I. Анализ сети подведомственных учреждений, принятие решения о выборе типа государственного (муниципального) учреждения
В течение переходного периода учредителям в субъекте Российской Федерации, муниципальном образовании рекомендуется провести анализ сети подведомственных учреждений и решить вопросы изменения типа учреждений в случае необходимости.
Анализ сети учреждений в сфере культуры необходимо проводить исходя из основных конституционных принципов:
- обеспечение конституционного права граждан Российской Федерации на свободу творчества, равный доступ к участию в культурной жизни и пользованию услугами учреждений в сфере культуры;
- гуманистический характер деятельности учреждений в сфере культуры, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности;
- содействие в сохранении единства культурного пространства страны, в поддержке и развитии самобытных национальных культур, региональных и местных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства.
Правовой базой сохранения и развития культуры в России является Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 09.09.1992 г. № 3612-1 (далее – Закон № 3612-1), Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Закон № 3612-1 устанавливает права и свободы человека в области культуры, обязанности государства, разделение компетенции в области культуры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти в субъектах Российской Федерации, органами местного самоуправления, экономическое регулирование в области культуры. Нормами российского законодательства к полномочиям органов местного самоуправления относятся создание условий для организации досуга и обеспечение жителей муниципальных образований услугами организаций культуры, создание музеев, организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов.
Особенности создания и правового положения музеев в Российской Федерации, особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации определены Федеральным законом от 26.05.1996 г. №54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации».
Базой для развития библиотечно-информационного деятельности является Федеральный закон от 29.12.1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле», устанавливающий принципы деятельности библиотек, гарантированные права человека на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность.
Федеральный закон от 29.12.1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» устанавливает особенности формирования национального библиотечного фонда и его общественного использования в целях библиотечно-информационного обслуживания пользователей, определяет библиотеки в качестве получателей федерального обязательного экземпляра, обязательного экземпляра субъекта Российской Федерации и обязательного экземпляра муниципального образования (городского или сельского поселения, городского округа, муниципального района).
Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства.
В Федеральном законе от 20.02.1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» подчеркивается, что государственные информационные ресурсы, в числе которых информационные ресурсы государственных и муниципальных библиотек, являются открытыми и общедоступными (статья 10 указанного Федерального закона).
В целях определения типа государственного (муниципального) учреждения или оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения рекомендуется использовать следующую группу критериев:
1. Критерии, основанные на положениях законодательных актов Российской Федерации:
а) Исполнение функций органов власти.
Государственное (муниципальное) учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из возможности исполнения указанным учреждениям государственных (муниципальных) функций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов власти.
Для исполнения государственных (муниципальных) функций может быть создано только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами[28].
Автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.
б) Сфера деятельности учреждения.
Законодательно разрешено создавать учреждения в сфере культуры во всех трех типах: автономные, бюджетные и казенные.
2. Критерии, основанные на учете финансово-экономической и административно-управленческой оценке деятельности (оценка финансово-экономических показателей производится на основе отчетного финансового года и двух предшествующих финансовому году лет):
средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года[29];
средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года[30];
средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года[31];
средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года[32];
средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года[33];
коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения, за исключением административно-управленческого персонала, к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года[34].
достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым за бюджетным или автономным учреждением в соответствии с установленными нормативными требованиями, а также стандартами качества предоставления государственных (муниципальных) услуг (оценивается положительно, если имущество создаваемого бюджетного или автономного учреждения соответствует нормативным требованиям, требованиям стандартов качества, либо превышает их)[35];
степень износа основных фондов (нефинансовых активов), определяемая как отношение суммы накопленного износа к балансовой стоимости основных фондов на конец отчетного финансового года (оценивается положительно, если это значение составляет не более 85 процентов)[36];
отношение среднемесячной заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения к среднемесячной заработной плате работников по субъекту Российской Федерации в целом, в котором располагается государственное муниципальное учреждение, в соответствующей сфере деятельности за отчетный финансовый год (оценивается положительно, если это значение превышает 100 процентов)[37];
наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности (оценивается положительно в случае отсутствия указанной задолженности)[38];
доля профильных внебюджетных доходов, определяемая как отношение доходов от основной деятельности учреждения, полученных из внебюджетных источников, к объему финансового обеспечения учреждения за счет всех источников финансового обеспечения за отчетный финансовый год[39];
способность административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения, после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценка производится на основе метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов)[40];
наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий[41];
наличие программы развития автономного учреждения[42].
3. Критерий обеспеченности населения услугами учреждений культуры и искусства в субъектах и муниципальных образованиях:
При анализе возможности перевода учреждений в сфере культуры в бюджетные или автономные учреждения рекомендуется руководствоваться
распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.11.2009 № 1767-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 19.10.1999 № 1683-р» ;
распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.07.2007 № 923-р «Об изменении социальных нормативов и норм, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.07.1996 № 1063-р».
В сфере культуры на муниципальном уровне рекомендуется также руководствоваться приказом Минкультуры России от 20.02.2008 № 32 "Об утверждении нормативов минимального ресурсного обеспечения услуг сельских учреждений культуры (общедоступных библиотек и культурно-досуговых учреждений)", а также решением Коллегии Минкультуры РФ от 29.05.2002 № 10 "О некоторых мерах по стимулированию деятельности муниципальных учреждений культуры" (вместе с "Примерным положением о государственном и муниципальном учреждении культуры клубного типа", "Примерным положением о клубном формировании культурно-досугового учреждения").
В субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) предложенные показатели могут быть использованы частично либо состав показателей может быть расширен с целью определения оптимального типа для каждого конкретного учреждения.
При принятии решения о выборе типа учреждения помимо приведенных выше параметров целесообразно учитывать принятые и действующие региональные (отраслевые) программы развития в сфере культуры.
Для принятия решения об изменении типа учреждения необходимо:
а) обосновать целесообразность изменения типа учреждения;
б) получить информацию о кредиторской задолженности учреждения (в том числе просроченной);
в) получить информацию о том, кому будут переданы государственные (муниципальные) функции в случае, если изменение типа государственного (муниципального) учреждения приведет к невозможности осуществления создаваемым государственным (муниципальным) учреждением нового типа указанных государственных (муниципальных) функций;
г) информацию о том, кому будут переданы полномочия органа власти по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, в случае, если изменение типа государственного (муниципального) учреждения приведет к невозможности осуществления создаваемым путем изменения типа государственным (муниципальным) учреждением указанных полномочий соответствующего органа власти.
При отнесении учреждений культуры и искусства к тому или иному типу можно руководствоваться следующими данными, приведенными в таблице ниже.
| Группа учреждений | КУ | БУ | АУ (*) |
| Театрально-концертные организации | Предпочтительно | могут быть в случае, если за учреждением закреплено в установленном порядке недвижимое имущество в полном объеме, необходимом для ведения основных видов деятельности | |
| музеи и музеи-заповедники ведения субъектов Российской Федерации | могут быть в случае, если иной тип учреждения не может обеспечить потребности населения в услугах (работах) учреждения | Предпочтительно | могут быть в случае, если за музеем (музеем-заповедником) закреплено в установленном порядке недвижимое имущество в полном объеме, необходимом для ведения основных видов деятельности |
| музеи и музеи-заповедники муниципального подчинения | могут быть в случае, если иной тип учреждения не может обеспечить потребности населения в услугах (работах) учреждения | Предпочтительно | могут быть в случае, если за учреждением закреплено в установленном порядке недвижимое имущество в полном объеме, необходимом для ведения основных видов деятельности |
| Библиотеки ведения субъектов Российской Федерации | могут быть в случае, если иной тип учреждения не может обеспечить потребности населения в услугах (работах) учреждения | Могут | могут быть в случае, если за учреждением закреплено в установленном порядке недвижимое имущество в полном объеме, необходимом для ведения основных видов деятельности |
| Библиотеки муниципального подчинения | могут быть в случае, если иной тип учреждения не может обеспечить потребности населения в услугах (работах) учреждения | Могут | могут быть в случае, если за учреждением закреплено в установленном порядке недвижимое имущество в полном объеме, необходимом для ведения основных видов деятельности |
| Архивы | могут быть в случае, если иной тип учреждения не может обеспечить потребности населения в услугах (работах) учреждения | Могут | могут быть в случае, если за учреждением закреплено в установленном порядке недвижимое имущество в полном объеме, необходимом для ведения основных видов деятельности |
| Учреждения культурно-досугового типа | могут быть в случае, если иной тип учреждения не может обеспечить потребности населения в услугах (работах) учреждения | Могут | могут быть в случае, если за учреждением закреплено в установленном порядке недвижимое имущество в полном объеме, необходимом для ведения основных видов деятельности |
| организации в сфере народного творчества | Могут, если кроме выполнения работ по сохранению нематериального культурного наследия народов Российской Федерации в области традиционной народной культуры не ведут иной деятельности | Могут | могут быть в случае, если за учреждением закреплено в установленном порядке недвижимое имущество в полном объеме, необходимом для ведения основных видов деятельности |
*Статьей 5 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" предусмотрено:
«Пункт 10. Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.
Пункт 11. При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением».
Также необходимо принимать во внимание положения пункта 13 указанной статьи об обязанности соблюдения порядка уведомления кредиторов в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 60 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Учреждение признается исполняющим публичные обязательства перед физическими лицами в денежной форме в случае если учреждение осуществляет выплаты физическим лицам в денежной форме, включенные в установленном порядке в Перечень публичных обязательств перед физическими лицами, исполняемых в денежной форме, составляемый в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании). Исполнять публичные обязательства перед физическими лицами в денежной форме могут как бюджетные, так и автономные учреждения (до внесения соответствующих изменений в законодательство через механизм предоставления субсидии на иные цели).
Доходы от приносящей доход деятельности и поступления благотворительных взносов поступают в самостоятельное распоряжение как бюджетным, так и автономным учреждениям. Тем не менее, при сравнительно более высоком уровне доходов от приносящей доход деятельности более приемлемым является выбор типа автономного учреждения. На основании данного критерия театрально-концертные организации более часто относят к типу автономных учреждений, а библиотеки и музеи – к бюджетным учреждениям.
Что касается уровня подготовленности руководства и трудового коллектива учреждения, то следует принимать во внимание, что изменение типа учреждения на автономное требует более высокого уровня подготовки специалистов учреждения, включая специалистов бухгалтерии. Следовательно, если уровень подготовки специалистов представляется недостаточно высоким, то учреждение целесообразно сохранить в качестве бюджетного учреждения.