I. Понятие и принципы правотворчества
Одно из важнейших направлений государственной деятельности – правотворчество. Правотворчество – это, осуществляемая в особом порядке государственно-властная, управленческая деятельность компетентных органов, направленная на разработку, издание и совершенствование нормативных правовых актов. По сути это процесс возведения государственной воли в закон, её оформления в различных нормативных правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения – государственным велениям общеобязательного характера[11].
Правотворчество – составная часть более широкого процесса – правообразования.
Правообразование– длительный по времени процесс формирования юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество.
Несмотря на различие в подходах к пониманию правотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке, совершенствованию и изданию определенных нормативных правовых актов.
Правотворчество– одно из основных звеньев создания механизма правового регулирования общественных отношений. Структурное содержание правотворческого процесса складывается из двух частей. Первая – включает в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т.д.), вторая – опирается на правовые начала, а точкой отсчета ее функционирования служит решение о подготовке проекта нормативного правового акта.
Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общем контексте представляют целостную процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию правового документа. Соответственно этому в процессе правотворчества выделяют две основные стадии. Первая – предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного правового акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный характер и не порождают правовых последствий. Официальное закрепление государственной воли в нормах права. Вторая стадия – превращает проект нормативного правового акта в таковой акт, имеющий общеобязательный характер. Внутри этих стадий осуществляются различные операции формирования нормативных правовых актов в зависимости от их юридической значимости в правотворческой иерархии.
Правотворческий процесс основывается на определенных принципах, к числу которых можно отнести следующие: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой; гуманизм и др. Рассмотрим главные из них:
1. Демократизм и гласность правотворчества.Суть принципа заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности ее осуществления, что выступает своеобразной гарантией демократизма в реализации такой важнейшей государственной функции. В качестве примера проявления данного принципа является широкое обсуждение федерального закона «О полиции».
2. Профессионализм правотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества, эффективностью механизма принятия государственно-волевых решений. К такого рода деятельности привлекаются компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов. Между тем нередко депутаты, не являясь специалистами в области юриспруденции, самостоятельно «творят» законы, тогда как они должны работать уже с законопроектами, подготовленными высококвалифицированными специалистами.
3. Законность правотворчества. В основу этого принципа положено правило, согласно которому вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и, прежде всего, Конституции РФ. При этом необходимо четкое соблюдение процедуры их обсуждения и порядка опубликования. Законность правотворчества также предполагает строгое исполнение правил юридической техники. Все принимаемые нормативные правовые акты не должны противоречить Основному закону государства – Конституции.
4. Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Главные требования этого принципа сводятся к тому, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования и т.д.
Для выявления этих параметров используются различные социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т.д. Только с учетом указанных факторов принятые правовые предписания будут обоснованными и эффективными.
Вместе с тем, без связи с правоприменителем законодательный орган не будет знать результата своего труда, не сможет судить об эффективности принятых правовых решений, корректировать свою работу. Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявляет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворческие потребности.
5. Гуманизм правотворчества. Цель правотворчества – защита прав, законных интересов и свобод человека и гражданина. Право должно быть направлено на защиту прав, законных интересов личности и всего общества в целом.
Таким образом, правотворчество представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.
II. Виды правотворчества
Правотворчество подразделяют на виды по различным основаниям.
По кругу субъектов правотворчество может быть: полисубъектным – разработка и принятие актов проходит в режиме коллегиальности; моносубъектным – разработка и принятие актов проходит в режиме единоначалия.
По характеру правотворческих полномочий: непосредственное правотворчество – осуществляется самим государством, законодательными органами; делегированное правотворчество – осуществляется по специальному разрешению иными субъектами общественных отношений.
По юридической силе принимаемых актов: законотворчество; правотворчество.
Законотворчество: понятие и основные стадии
Законотворчество – это процесс создания, изменения и отмены нормативных правовых актов высшей юридической силы.
Как особая форма правотворчества, законотворчество отличается:
а) особым ограниченным кругом субъектов – только высшие представительные органы (парламенты) и электорат;
б) процедура принятия законов подробно, детально регламентирована;
в) законотворчество регулирует наиболее важные виды общественных отношений;
г) в результате законотворчества применяются акты, обладающие высшей юридической силой.
Стадии законотворчества – это имеющие правовые основания, начала и окончания, процессуально урегулированные этапы разработки, принятия и вступления в силу законодательных актов (законов).
К числу основных стадий законотворческого процесса относят: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона, и его обнародование. Каждая из этих стадий относительно самостоятельна и имеет свою специфику, свой статус. Все вместе они образуют законодательный процесс, отражающий и закрепляющий прохождение законопроекта от его зарождения до принятия и опубликования[12].
1. Законодательная инициатива представляет собой право внесения законопроектов в законодательный орган в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. В некоторых источниках термин законодательная инициатива трактуется более широко, включая внесение в законодательные органы не только готовые законопроекты, но и предложения об издании, изменении или отмене действующих законов[13]. Право законодательной инициативы, согласно ст.104 Конституции РФ, принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
2. Далее стадия – обсуждение законопроекта проходит, как бы в два этапа – его предварительное и официальное обсуждение. Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей государственных и общественных организаций. На этом этапе законопроект проходит юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу.
Официальное обсуждение законопроекта осуществляется на двух уровнях: на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов и на уровне парламентских палат. Процесс прохождения обсуждения законопроекта регулируется специальными положениями и регламентами. Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представленные законопроекты могут обсуждаться в трех чтениях.
При первом чтении обсуждаются лишь основные, принципиально важные положения законопроекта. При этом учитываются все высказанные замечания и предложения. После обсуждения в первом чтении законопроект передается со всеми предложениями и замечаниями в соответствующий парламентский комитет, который дорабатывает законопроект и передает его в Государственную Думу для рассмотрения во втором чтении. На этом этапе происходит подробное, постатейное обсуждение законопроекта вместе с внесенными изменениями и дополнениями. Во время третьего чтения в законопроект не разрешается вносить какие-либо поправки или предложения. На данном этапе законопроект одобряется или не одобряется.
Дальнейшее прохождение законопроекта регулируется регламентом Совета Федерации, куда он должен поступить в течение пяти дней после его принятия Государственной Думой. Согласно положениям Конституции РФ Совет Федерации может не обсуждать некоторые законы и не рассматривать их, что будет означать согласие Совета Федерации с принятием данного закона.
Принятие и утверждение закона рассматривают как две относительно самостоятельные стадии законно творческого процесса. Первая из них связана с принятием закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. Его утверждение (подписание) осуществляется главой государства. Существуют различия в процедуре принятия законов в зависимости от их видов. Так, для принятия обычного закона требуется простое большинство голосов, а для принятия конституционного закона необходимо квалифицированное большинство голосов. Согласно части 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации федеральный конституционный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В то время как федеральный закон принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
Утверждение принятого закона происходит главой государства, что является важным балансиром между законодательной и исполнительной ветвями власти. Глава государство, являясь главой исполнительной власти, может наложить вето (запрет) на приятый законодательным органом закон. Это заключается в отказе главы государства подписать принятый закон, без чего он не будет иметь юридической силы.
Обнародование (опубликование) принятого закона заключается в доведении до населения текста принятого закона. Существует двухуровневое обнародование – официальное и неофициальное.
Официальное обнародование нормативного правового акта осуществляется путем его опубликования в официальных изданиях, каковыми в Росси считаются – «Российская газета» и Собрание законодательства Российской Федерации.
Неофициальное обнародование закона (и других нормативных правовых актов) осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения их содержания в неофициальных изданиях (средствах массовой информации), например, в научных изданиях или сообщениях по радио, телевидению, сети интернет[14].
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.
Обязательному рассмотрению в Совете Федераций подлежат, принятые Государственной Думой федеральные законы, по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и мира.