Структура и компетенция высших органов государственной власти РФ
Президент РФ как глава государства, взаимодействуя со всеми ветвями, не входит ни в одну из них. В соответствии со статьей 80 Конституции Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод граждан, суверенитета и территориальной целостность России. Он обеспечивает согласование и взаимодействие между органами государственной власти при возникновении разногласий между ними, имеет право приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ. Президент РФ в соответствии с федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Таким образом, президент является ключевой, могущественной фигурой во властных структурах РФ, а объем его полномочий дает веские основания считать Россию суперпрезидентской республикой.
Президент РФ избирается на четыре года (с 2012 года - на 6 лет) на основе всеобщих выборов, назначаемых Советом Федерации не позднее, чем за четыре месяца до истечения полномочий ранее избранного Президента. Президентом может быть избран только гражданин РФ не моложе 35 лет, более 10 лет постоянно проживающий на ее территории. Избранным считается кандидат, получивший в ходе выборов более половины голосов избирателей, если в выборах приняли участие не менее пятидесяти процентов включенных в избирательные списки, что предполагает проведение выборов в два тура. В случае отставки президента или стойкой неспособности осуществлять свои полномочия по состоянию здоровья, вопрос о назначении досрочных выборов решается Советом Федерации по представлению Председателя Правительства, временно исполняющего обязанности Президента в соответствии со статьей 92 (часть 3)
Полномочия Президента РФ можно сгруппировать следующим образом:
· Полномочия в области исполнительной власти:
Президент назначает (с согласия Государственной думы) Председателя Правительства, имеет право председательствовать на заседании правительства, принимает решение о его отставке, назначает и освобождает от должности членов правительства, членов Совета Безопасности, своих полномочных представителей.
· Полномочия в области законодательной власти:
Президент назначает выборы Государственной Думы и имеет право ее роспуска (по основаниям ст.111 и ст.117 Конституции РФ), вносит законопроекты, подписывает и обнародует законы, обладая правом отлагательного вето, назначает референдумы, направляет ежегодные послания Федеральному собранию о положении в стране.
· Полномочия в области судебной власти и по отношению к гражданам:
Президент представляет Совету Федерации для утверждения кандидатуры судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ, назначает судей других федеральных судов, вносит представления в Совет Федерации о назначении и освобождении на должность Генерального прокурора РФ, предоставляет политическое убежище, осуществляет помилование, награждает государственными наградами, предоставляет гражданство РФ.
· Полномочия в области внешней политики и обороны:
Президент РФ является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами РФ, назначает и освобождает высшее военное командование, присваивает высшие воинские звания, имеет право вводить военное и чрезвычайное положение, руководит Советом безопасности, ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации, назначает дипломатических представителей РФ.
Для осуществления своих полномочий Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам.
Президент РФ обладает неприкосновенностью, но в соответствии со статьей 93 может быть отрешен от должности Советом Федерации за совершение умышленных тяжких преступлений. Решение об импичменте должно быть принято в течение трех месяцев после выдвижения обвинения Государственной Думой, при наличии соответствующих заключений Верховного Суда и Конституционного Суда большинством в две трети голосов в каждой палате Федерального Собрания.
Федеральное Собрание-парламент Российской Федерации, состоит из двух палат – верхней и нижней. Верхняя палата – Совет Федерации формируется из двух представителей каждого субъекта Федерации. Порядок формирования Совета Федерации трижды менялся после принятия Конституции. Теперь членами Совета Федерации могут быть назначаемые главами исполнительной власти и избираемые местными парламентами 83 субъектов Российской Федерации их специальные представители. (До 2000 года сенаторами по должности были главы этих органов власти субъектов федерации).
К предметам ведения Совета Федерации статья 102 Конституции РФ относит:
- утверждение изменения границ между субъектами федерации;
- утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения;
- решение вопроса об использовании вооруженных сил РФ за ее границами;
- назначение выборов президента и отрешение президента от должности;
- назначение (по представлению президента) судей высших федеральных судов и генерального прокурора;
- назначение половины состава аудиторов Счетной палаты РФ.
В отличие от членов Совета Федерации депутаты Государственной думы избираются сроком на четыре года и работают в Государственной Думе постоянно на профессиональной основе. Они не могут быть депутатами иных представительных органов или госслужащими. Избрание депутатов Государственной Думы, (из числа граждан РФ старше 21 года), с 2007 года проходит по пропорциональной избирательной системе. 450 депутатов Государственной Думы избираются из кандидатов, выдвинутых политическими партиями в многомандатном федеральном избирательном округе, пропорционально числу поданных за партийный список голосов, при условии, что эти избирательные объединения получили на выборах более 7% голосов избирателей.
К предметам ведения Государственной Думы в соответствии со статьей 103 Конституции относятся:
- дача согласия Президенту РФ на назначения Председателя Правительства РФ;
- решение вопроса о доверии Правительству;
- назначение на должность Председателя Центробанка РФ (по представлению Президента РФ);
- назначение председателя Счетной палаты РФ и избрание половины ее аудиторов;
- назначение на должность Уполномоченного по правам человека;
- объявление амнистии;
- выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.
Конституция предусматривает три основания роспуска Государственной Думы Президентом РФ:
1.Если Государственная Дума трижды отклонит представленные Президентом кандидатуры Председателя Правительства (ч.4, ст.111).
2.Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству (ч.3, ст.117).
3.Если сам Председатель Правительства поставит вопрос о доверии и Дума откажет правительству в доверии (ч.4, ст.117).
Однако во втором и третьем случае Президент может принять решение и в поддержку мнения депутатов, отправив в отставку Правительство. В течение первого года после избрания Думы ее отставка по этим двум основаниям невозможна (ч.3. ст.109).
Главным направлением деятельности Государственной думы является ее законодательная деятельность. Законодательный процесс, активными участниками которого являются помимо депутатов Государственной думы Президент и Правительство, Совет Федерации, законодательные органы субъектов федерации, а в ряде случаев - и высшие федеральные суды, складывается из нескольких стадий. Стадии законодательного процесса отражены в таблице:
Таблица 4
| Внесение законопроекта в ГосДуму субъектами законодательной инициативы (при наличии заключения Правительства, если законопроект требует расходов бюджета) | Предварительное рассмотрение законопроекта в Совете ГосДумы, Комитетах и депутатских объединениях ГосДумы | Рассмотрение законопроекта ГосДумой в первом чтении (обсуждение концепции законопроекта) | Рассмотрение законопроекта ГосДумой во втором чтении (голосование поправок к законопроекту) | Рассмотрение законопроекта ГосДумой в третьем чтении (голосование законопроекта в целом после редакционной правки) | Одобрение принятого ГосДумой закона Советом Федерации до истечения двух недельного срока после его получения | Подписание и обнародование направленного Председателем Совета Федерации закона Президентом РФ в течение 14 дней | Закон публикуется в течение семи дней после его подписания Президентом и вступает в силу по истечении 10 дней после публикации. |
Принятые Государственной думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение данного закона принимает одно из следующих решений: одобрить закон и не вносить его на рассмотрение пленарного заседания Совета Федерации, либо рассмотреть его на заседании верхней палаты парламента.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации, в соответствии со статьей 106 Конституции подлежат принятые Государственной думой законы по вопросам: федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы, войны и мира. По статье 108 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также федеральные конституционные законы.
Решение об одобрении федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению, должно быть принято до истечения 14 дневного срока. Если он не был рассмотрен в этот срок, закон считается одобренным Советом Федерации. За одобрение федерального закона должно проголосовать более половины, а федерального конституционного закона - не менее трех четвертей общего состава Совета Федерации.
При отклонении закона Советом Федерации или Президентом РФ, возникают дополнительные стадии законодательного процесса. Для преодоления возникших разногласий создается на паритетных началах согласительная комиссия, которая вносит свои поправки, а возвращенный во второе чтение закон вновь принимается Государственной думой, которая изменяет его, голосуя за поправки согласительной комиссии.
Если же Государственная Дума не соглашается на создание согласительной комиссии, либо отвергает вносимые комиссией или непосредственно Президентом поправки, она повторно рассматривает закон в прежней редакции, но для его принятия в этом случае необходимо не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной думы. Тем самым преодолевается вето Совета Федерации. Для преодоления же вето Президента, необходимо, чтобы за прежнюю редакцию закона проголосовало и две трети от общего числа членов Совета Федерации. После этого Президент обязан в семидневный срок подписать и обнародовать закон. На федеральные конституционные законы вето президента наложено быть не может.
Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ,состоящее из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства назначается указом Президента РФ после получения согласия Государственной Думы на представленную им кандидатуру.
Не позднее недельного срока после своего назначения Председатель Правительства представляет Президенту свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также предлагает кандидатуры на должности своих замов и федеральных министров.
Назначение и отставка отдельных министров, как и отставка правительства в целом утверждается указами Президента. Конституция предусматривает следующие основания отставки правительства:
- решение самого правительства;
- решение Президента;
- принятие постановление о недоверии правительству Государственной Думой;
- постановка Председателем правительства вопроса о доверии правительству в Государственной Думе.
В последнем случае, а также при повторном голосовании за недоверие Правительству Государственной Думой в течение трех месяцев, Президент принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы в обязательном порядке.
В случае отставки или сложении полномочий Правительством перед вновь избранным Президентом, по поручению Президента прежнее правительство продолжает действовать до сформирования нового правительства.
Основные направления деятельности правительства определяются его председателем в соответствии с конституцией РФ, федеральными законами и указами президента. По статье 114 Конституции, Правительство:
- разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение;
- обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
- обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
- осуществляет управление федеральной собственностью;
- осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;
- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Правительство издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение на всей территории Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам президента, постановления правительства могут быть отменены Президентом РФ (ст.115).
Порядок деятельности Правительства определяется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года «О правительстве Российской Федерации». Заседания правительства проводятся не менее одного раза в месяц.
Правительство РФ обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и координирует работу органов этой власти на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. В систему федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Правительству, входят федеральные министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы РФ, российские агентства и федеральные надзоры.
Федеральные министерства –органы исполнительной власти управляющие установленной им сферой деятельности, а также координирующие деятельность в этой сфере иных федеральных органов власти. Министерства (иностранных дел, внутренних дел, обороны, образования и науки и т.п.) возглавляют федеральные министры, входящие в состав Правительства РФ.
Председатели Госкомитетов и комиссий, руководители (директора, начальники) служб, агентств и надзоров в состав Правительства не входят.
Для осуществления своих полномочий федеральные органы исполнительной власти имеют право создавать территориальные органы. Координация их деятельности возлагается на Полномочного представителя Президента РФ в соответствующем федеральном округе.
Конституция РФ закрепляет положение судебной власти как самостоятельной ветви государственной власти РФ. Судебная власть осуществляется в различных формах судопроизводства: конституционного, гражданского, административного и уголовного. Правосудие в России осуществляется только судом, создание чрезвычайных внесудебных органов или чрезвычайных судов, не предусмотренных судебной системой, не допускается.
В соответствии с Конституцией (гл.7) и федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации» судебную систему РФ составляют:
- федеральные суды;
- конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ;
К федеральным судам, судьи которых назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, относятся:
а)Конституционный Суд РФ, осуществляющий конституционное судопроизводство и состоящий из 19 судей, назначаемых Советом Федерации по представлению Президента РФ. Полномочия Конституционного суда:
- разрешение дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Федерального Собрания и Правительства, конституций, уставов и законов субъектов федерации, договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, не вступивших в силу международных договоров РФ;
- разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между высшими органами государственной власти субъектов РФ, а также этих органов между собой;
- проверка конституционности законов, примененных в конкретном судебном деле по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод и по запросам судов;
- толкование Конституции РФ по запросам Президента, Федерального собрания, Правительства, органов законодательной власти субъектов РФ;
- предоставление по запросу Совета Федерации заключения о соблюдении установленного конституционного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Решения Конституционного Суда являются окончательными, не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после их провозглашения. Нормативные акты или их отдельные положения, признанные судом неконституционными, утрачивают юридическую силу. Полномочия и порядок деятельности КС РФ регулируется Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года «О Конституционном суде Российской Федерации».
б) Верховный Суд Российской Федерацииявляется высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции (верховные суды республик, краевые и областные суды, районные федеральные суды и военные суды). Верховный Суд осуществляет надзор за деятельностью судов общей юрисдикции и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Верховный Суд РФ действует в составе:
а) Президиума Верховного Суда, осуществляющего судебный надзор за решениями судей Верховного суда;
б) Пленума Верховного Суда, своими постановлениями разъясняющего нижестоящим судам вопросы применения ими законодательства;
в) Судебной коллегии по гражданским делам;
г) Судебной коллегии по уголовным делам;
д) Военной коллегии.
Коллегии Верховного суда действуют в качестве судов первой инстанции по делам особой сложности и особого общественного значения, в качестве кассационной (второй инстанции) по жалобам и протестам на решения нижестоящих судов, не вступивших в законную силу, в качестве надзорной инстанции по протестам на вступившие в законную силу приговоры и решения нижестоящих судов. Коллегии Верховного Суда вправе изъять любое дело из нижестоящего суда и принять его к своему производству.
в) Высший Арбитражный суд РФ является высшим судебным органом по рассмотрению экономических споров между субъектами предпринимательской деятельности и иных дел (о банкротстве организаций, о признании недействительными актов исполнительной власти в сфере налогообложения и т п.) Разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда, его кассационные и надзорные функции играют важную роль в деятельности окружных арбитражных судов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации. Как и судьи Верховного Суда, судьи Высшего Арбитражного суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Правовой основой организации и деятельности арбитражных судов является Федеральный Конституционный закон от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражный процессуальный кодекс РФ от14 июня 2002 года.
В статье 123 Конституции закреплены демократические принципы осуществления правосудия:
- принцип гласности, предусматривающий открытое разбирательство дел во всех судах (слушание дел в закрытом заседании допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом в связи с охраной гостайны или защитой интимных сторон жизни участников судебного процесса);
- принцип непосредственности и устности разбирательства, т.е. недопущение заочного разбирательства уголовных дел, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом (подсудимый находится за пределами России или ходатайствует рассмотреть дело в его отсутствие);
- принцип состязательности, предусматривающий отделение обвинения от суда и равноправие сторон обвинения (прокурор, истец, потерпевший, общественный обвинитель) и защиты (подсудимый, ответчик, адвокат, общественный защитник и др.)
- принцип независимости суда по делам по наиболее тяжким преступлениям, предусматривающим смертную казнь в качестве наказания, обеспечивается пунктом 4 статьи 123 о судопроизводстве в этих случаях с участием суда присяжных. Вопрос о виновности подсудимого решается отобранными путем жеребьевки 12 присяжными заседателями самостоятельно от суда на основе их внутреннего убеждения, вердикт о невиновности влечет вынесение председательствующим судьей оправдательного приговора.
Конституция РФ закрепляет независимость судей, их подчинение только Конституции и федеральному закону. Никакие государственные и другие органы, должностные лица не вправе вмешиваться в судопроизводство, в деятельность судей по осуществлению правосудия. Установив, при рассмотрении дела, несоответствие акта государственного или иного органа закону, суд принимает решение в соответствии с законом (ст.120).Независимость правосудия обеспечивается также тем, что финансирование судов производится только из федерального бюджета.
Гарантией независимости судебной ветви государственной власти призваны быть положения статей Конституции о правовом статусе судей. Судьи несменяемы и неприкосновенны. (ст. ст.121,122). Их полномочия не ограничены каким- либо сроком и могут быть прекращены или приостановлены только в порядке и по основаниям, предусмотренным Законом РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации». Судья может быть привлечен к уголовной ответственности только по постановлению Генерального Прокурора РФ и при наличии на это согласия соответствующей квалификационной коллегии судей.
Судьями могут быть только граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет
Дополнительная дитература:
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации.4-е изд.М.:2004.
Малиновская В. М. Конституционное право в вопросах и ответах: Учебное пособие. М., 2005.
Петров С.М. Конституционное законодательство России: проблемы и перспективы развития / С.М.Петров, Л.Ю.Грудцына // Государство и право. - 2010. - N 7. - С.14-22.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2002. - 622с.
А.В. Николаев
Тема 3.
Административное право
Административное право занимает особое место в системе права РФ. Если конституционное право закладывает основные принципы деятельности государственного механизма, то административное право приводит этот механизм в действие, непосредственно закрепляет существующую систему органов исполнительной власти, регулирует государственную деятельность в области внутреннего управления и вытекающие из этой деятельности юридические отношения между властью и гражданами.