенных принципов.
Назначение политической партии, делающее ее необходимым компонентом политической жизни в любой модификации, заключается:
— в.осуществлении функций представительства,интересов различ
ных социальных групп, общностей на уровне общих интересов всей
социальной целостности; •
—-^активной работе по интеграции социальной группы, входящей в сферущолитических отношений;
— в снятии ее внутренних противоречий. ;
Партии имеют свою программу, систему целей, которые они актив
но пропагандируют и, защищают, более или менее разветвленную орга
низационную структуру, накладывают на своих членов определенные
обязанности и формируют нормы поведения. Они поэтому служат
мощным фактором повышения уровня организованности политичес
кой жизни, ее рационализации, i ,
Становление партий как необходимых и влиятельных элементов политической структуры общества отражает процесс приобщения к политике все более широких кругов населения. Это каналы реального влияния на политическую власть, постепенно они расширяются, в них вовлекается все большее число людей.
Тема 7. Политическая система и государство
5. Политический режим
Макс Вебер выделял в развитии партий как субъектов политичес
кой деятельности три .периода: !.
— в XVI—XVII вв. в Европе партии — это аристократические груп
пировки, объединяющие немногочисленных представителей полити
ческой элиты; ."•', !
• — в XVIII—XIX вв. — это уже политические клубы, ориентированные на привлечение к активной политической деятельности людей, пользующихся влиянием не только в политике, но и в других жизненно важных сферах общественной жизни; . . .. i
— в XIX—XX вв. формируются современные массовые партии. Их
типы зависят от характера основной ориентации, способа выражения и
представления частного интереса той или иной социальной группы на
уровне всеобщего интереса, проблем социальной целостности.
Партии могут быть:
классовыми, т.е. представлять интересы социальных групп, раз
личающихся по своему месту в структуре производственных от
ношений {крестьянские, рабочие, предпринимательские);
национальными, религиозными, выражающими на государст
венном уровне специфические интересы той или иной этничес
кой группы или конфессии, ставящие, как правило, задачу обес
печения их приоритета в государстве (партии исламского воз
рождения, Союз русского народа и т.д.);
проблемными, вызванными и подчиняющими свою программа-
тику и деятельность решению какой-либо социальной задачи,
наиболее актуальной, острой, важной, требующей безотлагатель
ного ответа, Определяющего характер всех других проблем, суще
ствующих в обществе (экологическая партия, партия мира или
разоружения, земельной реформы и т.д.); ,:' • • '
государственно-патриотическими, ориентирующимися на моби
лизацию представителей всех социальных слоев и групп на обес-
!.. печение целостности и стабильности государства. Такие партии
! • обычно появляются в исторические моменты, когда возникает
реальная или надуманная угроза жизнеспособности общества и
государства, сохраняют свое влияние в пределах существования
этой угрозы, постепенно распадаются или эволюционируют в
сторону выражения или защиты более остро переживаемых и
глубинных групповых интересов; ••:.,•. .\.
формирующимися вокруг популярной политической фигуры и
действующими как группы его поддержки; i
так называемыми гротескными партиями, вроде «партии люби
телей пива», видящими смысл своей деятельности в демонстра
ции самобытности пристрастий группы граждан; не претендуя на
власть, они весьма стойко отстаивают свой ограниченный круг интересов, имеют небольшой, но сплоченный состав.
В движении, как правило, отсутствует жесткая централизованная организация, нет фиксированного членства, программу и доктрину заменяет цель или система политических целей.
Участник движения не имеет строгих обязательств перед организацией, членом которой он себя считает, здесь более широк выбор форм собственного участия или поддержки деятельности движения и его целей. Доминирующая тенденция в развитии политической активности в современных условиях — предпочтение движениям перед партиями, где действует та или 'иная система отбора, обязательств и дисциплины. Многие важные политические проблемы решаются за счет активных усилий именно движений (экологическая проблема, борьба за мир, демократизация общества).
Господство в деятельности организации частных интересов, нарастающий их разрыв с интересами социальной целостности или противопоставление им ведут к возникновению групп давления. Это различные лоббистские группы и организации, представляющие в государственных, правительственных органах интересы определенных групп (промышленных, финансовых, профсоюзных, религиозных). ' ••• Группами давления можно считать и традиционно присутствующие в политике тайные общества и организации. Типичным примером служат; масоны в Европе или «триады» на Востоке. Для политических организаций такого рода характерна строгая конспирация, выражающаяся в тщательном сокрытии целей от посторонних и низших категорий собственных участников, жесткая иерархичность построения, строгая дозировка информации о структуре и деятельности организа-цци для разных категорий ее членов.
•",',! ' ' : . •
5. ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ
. - • . | , . • •
: Политический режим — это совокупность приемов, методов, спо
собов, средств осуществления политической власти. Как писал Д.
Истон,; «это правила и цели политического взаимодействия»1. К ним
относятся: !
" !« ценности — жизненно важные, [желаемые цели|и события; • нормы — правила, на основе которых организуется жизнь государства, взаимодействие граждан. При этом нормы могут быт;ь обычными — формироваться постепенно, как бы сами собой, в ходе накопления политического и исторического опь!та, передаваться от поколения к поколению, и|легальными, т.е. специально
Easton D. Systems Analysis of Political Life. N.Y., 1957. P. 200.
Тема 7. Политическая система и государство
5. Политический режим
установленными государством и зафиксированными в официальных документах (конституциях, кодексах, уставах и т.д.);
• авторитет -- желание и способность граждан действовать в рам
ках принятых правил и ценностей, подчиняться системе дейст
вующей государственной власти.
От содержания и соотношения вышеназванных компонентов зависят типы политических режимов:
демократические — когда обеспечивается право на участие наро
да в решении государственных дел, уважаются и Ъхраняются
права человека;
авторитарные — когда функции управления обществом сосре
доточиваются в одном лице или узком социальном слое;
тоталитарные — когда отрицаются или значительно ограничи
ваются права и свободы личности, жестко контролируются авто
ритарным государством все стороны жизни общества.
Если считать политику полем взаимодействия человека и государства, то необходимо иметь в виду два возможных варианта построения этих связей, постоянно, но отнюдь не равномерно, распространяющихся в истории политической жизни.
Первый тип связи выражается в подчинении, подавлении личности государством, когда человек рассматривается как малая и незначительная частичка, все параметры которой задаются ритмом и проблемами существования государственного организма. Такой тип отношений человека и политической структуры образуется в рамках тоталитарных государственных систем, стремящихся к полному подчинению частной жизни потребностям политической системы.
Постоянным спутником тоталитарных государственных систем
служат такие черты, как стирание различий между личным и общест
венным, индивидуальным и публичным, подчинение человека органи
зации, смешение свободы с властью1, унификация информации, слом
всесильным политическим механизмом автономии всех общественных
отношений и наступающее вследствие этого возведение любой пробле
мы на политический уровень, стремление и печальная необходимость
любую социальную задачу решать только политическими, а не какими-
либо другими средствами. Это можно сравнить с лечением разных бо
лезней одним способом и одним лекарством. • ,
Иной тип связи человека и государства воплощает идея правового государства, исходящая из возможности установления таких отношений между человеком и государством, кргда:
Дорога к рабству//Вопросы философии. 1990. № 12. С. 106.
во- первых, изменяется истолкование источника права, им стано-вится.не государство, а личность. Здесь признается, что не государство дает права индивиду, а он сам имеет совокупность изначальных, неотъемлемых от его существования прав, и государство, политическая система должны строиться в соответствии с этими правами и для их защиты; • :,.• во -вторых, меняется представление о соотношении между государством и законом, от привычной формулы «закон есть инструмент государственной власти» делается переход к принципу «государство есть инструмент закона». Согласно концепции правового государства не любая возведенная в закон классовая или иная воля есть право, а только такая, которая не противоречит и не нарушает права человека, но ..укрепляет и защищает их;
в-третьих, эта концепция предполагает утверждение в обществе и его политической системе такого качества, как уважение к закону, исходящее из рассмотрения его как основного, доминирующего фактора упорядочения общественных отношений и имеющего своей основой прежде всего более высокий уровень законотворчества, и служащего следствием компетенции законодателей, и максимального учета последствий того или иного акта, и широкого предварительного обсуждения юридических и политических нововведений, и стабильности правовой системы, и законопослушности граждан, понимающих и стремящихся действовать в рамках закона.
Политические системы, действующие на основе принципов правового государства, имеют существенные признаки, к которым следует отнести легитимность, легальность и безопасность1.
Легитимность политической системы выражается в принятии государственной власти населением, в признании ее права управлять и в согласии подчиняться. Процесс легитимизации власти предполагает действие механизма обеспечения ее встроенности в культуру, которая может как принимать, так и отторгать систему власти, если она ее не устраивает.
.Одним из важных аспектов легитимности власти служит ее легальность,,'т.е. нормативность, выражающаяся в способности оперировать и ограничиваться законами. Право является наиболее эффективным механизмом осуществления политической власти в силу наличия только у него ряда характерных черт:
'-••'• открытость, гласность используемых здесь норм, законов;
: • многообразие применяемых в рамках права санкций, что позво
ляет выбирать наиболее целесообразные способы регламентации
общественной жизни;
, || ..
1 См.: Чиркин В.Е. Легализация и легитимизация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8.
Тема 7. Политическая система и государство
5. Политический режим
право иерархизирует ответственность, четко разделяя права и
обязанности участников правоотношений;
относительная стабильность правовых норм, малая степень их
зависимости от произвола и личностных особенностей носите
лей власти; '•'•. •'.'•• | ' : I
достаточно жесткая фиксация в правовых нормах прав и обязан
ностей участников общественных отношений, вносящая в их де
ятельность необходимые для власти качества четкости и опреде
ленности. • ..'
В том, что созидательную социальную функцию может выполнять только легальная, действующая в рамках закона власть, убеждает и ее сравнение с разными типами нелегальной (преступной, по сути дела, разрушительной) власти. Общим является то обстоятельство, что и та, и другая — это именно власть, принуждение, к тому же довольно часто прибегающее к насилию. Различий же гораздо больше.
Если власть легальная опирается на писаные и всем известные (по
крайней мере нескрываемые) законы, то власть преступная, нелегаль
ная — на неписаные, известные лишь ограниченному кругу людей пра
вила поведения. i
Легитимная политическая система, использующая легальные механизмы осуществления власти, безопасна для людей, общими делами которых она управляет. Важнейшими же аспектами безопасности являются:
военный, выражающийся в способности государства не только за
щитить общество от внешней угрозы, но и не создавать ее самому;
правовой — наличие реальных гарантий личности в защите как
от преступных посягательств, так и от насилия со стороны госу
дарства;
экологический — охрана государством природной среды обита
ния человека; • • '• :
технологический — отсутствие радикального отставания опреде
ленного общества от других стран и народов по уровню развития
, науки и техники; :
информационный — возможность получения адекватной и раз
нообразной информации, свобода от химерических и мифологи
ческих идеологических систем; . . • .'
экономический — удовлетворение фундаментальных потребнос
тей личности, возможность применения ею своих трудовых, на
выков и способностей. ! ! , , •
Этим принципам в полной мере соответствует политический режим демократии, сущностные черты которой:
•i правление большинства; , .
i • свобода критики и оппозиции правительству; ' '<• <
; * -защита меньшинства; :
f г» лояльность меньшинства политическому сообществу. г
Если оценивать политические режимы в контексте соотношения основных агентов, действующих сил или, скорее, неразрывных, но и различных по главным принципам своего существования полюсов по-!литики — личности и государства, — то, конечно, оптимальным является демократический тип.
, В его рамках сохраняется относительная независимость обеих сторон взаимодействия, человек обладает солидным набором средств влияния на государство-(участие в выборах, критика, самоуправление, влияние на принятие законов и многие другие формы, которые напрочь отсутствуют в тоталитарных и авторитарных режимах). ^Государство же опирается на реальную поддержку граждан, активно использует их предложения, действия, участие для обеспечения успешного функциог нирования и развития своих институтов. ,.
Авторитарные и тоталитарные политические режимы чреваты разрывом отношений между отдельным человеком и государством, что оборачивается сосредоточением усилий человека на решении, проблем личной жизни при их отрыве и противопоставлении жизни социальной, регулируемой действием властных механизмов.
При этом целостность политической системы сохраняется, но человек занимает позицию несотрудничества, отказа от взаимодействия с ней, относится к государству как к силе, неспособной воздействовать на решение реальных жизненных проблем, а скорее запутывающей и омертвляющей их. Контакт человека с государством рассматривается как крайне вынужденный, нежелательный. Например, рекрутская служба, всякого рода повинности.
В свете исторического опыта становится все более ясным, что образ
наиболее прогрессивного типа политической системы формируется не
в результате теоретических изысков или пропагандистских усилий, а
как итог убежденности людей в способности социальной системы удов
летворить их фундаментальные интересы. Все иные модели оказыва
ются неустойчивыми и разрушаются противоречащей им историчес
кой практикой. ,
•,! > Демократическая политическая система — это организация легальной, опирающейся на законы и подконтрольной обществу власти. Она работает на основелонятных и .принятых обществом принципов, имеет ясные вдли и способна содействовать реализации общих интересов, '•,.,
1. Основные направления учения о праве
Тема 8. СУЩНОСТЬ ПРАВА (ММ. Байтин)