Порядок организации работ по реализации положений Федерального закона (логика шагов)
В соответствии с пунктом 13 статьи 33 Федерального закона субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предоставлен длительный переходный период с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года, в течение которого органы власти имеют возможность тщательно проработать весь комплекс вопросов, связанных с реализацией основных положений Федерального закона.
Общая логика действий, направленных на реализацию Федерального закона, может быть представлена как последовательность взаимоувязанных шагов на рисунке 3.
Рисунок 3. Рекомендуемые шаги органов власти, направленные на реализацию Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ
Первый шаг в реализации положений Федерального закона – формирование перечней государственных (муниципальных) услуг (работ) (далее – перечни услуг), которые оказываются учреждениями в целях обеспечения предусмотренных законодательством полномочий органов власти в соответствующих сферах деятельности. Перечни услуг формируются учредителем в целях формирования заданий.
Представляется целесообразным сформировать полный отраслевой перечень услуг, оказываемых учреждениями субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии с установленным объемом полномочий. Отраслевой перечень услуг формирует орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в таких сферах деятельности, как: образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, культура, социальная защита, транспорт и т.д.
После формирования отраслевых перечней услуг учредители на их основе формируют ведомственные перечни услуг для своих подведомственных учреждений.
Второй шаг - анализ сети подведомственных учреждений и, при необходимости, принятие решений об изменении типа учреждений.В процессе анализа учредители определяют насколько существующая сеть учреждений способна эффективно оказывать услуги, предусмотренные отраслевыми и ведомственными перечнями услуг[3], после чего, в случае необходимости, принимают решение об изменении типа, реорганизации, ликвидации или создании учреждения. Анализ сети подведомственных учреждений рекомендуется выполнять одновременно (параллельно) с первым шагом – формированием перечней услуг.
Решение о создании учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается в порядке, устанавливаемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования соответственно.
Изменение типа бюджетного или казенного учреждения в целях создания автономного учреждения, а также изменение типа автономного учреждения в целях создания бюджетного или казенного учреждения осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (часть 3 статьи 17.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ).
Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего бюджетного (казенного) учреждения принимается по инициативе либо с согласия последнего, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе, права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, права на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь (часть 4 статьи 5 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ).
Изменение типа бюджетного учреждения в целях создания казенного учреждения, а также изменение типа казенного учреждения в целях создания бюджетного учреждения осуществляются в порядке, устанавливаемом:
- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в отношении бюджетных или казенных учреждений субъекта Российской Федерации;
- местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных бюджетных или казенных учреждений (статья 17.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ).
Решение об изменении типа учреждения может быть принято учредителем как в процессе реализации второго шага, так и в любой момент в целях повышения эффективности деятельности подведомственных учреждений. Ограничений в части периодичности изменения типа учреждений законодательством Российской Федерации не установлено. Важно, чтобы решение стало эффективным инструментом для повышения качества оказания услуг учреждением и принималось с учетом условий и результатов деятельности учреждения, задач развития, складывающейся конъюнктуры и т.п.
Третий шаг - определение учредителем перечней особо ценного движимого имущества и перечней недвижимого имущества.[4]
Данную работу необходимо осуществлять в целях расчета субсидий на финансовое обеспечение выполнения задания подведомственными бюджетными и автономными учреждениями[5], а также для определения имущества, которым учреждение не вправе распоряжаться без согласия учредителя[6] и на которое не может распространяться ответственность по обязательствам бюджетных и автономных учреждений[7].
Четвертый шаг – определение нормативных затрат, связанных с оказанием услуг учреждениями. В соответствии со статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание услуг относятся ассигнования на обеспечение функций казенных учреждений (по бюджетной смете), а также предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения задания, рассчитанных с учетом нормативных затрат, связанных с оказанием ими услуг. Таким образом, в целях финансового обеспечения выполнения задания необходимо определить размер нормативных затрат по каждой услуге, включенной в соответствующий перечень услуг.
Пятый шаг – формирование и финансовое обеспечение государственных (муниципальных) заданий. Порядок формирования и финансового обеспечения заданий для бюджетных и автономных учреждений устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования (части 3 и 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Шестой шаг – определение учредителем порядка оказания платных услуг.
Важным фактором успешной реализации Федерального закона в части обеспечения повышения доступности услуг для потребителя является четкое отделение платных услуг от гарантированных бесплатных услуг, оказываемых учреждениями.
Платные услуги бюджетных и автономных учреждений должны быть отражены в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения, что обеспечит условия для контроля за приносящей доход деятельностью учреждения со стороны учредителя.
Важнейшим шагом при реализации положений Федерального закона является определение порядка (регламента) мониторинга реализации Федерального закона, порядка контроля за исполнением государственного задания и порядка составления отчета о результатах деятельности государственных (муниципальных) учреждений и использования государственного (муниципального) имущества.
Все вышеперечисленные шаги будут более подробно рассмотрены в соответствующих разделах настоящих комплексных рекомендаций.
В целях оказания методической помощи субъектам Российской Федерации на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации (www.minfin.ru) размещены проекты 9 модельных актов высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и модельных актов финансовых органов субъектов Российской Федерации, в том числе модельный Закон субъекта Российской Федерации "Об отдельных мерах по совершенствованию правового положения государственных учреждений субъекта Российской Федерации в переходный период".
План работ по реализации положений Федерального закона
В целях координации деятельности органов власти на региональном и муниципальном уровнях, а также в целях обеспечения комплексного подхода к реализации Федерального закона и мониторинга его реализации высшему органу государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации) рекомендуется утвердить на уровне субъекта Российской Федерации (муниципального образования) План мероприятий по реализации Федерального закона (далее – План). Примерная форма такого Плана приведена в Приложении 2 к настоящим комплексным рекомендациям. Предложенная форма Плана может быть использована и для мониторинга и контроля за исполнением его мероприятий.
В плане следует предусмотреть:
- мероприятия, направленные на разработку правовых актов, предусмотренных частью 14 статьи 33 Федерального закона;
- организационные мероприятия, необходимые для реализации Федерального закона, предусмотренные частями 16-18 статьи 33 Федерального закона;
- мероприятия, направленные на мониторинг и контроль исполнения Федерального закона.
План может быть составлен на весь переходный период или на более длительный период. В ходе исполнения План целесообразно дополнять и корректировать по мере реализации отдельных положений Федерального закона и возникновения новых задач.
В случае, если правовыми актами субъекта Российской Федерации или муниципальными правовыми актами предусмотрена разработка ведомственных правовых актов, то План реализации Федерального закона целесообразно дополнять соответствующими пунктами в части разработки таких ведомственных правовых актов.
При определении сроков исполнения отдельных мероприятий Плана допускается установление разных сроков исполнения для разных органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя (главного распорядителя бюджетных средств).
В целях координации действий органов власти в части разъяснения положений Федерального закона, а также его реализации высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации целесообразно в Плане предусмотреть совещания с участием руководителей исполнительной органов государственной власти субъекта Российской Федерации, представителей законодательных (представительных) органов, а также глав местных администраций.
В целях эффективной реализации положений Федерального закона целесообразно обеспечить методическую поддержку руководителей учреждений, представителей органов власти на базе существующих методических, ресурсных центров в соответствующих сферах деятельности (например, институты повышения квалификации работников образования, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих и т.п.).
В рамках переходного периода целесообразным представляется информировать профессиональные сообщества и население о важности реализации Федерального закона и в частности его норм, направленных на повышение качества и доступности услуг для потребителей и повышение эффективности деятельности учреждений. С этой целью рекомендуется проведение совещаний в коллективах, а также публикация в средствах массовой информации разъяснительных, методических материалов.