Правое регулирование деятельности учреждений здравоохранения
Очевидными недостатками бюджетных учреждений являются:
- отсутствие стимулов к оптимизации затрат, повышению эффективности деятельности и улучшению качества услуг;
- низкие зарплаты сотрудников;
- нет мотивации для профессионального роста сотрудников;
- казнокрадство главных врачей и иных должностных лиц, допущенных к дележке бюджетных средств;
- мздоимство медицинского персонала (оплата мимо кассы в карман медицинского персонала);
- неповоротливая бюрократическая система управления;
- превалирование оценки сотрудников по критериям личной преданности или кумовства , а не по деловым качествам;
На устаревшие подходы в системе финансирования сети учреждений исходя из фактических затрат, отсутствие конкуренции и барьеры на пути привлечения частного сектора к оказанию бюджетных услуг акцентировал внимание Президент РФ как в бюджетном послании Федеральному Собранию от 25.05.2009 "О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах" так и в Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 г.
Соответственно 12 февраля 2010 года в Государственной Думе РФ был рассмотрен в первом чтении законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» по словам разработчиков направленный на реформирование сети бюджетных учреждений путем повышения эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при одновременном сокращении расходов бюджетов на функционирование таких учреждений.
Предлагаемые меры потребуют реформирования 328 тысяч бюджетных учреждений, в том числе 25 тысяч федеральных и 303 тысяч региональных и муниципальных бюджетных учреждений.
Законодатель считает, что органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом фактически большинство бюджетных учреждений уже включены в хозяйственный оборот и получают достаточно высокие доходы. Так, в 2008 году из почти 10 тыс. федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3,8 тыс. учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1 тыс. учреждений полностью финансировались за счет таких доходов.
Названный опыт предполагается распространить в законодательном порядке.
В настоящее время под учреждением понимают - некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Учреждения здравоохранения решают социальную функцию оказания медицинской помощи целевой группе в рамках сметного финансирования, а с разрешения органа управления здравоохранения занимаются медицинским бизнесом (оказанием платных медицинских услуг) в рамках товарообмена медицинских услуг на денежные средства с зачислением их на лицевые счета органов Федерального казначейства.
Расходование внебюджетных средств сопряжено с необходимостью следования бюрократическим процедурам разрешений и согласований.
Ответственность по обязательствам учреждения несут своими денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник за счет средств соответствующей казны (рис. 1).
Рис. 1. Бюджетная реформа учреждений здравоохранения
Бюджетная реформа приведет к тому, что появятся три вида учреждений: автономные, бюджетные и казенные.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Бюджетные учреждения будут сформированы в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры и других сферах, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их коренного преобразования.
Казенными учреждениями планируется реализовать отдельные полномочия государства, и введение рыночных принципов оказания государственных услуг в этих учреждениях нецелесообразно. Примерами могут быть такие сферы деятельности, как национальная оборона, обеспечение безопасности государства, психиатрическая помощь населению и других. Остановимся подробно на этих типах.
Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.
Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.
Можно предположить, что госзадание не будет перекрывать все потребности в финансировании бюджетного учреждения, поэтому оставшуюся часть придется зарабатывать в рамках гражданского оборота и конкурентного рынка.
Полученный доход не проходит через органы Федерального казначейства и поступает в полное распоряжение бюджетного учреждения. За такую предоставленную вольность государство берет компенсацию – ответственность по обязательствам будет лежать исключительно на бюджетном учреждении без субсидиарной ответственности собственника.
Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
Для казенных учреждений здравоохранения сохранится сметное финансирование, а доходы, полученные от предпринимательской деятельности, будут зачисляться в соответствующий бюджет. Лицевые счета открываются в органах Федерального казначейства.
Возникает закономерный вопрос – откуда у главного врача, зама по экономике и др. административной верхушки медицинских организаций, привыкших жить на бюджетной смете появятся навыки, умения менеджера и маркетолога по выявлению потребностей рынка и предложения конкурентоспособного продукта, тем более что частная медицина, как правило, под боком и не намерена отдавать свою долю рынка.
Потребитель просто так свой рубль нести не будет. Его надо будет завлекать конкурентными преимуществами. Добавит масла в огонь и ужесточение юридическое ответственности государства за ненадлежащее оказание медицинских услуг.
Кроме того, администрации придется предпринимать жесткий прессинг на медицинский персонал, в одночасье не способный отказаться от возможности работы на свой карман, а не в кассу учреждения.
Возникнет сразу куча проблем, которые раньше не приходилось решать главному врачу и его команде. Поэтому представляется обоснованным, чтобы собственник перед благословлением учреждения в рыночный оборот провел обучение главного врача азам рыночных отношений.