Оценка воздействия на окружающую среду
При проектировании новых объектов, реконструкции уже действующих или при принятии решения об их ликвидации необходимо провести оценку возможного их воздействия на окружающую среду. Большие заслуги в разработке методики воздействия на природу и человека принадлежат Научному комитету по проблемам окружающей среды, созданному в Скопле (Югославия) в 1969 г. Его создание преследовало двоякую цель: расширить знания о воздействии человечества на окружающую среду и выявить, каким образом изменения, вызванные этим воздействием, влияют на здоровье и благосостояние людей. Особое внимание предполагалось сосредоточить на влияниях глобального или, по крайней мере, международного масштаба. Работа Комитета «Оценка воздействия на окружающую среду: принципы и процедуры» была опубликована в 1975 г. и получила широкое признание в качестве важного методологического документа.
Начиная с 1975 г. оценку воздействия на окружающую среду стали проводить во многих странах. В России в целях реализации ст.41 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» было утверждено Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ.
Термин «оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС) означает деятельность, направленную на выявление и прогнозирование ожидаемого влияния на среду обитания, на здоровье и благосостояние людей со стороны различных мероприятий и проектов, а также последующую интерпретацию и передачу полученной информации.
Основным содержанием этого процесса является всесторонний учет экологических интересов при принятии решений относительно того или иного проекта. Проект при этом подразумевать как новую деятельность, так и расширение или изменение уже существующей. Оценка природных, экономических и социальных воздействий должна проводиться с учетом выгод от реализации проекта и затрат на его осуществление. В настоящее время широко распространилось убеждение в том, что экономика может быть спланирована таким образом, чтобы при наилучшим использовании природных ресурсов избежать деградации окружающей среды. Процесс ОВОС представляет собой часть подобного планирования с позиций сохранения полноценного природного окружения.
Основные этапы ОВОС классифицируются по времени и по масштабу. Опыт экономически развитых и развивающихся стран свидетельствует о том, что влияние крупных региональных проектов (строительство электростанций, магистралей, создание водохранилищ) должно рассматриваться в трех временных интервалах:
- в период строительства, когда окружающая среда нарушается тяжелой землеройной техникой, временными сооружениями и дорогами. При этом качество среды обитания деградирует за счет пыли и шума; происходят и социальные сдвиги;
- после завершения строительства, несмотря на возможную рекультивацию, озеленение и восстановление путей сообщения, окружающая среда, несомненно, изменится в результате затопления речной долины, отведения речного русла, перемещения сети дорог или сброса загрязняющих веществ в воду и воздух;
- спустя несколько десятилетий здесь могут возникнуть отрасли обрабатывающей промышленности, что приведет к существенному росту населения и породит целый ряд неожиданных видов деятельности людей. Лет через 50, когда первоначальные сооружения, предусматривающиеся проектом, возможно, обветшают, местные изменения природной среды могут оказаться намного более существенными.
Проекты поворота северных рек, которые намечалось реализовать в ССС в 80-х годах, были оценены и на Западе. Прогнозы оказались малоутешительными для стран Западной Европы, климат которых претерпел бы изменения при осуществлении этих планов.
В добавление к упомянутым выше временным этапам ОВОС необходимо рассмотреть и некоторые пространственные масштабы, среди которых можно выделить:
- территории непосредственного воздействия (например, пространство внутри заводской ограды или местность, в пределах которой осуществляются меры по борьбе с вредителями сельского хозяйства);
- территория непосредственного соседства (например, отрезок реки ниже плотины или местность вокруг высокой заводской трубы);
- более обширные области; в особых случаях целый континент или вся Земля.
В России ОВОС проводится в обязательном порядке для видов и объектов хозяйственной деятельности, среди которых такие, как: тепловые и атомные электростанции, предприятия черной, цветной и химической промышленности, микробиологические производства, крупные производства строительных материалов, аэропорты, аэродромы, метрополитены, порты, сооружения по очистке промышленных и коммунальных сточных вод, крупные животноводческие комплексы. Для других объектов необходим вывод о допустимости воздействия на окружающую среду.
Главные участники ОВОС названы в Положении об ОВОС. Согласно ему, в ОВОС участвуют представители различных групп, каждая из которых играет свою роль:
- инициатор / инвестор обеспечивает финансирование всех исследований и работ по оценке воздействия на окружающую среду;
- инвестор / заказчик организует проведение ОВОС и осуществляет широкий обзор (общественные слушания) предложений о возможной реализации намеченной деятельности на конкретной территории;
- разработчик проводит ОВОС, рассматривает и учитывает экологические условия и требования при подготовке документации для проведения экологической экспертизы. Эта документация называется обосновывающей или заявлением о воздействии на окружающую среду.
Заявление о воздействии на окружающую среду имеет целью создание предмета обсуждения для влияния и фиксации всех возможных экологических и связанных с ними последствий реализации намечаемой деятельности и поэтому направляется государственным органам власти, управления и контроля, профессиональным сообществам, экологически ориентированной общественности, населению региона предполагаемой реализации намечаемой деятельности.
В обосновывающей документации должны быть рассмотрены:
1) цели реализации предлагаемого проекта;
2) разумные варианты (альтернативы) намеченной деятельности;
3) характеристика вариантов в контексте существующей экологической ситуации на конкретной территории;
4) возможные последствия намечаемой деятельности.
При проведении ОВОС обязательным является формирование целей минимального влияния предлагаемого технического решения на окружающую среду – воздушный и водный бассейны, почву, животный и растительный мир как в настоящее время, так и в перспективе. Синтез вариантов представляет собой творческий неформальный процесс, обобщающий предыдущий опыт и интуицию разработчиков. В зависимости от глубины разрешимости поставленной задачи можно рекомендовать следующее:
- для задач, имеющих аналоги, - обобщить мнения специалистов, хорошо знающих данную проблему;
- для задач, не имеющих аналогов, - попытаться использовать методику «мозгового штурма».
На этапе подбора вариантов специалисты выполняют роль генератора проектов (идей, решений) и измерителя их характеристик. Решаемые задачи можно разделить на два класса: с достаточным и недостаточным информационным потенциалом. Это означает, что для проблемы первого класса имеется необходимый объем знаний и опыт по их решению, например, задача выбора метода очистки сточных вод. В этом случае обобщенное мнение группы специалистов определяется осреднением их индивидуальных суждений.
В отношении проблем второго класса, например, оценки возможности применения принципиально новых технологий, разработчики уже не могут рассматриваться как достаточно точные измерители. Мнение одного специалиста оказаться правильным, хотя оно сильно отличается от мнения всех остальных экспертов. Поэтому, на практике при проведении ОВОС группу участников следует формировать как из специалистов, глубоко разбирающихся в теоретической и практической стороне проблемы, так и специалистов смежных отраслей знаний.
После нахождения вариантов приступаютк следующей стадии – оцениванию. Для этого используются критерии, т.е. величины, при помощи которых можно оценить, достигнуты ли поставленные цели. При наличии такой оценки появляется возможность сравнивать между собой воздействие на окружающую среду, например, имеющихся и создающихся технологий, а значит, делать выводы о необходимости изменений.
Так как ОВОС проводится с учетом многих социально-экономических факторов, эффективность решения (эффективностью называют степень соответствия поставленным целям) следует оценивать при помощи комплекса критериев, каждый из которых характеризует степень соответствия одной из целей.
Каждую цель необходимо охарактеризовать количественно, для чего можно использовать следующие методы:
- непосредственное изменение;
- критерии-заместители;
- субъективные шкалы.
При использовании первого метода проводят непосредственное измерение (например, количества вредных веществ в атмосфере) и, таким образом, определяют, достигнута ли требуемая чистота воздуха.
К сожалению, не все цели поддаются непосредственному измерению. В ряде случаев для оценивания можно применять критерии-заместители. Так, для определения качества окружающей среды можно использовать такой критерий, как число дней, потерянных сотрудниками предприятий вследствие нетрудоспособности. Несмотря на то, что в этом случае будут учтены и больничные листы по травме и простудным заболеваниям, этот критерий-заместитель будет характеризовать качество окружающей среды. Кстати, именно этим показателем пользуются, оценивая вредность того или иного производства на здоровье населения.
Если количественная оценка затруднена, можно применять метод субъективных шкал: назначит шкалу от 0 до 100 и значению «0» придать наихудшую оценку, а «100» – наилучшую. Например, полная гармония с природой того или иного проекта за 100, промышленный пейзаж – за 0. В этом случае можно оценить уровень воздействия на окружающую среду конкретного проекта на заданном промежутке количественной шкалы.
Если имеются экспериментальные данные, сравнение вариантов не представляет сложности. Например, при проведении сравнения нескольких технологий получения строительных материалов, как правило, имеются ориентировочные данные о количестве вредных веществ, попадающих в атмосферу при реализации каждого из рассматриваемых проектов. Следовательно, при оценке проектов по этому критерию будут использоваться численные характеристики. Долгосрочное воздействие проекта на окружающую среду уже не всегда можно оценить инструментально. В этом случае для оценки необходимо обобщение мнения специалистов.
Субъективные сужения используют в ряде случаев для нахождения правила выбора – компромисса между оценками по нескольким критериям. В качестве наиболее известного средства сравнения вариантов применяется метод «стоимость – эффективность». Известны три основных подхода к синтезу оценок стоимости и эффективности:
- фиксированной эффективности при минимально возможной стоимости (выбирается самая «дешевая» альтернатива, обладающая заданной эффективностью);
- фиксированной стоимости и максимально возможной эффективности (случай бюджетных ограничений);
- отношения этих двух критериев.
На практике при проведении ОВОС приходится иметь дело с многокритериальной моделью принятия решения, в которой каждому варианту соответствует набор оценок по ряду критериев. Если при ОВОС установлено, что проект оказывает существенное воздействие на окружающую среду, то следует разработать новый проект, при котором воздействие на окружающую среду уменьшится.
В случае доработки проектных материалов, включая мероприятия по компенсации ущерба от неустранимых экологических и связанных с ними последствий, слушания возобновляются для изложения доработанных позиций, их обсуждения, выявления новых, ранее не предвиденных последствий. Приостановление и возобновление обсуждений могут происходить неоднократно, важно лишь стараться обеспечивать в основном один и тот же контингент участников, иначе многое придется повторять сначала и с меньшей эффективностью.
Самое главное: материалы заявления о воздействии на окружающую среду должны содержать описание общественных слушаний, характеристику мероприятий по предотвращению отрицательных последствий намечаемой деятельности на данной площадке и меры по организации мониторинга проекта строительства будущего объекта.
Экологическая экспертиза
Новым институтом, призванным решать многие проблемы управления охраной природы, сочетания отраслевого и территориального принципов, является экологическая экспертиза. Ей должны подвергаться все проекты хозяйственной и иной деятельности, могущей оказывать вредное воздействие на состояние окружающей среды.
Задачами государственной экологической экспертизы являются: определение уровня экологической опасности намечаемой или осуществляемой и иной деятельности, которая может в настоящем или будущем прямо или косвенно оказать воздействие на состояние окружающей среды и здоровье населения; проверка соответствия проектируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям природоохранительного законодательства; определение достаточности и обоснованности предусматриваемых проектом мер по охране природы. Государственная экологическая экспертиза проводится органами Госкомэкологии на основе принципов законности, научной обоснованности, комплексности, гласности и с участием общественности. В ней не должны участвовать лица, заинтересованные каким-либо образом в ее исходе. Для оценке процедуры и законности составления проекта полезно участие квалифицированных юристов. Перечень объектов государственной экологической экспертизы постоянно расширяется. Это проекты государственных планов, программ, концепций, основных направлений и схем размещения производительных сил страны и отраслей народного хозяйства, другая предплановая, предпроектная документация по развитию хозяйственной и иной деятельности, реализация которой может оказать воздействие на состояние окружающей среды. Это могут быть проекты инструктивно-методических и нормативно-технических документов, регламентирующих хозяйственную деятельность, документация по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ, в том числе закупаемых за рубежом, ввозимая в Россию и вывозимая из России продукция. В последнее время экспертизе подвергаются экологическая ситуация в регионе, действующие предприятия и другие объекты, оказывающие влияние на состояние окружающей среды.
Государственная экспертиза призвана «умиротворять» функциональные и территориальные интересы. Дело в том, что выносимый на экспертную оценку проект отражает, как правило, задачи природопользования – эксплуатацию природных ресурсов в интересах предпринимателя, народного хозяйства. Экспертная же комиссия, включающая в основном экологов, учитывающая мнение лиц, проживающих на данной территории, или находящаяся по крайней мере под их активным воздействием, представляет собой фактор территориальный, стремящийся к экологическому благополучию. Здесь проявляются противоречия между производственной функцией и регионом, разгораются экологические страсти, решение которых во многом зависит от объективности и научности подходов.
В Законе Российской Федерации по охране окружающей среды от 19 декабря 1991 г. и Федеральном законе РФ об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. указаны принципы проведения государственной экологической экспертизы: гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения и др.
Независимо от государственной, может проводиться и общественная экспертиза. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений, а также по инициатив органов местного самоуправления общественными объединениями, которые зарегистрированы в установленном законодательством РФ порядке.
В Законе об экологической экспертизе названы специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы. Это Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (ныне – Госкомэкология) и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществление функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы (ст.13 Закона от 23 ноября 1995 г.).
Не следует смешивать государственную и общественную экологическую экспертизу с иными смежными мероприятиями, не обладающими описанными правовыми статусами: экологическими исследованиями, научными оценками и т.п., имеющими нередко те же цели, но не обеспечиваемыми соответствующими нормами права.
Заключение государственной экологической экспертизы есть документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии. Утверждение заключения экспертной комиссии специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы означает подтверждение последним соответствия порядка проведения экспертизы требованиям законов Российской Федерации и законов ее субъектов.
Реализация проекта, подлежащего экологической экспертизе, без положительного заключения государственной экологической экспертизы запрещается и не подлежит финансированию.
ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ МЕНЕДЖМЕНТ
Необходимым условием выхода из экологического кризиса является формирование у людей экологического сознания и экологической психологии. Человек должен научиться правильно осуществлять хозяйственную деятельность и управлять ею на основе рационального использования природных ресурсов и сведения к минимуму неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду. Подобное управление и может быть названо экологическим менеджментом. Овладение экологическим менеджментом содействует формированию у людей экологического мышления, поэтому вторым важным фактором является развитие экологической психологиии овладение ее основными принципами.