Нейтралистские тенденции в региональном контексте
Война во Вьетнаме не усилила проамериканскую ориентацию некоммунистических стран Восточной Азии, но способствовала их закреплению на позиции отстраненности от США, СССР и Китая. Сочувствуя озабоченности Таиланда, опасавшегося проникновения коммунистических инсургентов из Китая не меньше, чем амбициозных устремлений Вьетнама, страны АСЕАН, например, одновременно считали источником региональной нестабильности вмешательство более сильных, к тому же «посторонних», держав (США и СССР) в дела более слабых стран региона. «Страны Юго-Восточной Азии стремятся утвердить свое собственное достоинство и добиться более заметной роли в обеспечении региональной стабильности. Они преисполнены решимости коллективными усилиями помешать превращению региона в арену соперничества сверхдержав и намерены поставить на место политической конфронтации экономическое развитие», - отмечалось в докладе исследовательской группы конгресса США о ситуации в регионе1. Справедливое или нет, в асеановских столицах вызревало мнение о способности местных стран самостоятельно урегулировать имеющиеся между ними противоречия, если бы удалось убедить Китай, США и СССР отказаться от проецирования своих противоречий на восточно-азиатскую периферию.
Это не означало, что малые страны стремились изолировать США или добивались их «ухода». Напротив, многие государства - Южная Корея, Тайвань, Филиппины, Таиланд - продолжали полагаться на американскую военную помощь и гарантии в обеспечении своей безопасности. Но, вместе с тем, в регионе, прежде всего в южной его части, укреплялись умеренно антизападные настроения, выливавшиеся в стремление ограничить военную роль великих держав и сделать их присутствие в регионе более пассивным, отстраненным, а их стратегическую активность - поддающейся хоть какому-то влиянию со стороны малых и средних государств.
Страны региона были заинтересованы в сохранении и даже расширении экономического участия США в региональных делах, но они не были единодушны в оценке необходимости сохранить американское военное присутствие. Несмотря на то что многие малые и средние страны (Сингапур, Таиланд, Малайзия, Филиппины) сталкивались с проблемой вооруженной коммунистической оппозиции, все они в 70-х годах, не без осмысления, конечно, вьетнамского опыта, твердо выступали против интернационализации своих внутренних проблем2. Стабилизация ситуации внутри каждой страны мыслилась через повышение уровня экономического развития. В общем виде приоритеты малых и средних стран выстраивались следующим образом: отношения некоммунистических стран на региональной основе [1]; нормализация обстановки в Индокитае и развитие сотрудничества с Вьетнамом, Лаосом и Камбоджей [2]; обеспечение общей поддержки начинаний местных стран со стороны США [3].
Вьетнамская война позволила малым и средним странам отстраниться от лидерских держав еще и потому, что те, сконцентрировав свои ресурсы на достижении победы во Вьетнаме, имели ограниченные возможности работать над расширением своего влияния в других странах региона. В этих условиях в регионе в начале 70-х годов возникли и стали оформляться нейтралистские тенденции. Их инициатором выступила Малайзия.
Эта страна, полагавшаяся в обеспечении обороны на Британию, была вынуждена особенно серьезно размышлять о вопросах безопасности после того, как в 1967 г. лейбористское правительство Гарольда Вильсона объявило о намерении до 1971 г. сократить британские военные обязательства в районах к востоку от Суэцкого канала, поскольку они оказались непомерным бременем для бюджета. Тревогу малайзийского руководства вызывали не только близость КНР, продолжавшей влиять на многочисленную китайскую общину Малайзии, но и возросшая активность советского Тихоокеанского флота, отряд кораблей которого в 1968 г. впервые проследовал через Малаккский пролив с целью демонстрации флага в Индийском океане3. Хотя Великобритания, Австралия и Новая Зеландия не отказывались сотрудничать с Малайзией в принципе, переговоры о формировании новой структуры отношений в области безопасности проходили трудно.
В сентябре 1970 г. на конференции Движения неприсоединения в Лусаке (Замбия) премьер-министр Малайзии Тун Абдул Разак выдвинул идею превращения Юго-Восточной Азии в зону нейтралитета и мира. Нейтралитет, как он понимался в Куала-Лумпуре, отличался от классического нейтралитета Швейцарии или Австрии. Это был вооруженный нейтралитет, не исключавший участия в военных союзах и создания достаточно боеспособных национальных вооруженных сил. Нейтралитет в малайзийской интерпретации представлял собой прежде всего вариант «антилидерского неприсоединения», то есть, во-первых, политической ориентации на дистанцирование от лидирующих стран, во-вторых, устранение силами местных государств поводов для интервенций великих держав в региональную политику, в-третьих, признание лидерами нейтралитета малых и средних стран в том виде, как последние его интерпретировали. Третий момент, в сущности, и был для Куала-Лумпура самым главным. Фактически малайзийская концепция нейтралитета была концепцией невмешательства лидеров в региональные дела. Антилидерский акцент отчетливо звучал в политических заявлениях того периода. Выступая в малайзийском парламенте 21 июня 1971 г., Тун Абдул Разак, например, заявил: «Регион содрогается в конвульсиях войны, в сущности, из-за вмешательства великих держав в наши дела»4.
При этом под лидерами понимались главным образом СССР, США и Китай, но не Франция и Британия, намерения которых в 70-х годах уже не казались угрожающими - чего, однако нельзя сказать было о Японии и Индии, держав слишком крупных и тесно вовлеченных в региональную политику, чтобы их можно было сбрасывать со счета. Именно лидерство Индии (и Индонезии) в Движении неприсоединения подтолкнуло Малайзию к выдвижению собственной концепции равноудаленности, которая, будучи родственной неприсоединению идейно, одновременно позволяла восточно-азиатским малым и средним странам деликатно отнести Индию к «внешнему кругу» держав, потенциально причастных к реализации малайзийских предложений.
Пример самой Малайзии должен был показать, что новый нейтрализм совместим с военно-политическим сотрудничеством с внерегиональными державами, если они свободны от лидерских амбиций. С апреля по декабрь 1971 г. при участии Малайзии было завершено формирование структуры Оборонных мероприятий пяти держав (FPDA, Five Powers Defense Arrangements) - Австралии, Британии, Малайзии, Новой Зеландии и Сингапура. Сотрудничество этих стран должно было развиваться на базе шести взаимосвязанных ранее подписанных или вновь заключенных документов. Это были соглашения: о создании системы единой военно-воздушной обороны (Integrated Air Defence System) [1]; о сотрудничестве в обороне Британии, Австралии, Новой Зеландии с Сингапуром [2]; о сотрудничестве этих же трех стран с Малайзией [3]; о замене англо-малайского соглашения об обороне 1957 г. соглашением о военном сотрудничестве на пятисторонней основе [4]; о военном сотрудничестве в обороне региона между Австралией, Британией и Новой Зеландией (АНЗЮК) [5].
Обобщающим документом [6] было совместное коммюнике о встрече глав оборонных ведомств пяти стран в Куала-Лумпуре в апреле 1971 г., в котором были определены цели и условия сотрудничества. Было установлено, что в случае вооруженного нападения на Малайзию или Сингапур участники соглашения должны были немедленно вступить в консультации о мерах, которые следовало принять совместно или независимо друг от друга5.
На фоне этих переговоров в ноябре 1971 г. страны АСЕАН подписали в Куала-Лумпуре Декларацию о провозглашении Юго-Восточной Азии зоной мира, свободы и нейтралитета, подчеркнув, что они стремятся создать ее «свободной от любой формы или способа вмешательства внешних держав» в дела региона6. Активность Малайзии по укреплению военного сотрудничества со странами Содружества сняла вопрос о необходимости разрыва военных соглашений с «внерегиональными» державами, имевшихся у других стран АСЕАН. Таиланд и Филиппины могли сохранить обязательства по отношению к США. От них не требовалось прекращать участие и в СЕАТО, хотя эффективность этой организации вызывала сомнения, а в 1972 г. Пакистан заявил о намерении выйти из нее, указывая, что партнеры по блоку не смогли оказать ему поддержку в ходе конфликта 1971 г. с Индией, в результате которого на месте Восточного Пакистана образовалось государство Бангладеш.
Повороту Малайзии к нейтрализму способствовало ее прагматичное восприятие азиатских социалистических стран и смысла их внешнеполитических устремлений. Малайзийское руководство ранее других убедилось в том, что угроза подрывных действий со стороны коммунизма исходит в регионе не от СССР, а от компартии Индонезии, опиравшейся на поддержку КНР. Соответственно, по мере нарастания советско-китайских трений Малайзия более гибко реагировала на возможность улучшить взаимопонимание с Советским Союзом. В результате, в начале 70-х годов эта страна, имея военные гарантии со стороны стран Содружества, одновременно получала помощь от СССР и социалистических стран Восточной Европы, что позволяло ей лавировать между конкурирующими силами в регионе, сохраняя с ними корректные отношения.
Пример Малайзии оказывал влияние на другие страны. Правительство Сухарто в Индонезии, первоначально восприняв идею нейтрализма недоверчиво, вскоре пришло к выводу о том, что план Малайзии не противоречит линии на совмещение антикоммунистических установок Джакарты с ее стремлением сохранять конструктивные отношения с Советским Союзом. С 1971 г. интерес к оживлению контактов с социалистическими странами стал проявлять президент Филиппин Фердинанд Маркос. Более внимательным к КНР и Советскому Союзу стал Таиланд, особенно после того, как Китайская Народная Республика была принята в члены ООН. Еще более решительно Таиланд стал отходить от односторонней ориентации на США после «шока Никсона»7, когда стало ясно, что и сами Соединенные Штаты встали на путь лавирования между СССР и Китаем. В Индокитае Камбоджа и Лаос склонялись к поддержке идеи нейтрализации, а ДРВ была против, усматривая в ней отголоски старого (1964 г.) предложения Л.Джонсона об урегулировании ситуации во Вьетнаме на основе нейтрализации обеих частей страны.
Советский Союз занимал в отношении идеи АСЕАН осторожную позицию. Было очевидно, что она конкурирует с концепцией «коллективной безопасности», поскольку за рамками зоны мира, свободы и нейтралитета оказывался сам СССР, а также Индия и Япония - страны, вовлечения которых в предлагавшуюся систему добивалась Москва. Кроме того, Советский Союз вообще беспокоила активность АСЕАН - особенно после того, как в 1971 г. Малайзия, Индонезия и Сингапур попытались ограничить свободу судоходства в Малаккском проливе, объявив его зоной территориальных вод прибрежных стан. Вместе с тем, идея нейтрализации подразумевала хотя бы относительное ограничение роли США в регионе и, соответственно, вызвала сочувствие СССР. Поэтому в целом Советский Союз ее поддержал.
Не высказался против и Китай - идея нейтрализма была совместима с отстаиваемой им концепцией противодействия гегемонии. Кроме того, КНР пыталась интерпретировать тезис о невмешательстве, столь важный для АСЕАН, как если бы он подразумевал невмешательство только СССР и США как неазиатских держав, но не самого Китая. Однако некоммунистические страны региона относились к КНР ничуть не менее настороженно, чем к Соединенным Штатам и Советскому Союзу. Потенциальным партнером по нейтрализации региона государствам АСЕАН виделся не Китай, а Вьетнам. Именно в прекращении вьетнамской войны усматривалось главное условие стабилизации обстановки в регионе и переключения внимания на решение экономико-социальных задач развития. Отстоя достаточно далеко от западных стандартов демократического правления, авторитарные правительства Малайзии, Индонезии, Филиппин терпимо относились к диктаторскому типу государственного устройства как в ДРВ, так и, после ее объединения с Южным Вьетнамом, в единой Социалистической Республике Вьетнам. Государства региона тревожила угроза коммунистического проникновения на их территорию, а не коммунизм как тип общественного устройства. Но с этой точки зрения у большинства стран ЮВА (Малайзии, Индонезии, Филиппин) опасения вызывала КНР, и только Таиланд имел основания бояться одновременно и Китая, и Вьетнама.
Окончание вьетнамской войны ориентировало на более интенсивное региональное сотрудничество. В феврале 1976 г., через девять лет после провозглашения АСЕАН, на индонезийском острове Бали состоялось первое совещание глав государств и правительств «пятерки», в ходе которого были подписаны Декларация согласия АСЕАН и Договор о дружбе и сотрудничестве в Юго-Восточной Азии. С этого времени организация получила программу действий и структуры для осуществления намечаемых мероприятий. В соответствии с установками, она должна была способствовать обеспечению мира, прогресса, процветания и благосостояния региона и наращивать достижения стран АСЕАН при помощи сотрудничества в экономике, социальной сфере и культуре. Государства «пятерки» были достаточно дальновидны, чтобы предусмотреть возможность присоединения к Договору соседей по региону, хотя само его подписание не считалось еще автоматически достаточным для вступления в АСЕАН. Речь шла о трех странах Индокитая и Бирме.
Регионализация отношений в Восточной Азии не была равнозначна интеграции по западноевропейскому сценарию, как минимум, в той степени, как ее идейные цели были прямо противоположны тем, на которых базировался Римский договор 1957 г. ЕЭС явилось реакцией на экономический национализм и замкнутость межвоенного периода, способствовавшие краху европейского порядка, и одновременно попыткой преодоления национальной ограниченности через формирование транснациональных институтов.
Восточно-азиатский регионализм возник как средство утверждения национального. Другое дело, что, ощущая свою слабость, страны региона дошли до мысли об утверждении национального «я» каждого из них посредством объединенных усилий. Но эта логика далеко отстояла от идеи транснациональности. Европейская интеграция ориентировала на размывание государственных границ, а восточно-азиатская - на их укрепление и тщательную взаимную «притирку» с тем, чтобы исключить в будущем споры, способные ослабить возможности местных стран. Иными словами, европейцы строили сообщество, а государства Восточной Азии - лишь соединяли усилия. Поэтому, несмотря на диалог, взаимная торговля стран АСЕАН в 70-х годах оставалась в пределах 6-9%. Лишь в 1977 г. государства этой группы попытались ввести между собой преференциальные торговые тарифы, а с 1978 г. - стали согласовывать общеасеановские проекты индустриализации (по одному в каждой стране) на условиях их совместного финансирования с привлечением иностранных инвестиций. Особенно важную роль в экономическом развитии АСЕАН с этого времени стала играть Япония, премьер-министр которой Такэо Фукуда в 1978 г. провозгласил специальную доктрину. Ее смысл состоял в установлении доверительных и тесных экономических и культурных связей между Японией и малыми и средними странами ЮВА.
Основным организационным звеном АСЕАН стали ежегодные встречи министров иностранных дел стран-участниц. С 1977 г. они стали сопрягаться с совещаниями между министрами АСЕАН и представителями основных стран и донорских организаций, поддерживавших региональное сотрудничество. В их числе были Австралия, Европейское Сообщество, Канада, Новая Зеландия, США, Япония. В основном обсуждения касались возможности осуществления программ развития. В 1984 г. практика обсуждений между АСЕАН и поддерживающими странами была преобразована в пост-министерские совещания (PMC, Post-Ministerial Conferences), которые проводятся ежегодно на следующий день после проведения официальных встреч министров иностранных дел АСЕАН. Асеановский диалог, весьма умеренно эффективный на экономическом уровне, был средством формирования чувства политической общности, солидарности между странами-участницами, воспитания их взаимной терпимости, утверждения практики бесконфликтного согласования точек зрения на спорные вопросы. Эти усилия приносили результаты.
Так, например, исламские страны Индонезия и Малайзия фактически поддержали правительство Филиппин в его противостоянии с исламскими повстанцами на о. Минданао, хотя другие страны исламского мира (Саудовская Аравия) оказывали помощь партизанам.
Вместе с тем, страны АСЕАН с конца 60-х годов фактически поддерживают Индонезию в конфликте в Западном Ириане с его 800-тысячным папуасским населением. Заняв территорию этой бывшей голландской колонии в 1963 г., индонезийское правительство было обязано провести в ней свободные выборы в 1969 г. Но с 1965 г. в Западном Ириане началось вооруженное сопротивление папуасов, которое жестоко подавлялось индонезийскими властями. Проходившие в условиях репрессий, зафиксированных иностранными наблюдателями и дипломатами, выборы не были признаны международным сообществом. На всей территории был сохранен полувоенный режим, а с 1977 г., после попытки правительства Сухарто произвольно объявить папуасов Западного Ириана гражданами Индонезии, на территории провинции началась вяло текущая партизанская борьба, так или иначе затрагивающая соседнюю с Индонезией Папуа - Новую Гвинею. Хотя эта страна, а также Австралия и США высказывали беспокойство по поводу ситуации в Западном Ириане, они, подобно странам АСЕАН, предпочитали не осложнять свои отношения с Джакартой.
Подобным же образом страны «пятерки» реагировали и на захват Индонезией в декабре 1975 г. территории населенного христианами Восточного Тимора, бывшего португальской колонией до апреля 1974 г., когда революция в Португалии позволила народу этой территории рассчитывать на создание независимого государства. В духе взаимной сдержанности стремилось действовать и правительство Филиппин. В 1976 г. филиппинский президент Ф.Маркос официально отказался от претензий на Сабах, положив конец спору с Малайзией, в состав которой была включена эта территория.
Когда в начале 1978 г. делегация американского конгресса совершила поездку по странам Юго-Восточной Азии, конгрессмены были удивлены тем, с каким единодушием в асеановских столицах повторяли утверждение относительно того, что «правительство Вьетнама является скорее националистическим, чем коммунистическим, скорее прагматичным, чем идеологизированным и скорее настроенным на внутреннее развитие, чем на внешнюю экспансию»8. Даже разраставшийся в тот период конфликт между Вьетнамом и Камбоджей рассматривался как результат исторического соперничества и националистических предубеждений, а не как свидетельство экспансионизма СРВ.
Помимо политико-психологических факторов, подобное отношение к Вьетнаму определялось геополитическими соображениями стран региона. Правительство Индонезии, например, даже в самые угрожающие, в смысле вьетнамских экспансионистских устремлений, годы считало своим главным потенциальным противником не Вьетнам, а, разумеется, Китай. Ханой же, независимо от того, какие силы находились там у власти, объективно рассматривался в Джакарте как ценный потенциальный союзник против КНР. Сходным образом формировалось и отношение к Вьетнаму в Малайзии. Филиппины относились к Вьетнаму и Китаю приблизительно одинаково недоверчиво, тем более что и КНР, и СРВ, по мнению филиппинского правительства, незаконно оккупировали группы из островов Спратли, являвшиеся объектом и филиппинских претензий. Однако из солидарности с Индонезией и Малайзией Манила тяготела к гибкости в отношениях с Вьетнамом, не отказываясь, одновременно, от диалога с КНР. Сбалансировать антивьетнамские и антикитайские опасения стремился и Таиланд. Лишь Сингапур, уязвленный репрессивной политикой Ханоя против этнических китайцев, более определенно акцентировал антивьетнамские моменты своей внешней политики.
Однако новое разрастание конфликта в Индокитае в результате вторжения Вьетнама в Камбоджу, а Китая во Вьетнам фактически полностью блокировало вопрос о принятия в АСЕАН индокитайских государств и усилило настороженность стран региона к Ханою, хотя сама СРВ выразила желание вступить в АСЕАН в 1979 г. Страны АСЕАН осудили действия Вьетнама в Камбодже, несмотря на очевидную одиозность преступного режима Пол Пота.
Проблема беженцев - «людей в лодках», прежде всего этнических китайцев - из стран Индокитая была крайне болезненно воспринята по всей ЮВА как по гуманитарным и политическим, так и по экономическим соображениям, поскольку вынужденные эмигранты, в спешке покидая Вьетнам, далеко не всегда могли сразу добраться до Гонконга, который был, как правило, их конечным пунктом, и по тем или иным причинам задерживались по пути следования, например, в Малайзии, еще более осложняя обстановку в этой стране.
Но и в последующие годы, поддерживая Н.Сианука и осуждая политику Вьетнама в Камбодже, страны АСЕАН были против его изоляции, не отказываясь от идеи компромисса с Ханоем и вовлечения СРВ в региональное сотрудничество. Угроза Китая и скептицизм в отношении американо-китайского сотрудничества казались в асеановских столицах более серьезными факторами возможной нестабильности, чем гегемонистические настроения Ханоя в отношении Камбоджи. Как отмечали индонезийские исследователи, «если только страны ЮВА будут работать сообща, они смогут противостоять давлению КНР или какой-либо другой великой державы в будущем. Вьетнам, конечно, будет играть важную роль в реализации идеи зоны мира и нейтралитета, и поэтому Индонезия продолжает искать modus vivendi с Вьетнамом, несмотря на имеющиеся разногласия»9.
Закреплению тенденций к отстраненности от лидерских противостояний в регионе способствовало в 70-х годах и характерное для администраций Р.Никсона, Дж.Форда (1974-1976) и Дж.Картера (1977-1980) стремление к свертыванию американского военного присутствия в регионе. Не только местные страны, напуганные перспективой нежелательной для них вовлеченности в войну из-за межлидерских противоречий, стремились пересмотреть условия своего военного сотрудничества с США с тем, чтобы придать ему более нейтральный, менее провоцирующий характер, но и сами Соединенные Штаты в этот период были склонны к свертыванию своих обязательств в Азии.
По стечению обстоятельств на следующий день после падения Сайгона, 2 мая 1975 г., в Маниле начались переговоры США и Филиппин о пересмотре американо-филиппинского договора 1951 г. и статусе американских военных баз на Филиппинах. Правительство Ф.Маркоса в осторожной форме дало понять Вашингтону, что оно заинтересовано в восстановлении своего полного контроля над территориями, занимаемыми американскими военными объектами в Кларк-Филд и Субик Бэй (обе базы были расположены на о. Лусон - как раз в зоне периодически возобновлявшихся действий левацких повстанцев). Правда, в конце концов США добились продления срока аренды баз, но сама постановка вопроса о них Манилой указывала на существование внутри филиппинской элиты достаточно сильных настроений в пользу некоторого дистанцирования от прежних форм военного партнерства с Вашингтоном.
Спустя две недели после падения Сайгона о пересмотре всех аспектов сотрудничества и обязательств между США и Таиландом заявило таиландское правительство. В соответствии с договоренностями, в течение 1975 г. США вывели из Таиланда 23 тыс. своих военнослужащих и закрыли свои военно-воздушные базы на его территории. Филиппины и Таиланд были инициаторами формального роспуска организационных структур СЕАТО в феврале 1976 г. Хотя теоретически эта организация может возобновить свою деятельность, поскольку Манильский договор не денонсирован, фактически обе страны отказались от участия в многосторонней военной структуре, сохраняя свои двусторонние обязательства и привилегии по сотрудничеству с Соединенными Штатами.
Линия на сокращение американского военного присутствия наиболее ярко проявилась в принятом в начале 1977 г. администрацией Дж.Картера решении о поэтапном выводе войск из Южной Кореи в течении пяти лет. Этот шаг был мотивирован во многом стремлением нового американского руководства уменьшить бремя финансовой ответственности за оборону восточно-азиатских стран, тем более что к концу 70-х годов экономическое положение в Южной Корее резко улучшилось в результате десятилетия реформ, последовательно проводившихся авторитарным режимом Пак Чжон Хи.
Кроме того, в 70-х годах на юге Корейского полуострова уже было размещено американское тактическое ядерное оружие, которое рассматривалось в США как эффективное средство сдерживания возможного нападения со стороны КНДР, несмотря на имевшееся у нее превосходство в численности армии и обычных вооружений. Американские авиабазы на территории Японии позволяли рассчитывать и на возможность быстрой и относительно легкой переброски, при необходимости, сухопутных сил США, дислоцированных на японской территории, в Корею. Наконец, по сведениям США, Советский Союз в 70-х годах сокращал военную помощь КНДР и не стремился содействовать изменению соотношения сил на Корейском полуострове.
Но одновременно решение Вашингтона было и средством давления на южнокорейское правительство с целью побудить его к либерализации своей политики и демократизации государственных институтов. Подобные соображения были связаны с волной политических выступлений южнокорейского студенчества и либералов против режима Пак Чжон Хи и жестокими репрессиями, которыми эти выступления были подавлены. Росло недовольство почти двадцатилетним правлением Пака и внутри южнокорейской элиты. В октябре 1979 г. на президента Пак Чжон Хи было совершено покушение, в результате которого он был убит10. Новым президентом стал Чон Ду Хван, также представитель военных.
Однако курс на вывод американских войск из Кореи не был осуществлен до конца. Сокращение численности американских военнослужащих составило 3600 чел., после чего вывод войск был прекращен. Пересмотр прежнего решения был связан с рядом обстоятельств - протестами самого южнокорейского правительства, давлением конгресса, обвинявшего Дж.Картера в мягкости перед лицом коммунистической угрозы, наконец, вторжением СССР в Афганистан, после которого противники сокращения американского военного присутствия в Азии получили веские аргументы.