Механизмы снижения государственной задолженности. Мировая практика
Планы по преодолению государственной задолженности стран Латинской Америки (1982 г.)
За последнее время мировым сообществом накоплен значительный опыт решения долговых проблем. Понимание необходимости согласованных действий всей совокупности международных и частных кредиторов и самих должников, а также рассмотрение долговых проблем отдельных стран в контексте их влияния на состояние мировой экономики в решающей степени помогли выработке прогрессивных подходов не только к разрешению кризисных долговых ситуаций, но и к их предупреждению.
Наиболее важное практическое значение имеет тот факт, что механизмы международного урегулирования долговых проблем, найденные в процессе преодоления отдельных кризисов задолженности, сами по себе зачастую оказывались несостоятельными для предотвращения нового кризиса. Однако это являлось мощным стимулом к их дальнейшему совершенствованию. Уже в начале 70-х лет были заложены основы для формирования системы международной задолженности. Отправными ее точками можно считать крах Бреттон-Вудской системы в 1971 г. и первый нефтяной шок в 1973 г. После этих двух событий начался настоящий бум международных займов. Причем большими заемщиками были не только страны, которые развиваются, и которые не имеют нефти для финансирования своих дефицитов, а и страны, которые владеют нефтью, для финансирования программ расширения экономики. Падение процентной ставки, которое состоялось вследствие взрыва спроса на международный кредит, заставило многих стран-кредиторов и стран-заемщиков пересмотреть ранее заключенные кредитные соглашения, которые оказались несостоятельными в результате кардинального изменения объективных внешних условий. На начало 80-х гг. многие развивающиеся страны ощущали трудности при выполнении своих обязательств. Настоящий долговой кризис разразился в 1982 г., когда Мексика заявила, что больше не может обслуживать свой внешний долг. Проблема внешнего долга стала главным фактором резкого ухудшения социально-экономической ситуации в странах-неплательщиках, а также в ряде государств, сумевших своевременно выполнять свои долговые обязательства за счет снижения экономического роста, сокращения доходов и других краткосрочных и долгосрочных негативных последствий.
В первые годы долговой кризис носил характер кризиса международного кредита, угрожавшего банкротством странам-должникам, банкам-кредиторам и дестабилизацией странам их базирования и международной кредитно-финансовой системе в целом. В эпицентре кризиса оказались транснациональные банки, преимущественно США, и крупные латиноамериканские страны-заемщики. Масштабы и концентрация внешнего долга развивающихся стран и платежей по его обслуживанию, огромные суммы выданных банками кредитов, значительно превысившие их собственные капиталы, достигли критического уровня. Масштабы кризиса задолженности, поставившие под угрозу систему международного кредита, впервые заставили кредиторов искать пути ее урегулирования. Общая сумма отложенных платежей составила более $30 млрд. Антикризисные мероприятия были разработаны в кратчайшие сроки и проводились МВФ и МБРР, а также крупнейшими коммерческими банками Запада.
С 1984 г. начал действовать механизм регулярных переговоров между дебиторами и кредиторами о реструктуризации долгов. МВФ активно включился в урегулирование международной задолженности в качестве координатора и организатора программ рефинансирования. Без одобрения МВФ ни один кредитор или организация кредиторов, включая Парижский и Лондонский клубы, не могли заключать кредитные соглашения со странами - должниками[6]. МВФ контролировал политику и практическую деятельность стран-дебиторов (при этом он не нес и до сих пор не несет прямой ответственности за упорядочение их экономики). Возникшая угроза полного прекращения платежей и дестабилизации банковской системы вынудила кредиторов оказать должникам срочную финансовую помощь. Переоформление долгов и предоставление новых кредитов проводилось на условиях принятия странами-должниками программ «Adjustment» (с англ. – «регулирование») МВФ, которая включала ряд обязательных положений, целесообразность которых затем была поставлена под сомнение и принявшими такую программу странами, и экспертами самого МВФ:
1. регулирование совокупного спроса посредством введения ограничительной денежной и фискальной политики, основанной на сокращении правительственных расходов;
2. девальвация национальной валюты для повышения международной конкурентоспособности товаров;
3. проведение рыночных реформ, в том числе сокращение субсидий на продовольствие, снижение торгового протекционизма, осуществление приватизации государственных промышленных предприятий;
4. отмена потолка процентных ставок для перераспределения скудных финансовых средств и поощрения внутренних сбережений.
Главные цели инициированных кредиторами реформ, сочетающих снижение совокупного спроса и повышение конкурентоспособности за счет девальвации, заключались в улучшении текущего платежного баланса и выполнении обязательств по обслуживанию внешнего долга. В краткосрочном периоде такие мероприятия резко снижают импорт и темпы экономического роста вплоть до отрицательных значений; снижают жизненный уровень населения, увеличивая безработицу и цены на основные потребительские товары. Теперь уже ясно, что под лозунгом борьбы с бременем задолженности, по существу, насильственными методами инициировалась перестройка экономики развивающихся стран. В первой половине 80-х годов абсолютное большинство стран-дебиторов приняли условия МВФ по осуществлению стабилизационных мер, хотя далеко не все оказались в состоянии их выполнять.
Долговой кризис углублялся и в 1984 г. новая группа стран была вынуждена прекратить свои платежи кредиторам из-за экономических трудностей. Обнаружилось, что, несмотря на начавшийся в развитых странах рост экономики, снижение инфляции и рыночных процентных ставок, в экономике развивающихся стран существенных сдвигов в сторону динамичного роста не происходило, и их финансовое положение не улучшилось.
Вторая половина 80-х годов прошла в поиске выхода из долгового кризиса. Были разработаны и реализованы официальные планы урегулирования задолженности, опробованы рыночные механизмы снижения долгового бремени. В октябре 1985 г. министром финансов США Дж. Бейкером была объявлена трехлетняя «Программа устойчивого роста», известная под названием план Бейкера. В этом плане признавалась необходимость проведения торговой либерализации, сокращения госрасходов, ослабления регулирования импорта капитала и увеличения притока финансовых ресурсов в кризисные страны. Предусматривалось совместное участие развитых стран, международных финансовых институтов и коммерческих банков в кредитовании 15 крупнейших стран-должников. В соответствии с планом Бейкера важная роль отводилась МВФ, который увязывал предоставление ресурсов с определенными условиями. Совершенно очевидно, что речь шла о навязывании развивающимся странам определенной модели, означавшей укрепление механизмов рынка и свободного предпринимательства. Автор плана неоднократно подчеркивал, что долговой кризис угрожает интересам Запада, и задача программы также состояла в том, чтобы несколько облегчив финансовое положение крупнейших должников, обеспечить непрерывность выплаты ими процентов банкам-кредиторам. Однако план Бейкера не мог оказать существенного воздействия на решение проблемы задолженности, поскольку выделенных согласно плану средств было явно недостаточно. Темпы роста у крупнейших должников оставались отрицательными, инфляция достигла максимальных значений.
Оценивая план Бейкера, следует отметить в числе главных его достоинств постановку вопроса о содействии развивающимся странам в проведении преобразований для обеспечения роста их экономики, а также признание того, что бремя внешнего долга служит существенным тормозом экономического развития. План Бейкера содержал ориентиры заметного сокращения внешнего долга 15 стран-должников и призыв к международным кредиторам обеспечить такое сокращение. В период выполнения плана Бейкера появилось так называемое «меню вариантов», которое позволяло кредиторам выбирать формы облегчения долгового бремени заемщиков и применять различные способы приостановки предоставления новых кредитов заемщикам, сокращения выплат по основному долгу и процентам[7].
Низкий результат плана Бейкера был предопределен тем, что он не предусматривал радикального сокращения долгового бремени; изложенные задачи экономических преобразований в развивающихся странах не были в достаточной степени обеспечены встречными усилиями развитых государств.
Важным рубежом в международном сотрудничестве по вопросам урегулирования внешней задолженности стала встреча «Группы 7» в 1988 г. в Торонто. К этому времени «большая семерка» фактически уже превратилась в высший орган координации международной экономической политики. Хотя проблемы долгового кризиса обсуждались на ее совещаниях и ранее, до встречи в Торонто они носили характер констатации фактов, общих рекомендаций, но не содержали конкретных директивных указаний. На совещании в Торонто вопрос урегулирования внешних долгов был направлен в практическую плоскость. Принятые на этой встрече установки получили название «Торонтских условий»и были положены в основу действий мировых кредиторов, включая Парижский клуб, МВФ и конкретные страны. С этого времени «Группа 7» фактически приняла на себя руководство урегулированием мировых долгов и возглавила комплекс международных институтов, в котором МВФ и Всемирный банк, Парижский и Лондонский клубы заняли место партнеров, готовых придерживаться ее рекомендаций.
Деятельность «Группы 7» способствовала формированию принципиально новых подходов к процессу урегулирования долгов. Действенным шагом в этом направлении стал предложенный в 1989 г. план министра финансов США Брейди. Значение этого плана заключалось в том, что он был направлен одновременно и на радикальное повышение роли рыночных рычагов путем создания вторичного рынка суверенных долговых обязательств, и на существенное усиление роли международных организаций. План положил начало широкой конверсии внешних долгов в облигации, которые затем стали обращаться на мировом финансовом рынке, а также применению свопов различных типов.
План Брейди был рассчитан на всех стран-должников и предлагал им примерно одинаковые возможности решения долговых проблем. Новое, более широкое «меню вариантов» включало следующие возможности[8]:
1. обмен части основного долга на облигации, обеспеченные либо американскими казначейскими облигациями, либо другими активами, имеющимися у страны-должника;
2. обмен основной части долга на новые обязательства в том же объеме, но с меньшими ставками процента с целью уменьшения общей величины долга при финансовой поддержке со стороны международных организаций;
3. предоставление стране-заемщику возможности выкупить свои долговые обязательства у страны-кредитора со значительным дисконтом, что позволяло кредиторам немедленно получить средства вместо подверженных риску постепенных выплат в течение длительного периода;
4. сохранение практики продления периода погашения основного долга, позволяющей снизить величину ежегодных выплат, с предоставлением стране-должнику в отдельных случаях новых кредитов;
5. обмен долга на акции предприятий страны-должника.
Главная новация заключалась в том, что план предусматривал выделение официальной помощи частным банкам со стороны иностранных правительств и международных организаций, чтобы поощрить коммерческих кредиторов к снижению общего долга и платежей по его обслуживанию при получении со стороны государства-должника гарантий по своевременному и полному обслуживанию остальной части выданных кредитов. В общем виде систему реструктуризации долгов и платежей на основе плана Брейди с учетом их дальнейшего развития можно представить следующим образом[9]:
1. банкам-кредиторам предлагалось «меню вариантов»: можно снизить основную сумму долга, процентные платежи или и то и другое, обменяв долговые требования на Брейди-бонды;
2. банки могут сохранить большинство своих долговых требований, но предоставить странам-должникам новое кредитование;
3. реструктурированные долги имеют длительный срок погашения (20-30 лет); погашение обязательств гарантируется приобретением должником американских казначейских обязательств с нулевым купоном за счет собственных средств и займов, полученных от МВФ и Всемирного банка;
4. обязательное принятие страной-должником среднесрочной программы МВФ, направленной на обеспечение платежеспособности и макроэкономической стабильности.
К концу десятилетия рынок инструментов Брейди стал самым большим и наиболее ликвидным рынком развивающихся стран. Более половины облигаций имели срок погашения свыше 10 и 20 лет. Однако в результате серии перепродаж и обмена облигаций Брейди на глобальные облигации и еврооблигации рынок инструментов Брейди стал сокращаться. План Брейди дал положительные результаты, выразившиеся в ослаблении долгового бремени и увеличении притока иностранного капитала. Некоторые страны вновь получили доступ на международный рынок ценных бумаг[10].