Анализ сети подведомственных учреждений, принятие решения о выборе типа государственного (муниципального) учреждения
Учредителям целесообразно предусмотреть в плане мероприятий по реализации Федерального закона и провести анализ сети подведомственных учреждений с целью принятия, в случае необходимости, решения об изменении типа учреждений, создании новых учреждений, а также о реорганизации или ликвидации учреждений.
Каждому учредителю рекомендуется в целях проведения анализа сети подведомственных учреждений и дальнейшей оптимизации (модернизации) этой сети предусмотреть следующие действия: во-первых, составить перечень подведомственных учреждений; во-вторых, сгруппировать их по определенным признакам, соответствующим группировке государственных (муниципальных) услуг (например, для органов управления образованием рекомендуется сгруппировать учреждения по уровням образования: детские сады, школы, учреждения начального профессионального образования, учреждения дополнительного образования и т.п.); в-третьих, проанализировать количество учреждений, соответствующих вышеуказанной группировке, но относящихся к другим уровням публично-правовых образований (например, федеральные государственные учреждения, действующие на территории субъекта Российской Федерации).
Такая группировка позволит провести дальнейший сравнительный анализ учреждений в целях принятия решения о выборе типа учреждения. Так, по учреждениям каждой группы целесообразно проанализировать следующие параметры:
1. выявить подведомственные учреждения, оказывающие услуги, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ, являющиеся необходимыми и обязательными для осуществления государственных (муниципальных) услуг, оказываемых органами государственной власти (местного самоуправления);
2. определить объем доходов от приносящей доход деятельности по основным видам деятельности, определенным учредительными документами, а также долю доходов от «непрофильной» деятельности в общем объеме приносящей доход деятельности;
3. выявить учреждения, которые не являются «профильными» для данного учредителя (например, колледж или техникум, подведомственный органу исполнительной власти в сфере транспорта) для более точного формирования ведомственных перечней услуг и последующего рассмотрения вопроса о необходимости реформирования сети учреждений;
4. выявить учреждения, целью деятельности которых не может являться увеличение количества потребителей услуг (например, коррекционная школа или интернат для престарелых граждан) и для которых необходимо специально разрабатывать систему мотивации к повышению эффективности деятельности;
5. выявить учреждения, расположенные на территориях, включенных в региональные (отраслевые) программы социально-экономического развития (иные программы), с целью принятия решений об оптимизации типа учреждений с учетом целей и задач соответствующих программ.
Перечень данных параметров может быть расширен и дополнен учредителем.
На основании отраслевого и ведомственных перечней услуг, анализа сети подведомственных учреждений по определенным учредителем параметрам, а также, руководствуясь приведенной ниже таблицей 1, высший исполнительный орган государственной власти (местная администрация) или учредитель (при условии наделения соответствующими полномочиями) могут принять решение об изменении типа (о переводе учреждения в автономное, бюджетное или казенное), реорганизации, ликвидации, создании учреждений в соответствующей сфере.
Важно отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, изменение типа государственного (муниципального) учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа учреждения необходимо внести изменения в его учредительные документы, а также произвести иные действия, предусмотренные законодательством[11]. В целях приведения правового положения бюджетных и казенных учреждений в соответствие с требованиями Федерального закона, органам власти необходимо обеспечить внесение соответствующих изменений в уставы подведомственных бюджетных и казенных учреждений до 1 декабря 2011 года.[12]
Справка: Особенности правового положения казенных учреждений, установленные статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, распространяются на органы государственной власти и органы местного самоуправления. Изменений в положения об этих органах, в связи с принятием Федерального закона, вносить не требуется (часть 11 статьи 33 Федерального закона).
Высший исполнительный орган государственной власти (местная администрация) или учредитель могут принять решение о передаче части подведомственных учреждений на другой уровень (например, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации может принять согласованное с «принимающей стороной» решение о передаче детского сада в собственность муниципального образования, на территории которого расположено данное образовательное учреждение).
При отнесении учреждения к типу автономного необходимо учитывать требования статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2010 г. № 174-ФЗ, в соответствии с которой к автономным учреждениям могут быть отнесены учреждения, осуществляющие свою деятельность только в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, в случаях, установленных федеральным законом.
В соответствии с частью 12 статьи 32 Федерального закона при создании казенного учреждения в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 1, частями 2 - 4 указанной статьи, учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности без переоформления лицензий, свидетельств о государственной аккредитации и иных разрешительных документов, выданных государственному учреждению, тип которого был изменен, до окончания срока действия таких документов.
Справка: В Государственную Думу Российской Федерации внесен законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений», в соответствии с которым планируется освободить все учреждения, созданные путем изменения типа, от обязанности переоформлять лицензии и иные разрешительные документы, выданные учреждению, тип которого был изменен, до окончания их срока действия.
Любое учреждение в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. № «О бухгалтерском учете» вправе на договорной основе передать ведение бухгалтерского учета централизованной бухгалтерии. В случае реализации учреждением данного права следует обращать внимание на то, что лицевые счета подлежат открытию в финансовом органе и в территориальном органе Федерального казначейства самому учреждению, а не централизованной бухгалтерии.
С целью минимизации социальных и иных рисков вместе с принятием решения об изменении типа учреждений рекомендуется разработать план перевода учреждений в иные правовые формы (типы) и начать его реализацию с определением пилотных учреждений.
Таблица 1. Сравнительная характеристика автономных, бюджетных, казенных учреждений по некоторым признакам.
| Признак | Характеристики признака | Применение признака для каждого типа учреждения | ||
| КУ[13] | БУ | АУ | ||
| Государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ) | Обязательность формирования для данного типа учреждений | - | + | + |
| Может быть сформировано по решению учредителя, но не обязательно | + | - | - | |
| Финансовое обеспечение (финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания для КУ, БУ и АУ) | Бюджетная смета | + | - | - |
| Субсидия | - | + | + | |
| Открытие и ведение счетов (лицевых счетов) | Обязательно лицевые счета в Федеральном казначействе (ФК), финансовом органе соответствующего ППО (далее – ФО) | + | + | - |
| Возможность открытия и ведения счетов в кредитной организации и/или в ФК (ФО) | - | - | + | |
| Субсидиарная ответственность учредителя | Наличие в зависимости от типа учреждения | + | - | - |
| Принципы ведения бухгалтерского учета | Применение единого плана счетов бухгалтерского учета государственных (муниципальных) учреждений | + | + | + |
| Возможность для перевода отдельных видов учреждений в определенный тип в зависимости от сферы и характера деятельности | Здравоохранение, образование, культура, физкультура и спорт, занятость населения, социальная защита, в иных сферах, в случаях, установленных федеральными законами | + | + | + |
| Наличие ограничений по сферам деятельности | -[14] | - | + | |
| Требования к размещению информации о деятельности учреждений в открытом доступе, документы в соответствии с п.3.3 статьи 32 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ, п. 13 статьи 4 Федерального закона от 03.11.06 №174-ФЗ | Обязательно размещение после 1 января 2012 года | + | + | + |
| Возможность распоряжения имуществом без согласия учредителя | Недвижимым имуществом, закрепленным собственником, приобретенным за счет выделенных собственником средств | - | - | - |
| Недвижимым имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности | - | - | + | |
| Особо ценным движимым имуществом, закрепленным собственником, приобретенным за счет выделенных собственником средств | - | - | - | |
| Особо ценным движимым имуществом, приобретенным за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности | - | + | + | |
| Иным имуществом | - | + | + | |
| Возможность ведения приносящей доход деятельности в соответствии с уставом (оказание платных услуг физическим и юридическим лицам) | С зачислением доходов в соответствующий бюджет | + | - | - |
| С правом распоряжения полученными доходами | - | + | + | |
| Финансовое обеспечение учредителем содержания имущества, сдаваемого в аренду[15] | В рамках бюджетной сметы или субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания | + | - | - |
| Распространение действия положений Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ | При приобретении товаров, работ, услуг за счет всех источников | + | + | - |
| Органы управления государственным (муниципальным) учреждением | Руководитель, назначаемый учредителем | + | + | + |
| Руководитель, назначенный учредителем и одобренный наблюдательным советом | - | - | + |
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. №1505-р утверждены:
методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности;
рекомендации по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений.
Целесообразно при выборе типа государственного (муниципального) учреждения учитывать положения данных рекомендаций.
Вопросы управления имуществом
В соответствии с положениями законодательства Российской Федерации имущество казанного, бюджетного, автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества казенного, бюджетного, автономного учреждения является Российская Федерация или субъект Российской Федерации, или муниципальное образование (часть 9 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ в редакции Федерального закона, часть 1 статьи 3 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ).
Для казенных учреждений, с даты создания казенного учреждения в порядке, установленном Федеральным законом, имущество, закрепленное за соответствующим учреждением, без принятия дополнительного решения в отношении указанного имущества признается закрепленным за казенным учреждением на праве оперативного управления (часть 10 статьи 31 Федерального закона).
Учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности и назначением этого имущества и распоряжаются этим имуществом с согласия собственника (часть 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом, как закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, а также особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.
Остальным движимым имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное и бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом (пункты 2, 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона).
В целях Федерального закона под особо ценным движимым имуществом понимается движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Порядок отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества устанавливается Правительством Российской Федерации (порядок установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 538). Виды такого имущества могут определяться: в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджетных (автономных) учреждений субъекта Российской Федерации в порядке, установленном местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных (автономных) учреждений (часть 10 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, часть 3 статьи 3 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ).
До принятия решения об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества бюджетное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества (часть 5 статьи 31 Федерального закона).
В условиях отсутствия субсидиарной ответственности публично-правовых образований по обязательствам бюджетных и автономных учреждений, а также в условиях, когда учреждение несет ответственность по своим обязательствам имуществом, которым ему предоставлено право распоряжаться без согласия собственника, определение перечня особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением, является важнейшим инструментом защиты имущественных интересов публично-правовых образований.
Данный инструмент, с одной стороны, обеспечивает защиту особо ценного движимого имущества от отчуждения или обременения в результате проведенных учреждением сделок, с другой – является основанием для расчета нормативных затрат и определения размера субсидии, поскольку расходы на содержание особо ценного движимого имущества должны быть учтены при формировании финансового обеспечения на выполнение государственного задания (часть 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ).
Органам власти (учредителям) необходимо было до 1 января 2011 года в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям утвердить перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им учредителем на приобретение такого имущества (согласно пункту 2 части 2 статьи 31 Федерального закона), а в срок до 1 марта 2011 необходимо утвердить перечни особо ценного движимого имущества (пункт 3 части 2 статьи 31 Федерального закона).
Порядок обращения взыскания на средства бюджетных учреждений установлен частью 20 статьи 30 Федерального закона.
Справка: В Государственную Думу Российской Федерации внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений», согласно которому взыскание на средства автономных учреждений будет осуществляться в порядке, аналогичном установленному для бюджетных учреждений.