ПОЛІТИЧНІ СИСТЕМИ ТА ПРОБЛЕМИ ЇХ ЕФЕКТИВНОСТІ
• Політична система: суть, структура та функції.
• Типи політичних систем.
• Критерії та фактори ефективності політичних систем.
Політична система: суть, структура та функції. Політична система, як і економічна, правова, духовна, а також соціально-класова, є підсистемою суспільства. Якщо істотною ознакою економічної системи є власність, правової — правові норми як регулятори суспільного життя, духовної — формування цінностей, відтворення особистості, адекватної цим цінностям, то істотна ознака політичної системи полягає у формуванні та здійсненні політичної, державної влади. Саме владні відносини характеризують політичну систему.
На відміну від інших систем політична система має такі особливості:
— володіє монополією на владу в масштабах усього суспільства;
— визначає стратегію суспільного розвитку загалом та економічну, соціальну, культурну і зовнішню політику зокрема;
— репрезентує інтереси панівних соціальних груп або всього суспільства на рівні політичної влади;
— забезпечує політичне та адміністративно-державне управління суспільними процесами;
— сприяє стабілізації або приводить до дестабілізації суспільного життя;
— формує правову систему, функціонує в її рамках або виходить за межі правового поля.
Розділ 4
Поняття "політична система" одні політологи ототожнюють з політичним режимом цієї системи, інші — з політичною організацією, треті значно розширюють обсяг і зміст цього поняття, включаючи до структури політичної системи елементи, які не можна вважати власне політичними.
Загалом політична система — це сукупність інститутів та груп, які формують і розподіляють політичну владу та здійснюють управління суспільними процесами, а також репрезентують інтереси певних соціальних груп у рамках відповідної правової системи і політичної культури.
Політична система має свою структуру. Це політичні відносини, політичні інститути (організації), політичні й правові норми, політична свідомість і політична культура. У структурі політичної системи виділяють такі структурні рівні:
— інституціональний (організаційно-нормативний), який розкриває характер функціонування основних інститутів політичної системи — державних органів, регіональних структур влади та місцевого самоврядування, виборчої та партійної систем;
— ментально-поведінковий, що охоплює рівень політичного мислення, характер політичних цінностей і норм, стиль політичного мовлення, зміст та типи політичної поведінки, тобто сферу політичної культури;
— суб'єктно-процесуальний, що стосується індивідуальних, групових та масових суб'єктів політики, їхнього впливу на процес формування і трансформації інститутів політичної системи;
— інтеракціоністський, що вказує на зміст та форми політичної взаємодії (співпраці, конкуренції, консолідації, конфлікту, панування та експлуатації) на міжособистісному та груповому рівнях.
На інституціональному рівні виділяють інститути державної та регіональної влади і місцевого самоврядування, партійну йвиборчу системи. Інститутами державної влади є інститут глави держави, уряд, парламент, судова влада (за винятком США, де поряд з федеральною судовою системою функціонує судова система штатів), національний банк, представники уряду на рівні регіональної влади і місцевого самоврядування, прокуратура в тих країнах, де вона має самостійний статус (Росія, Україна, Іспанія).
Не всі інститути державної влади є політичними, а тільки ті, які формуються безпосередньо народом або представницькими органами і приймають політичні рішення. До них можна віднести інститут глави держави, парламент, уряд і представників уряду на регіональному і місцевому рівнях. Усі інші інститути є елементами таких видів держаної влади, як адміністративна, військово-силова і судова. Адміністративну владу здійснює адміністративний апарат, основу якого становлять чиновники (державні службовці) на всіх рівнях політичної системи, починаючи від рай держадміністрацій аж до адміністрації президента, як, наприклад, в Україні. Адміністративний апарат як політично нейтральний орган держави забезпечує технологічний процес підготовки і виконання політичних рішень, які приймають політичні органи. Однак адміністративний апарат на відміну від політичних органів формується шляхом призначення або найму, а тривалість терміну його повноважень лише незначною мірою залежить від перемоги тих чи інших політичних сил на виборах (за винятком президентської форми правління).
Військово-силові органи (збройні сили, поліція, служба національної безпеки) виконують специфічні функції охорони політичної системи та всього суспільства, забезпечення відповідно до того чи іншого політичного режиму правопорядку. Відсутність сучасного цивілізованого механізму контролю над цими органами призводить до обмеження демократії та посилення поліційних функцій держави.
Якщо адміністративна і військово-силова влада безпосередньо залежать від політичних органів, то судова влада має автономний статус державної влади. Здебільшого вона є елементом правової системи, однак деякі її риси мають політичний характер. Це, зокрема, стосується політичних джерел формування судової влади (судді призначаються главою держави і головами виконавчої влади суб'єктів федерації, обираються парламентами, представницькими органами суб'єктів федерації, а також прямими виборами) і забезпечення виконання не тільки суто юридичних, а й політико-правових функцій, таких як розгляд спорів про розмежування компетенції між державними органами, державними органами та органами суб'єктів федерації чи автономії, контроль за відповідністю актів органів політичної клади конституції, здійснення процедури імпічменту або притягнення до кримінальної відповідальності вищих посадових осіб державної влади.
На суб'єктно-процесуальному рівні політична система включає індивідуальні, групові й масові суб'єкти політики. Індивідуальними суб'єктами політики є окремі громадяни як учасники масових політичних акцій, політичні та державні діячі. До групових суб'єктів політики належать партії; групи тиску, які представляють соціально-класові, професійні, етнічні, демографічні інтереси суспільства на різних рівнях політичної влади і домагаються їх реалізації за допомогою лобістських структур; нелегальні, тіньові структури — клани (об'єднання політиків за родинними, земляцькими, регіональними, товариськими стосунками), мафії (найбільш організовані й впливові злочинні угруповання), кліки (невеликі групи в середині організації, які становлять її неформальну верхівку). Нелегальні групи тиску в політичних системах розвинутих країн справляють незначний вплив на політику, а в політичних системах слаборозвинутих і перехідних суспільств вони зрощуються із владними інститутами та посадовими особами. До масових суб'єктів політики належать великі організаційно та ідеологічно аморфні об'єднання, а також масові скупчення людей (масові рухи, електорат, натовп людей під час масових акцій).
На інтеракціоністському рівні елементами політичної системи є різноманітні форми взаємодії, які характеризують відносини між суб'єктами політики в процесі їх спільних дій. Форми взаємодії поєднують психологічні та інституціональні елементи іпоказують, які типи відносин домінують у політичному процесі: формально-юридичні чи неформальні; рівноправні чи нерівноправні (панування-підпорядкування); демократично-плюралістичні чи авторитарні; конкурентно-змагальні чи патронатно-патерналістські; еквівалентні з погляду справедливої винагороди за ефективні результати праці або моральну поведінку чи нееквівалентні.
Політична система безпосередньо взаємодіє з правовою системою, оскільки політичні та правові інститути входять одночасно до двох систем. Так, парламент як орган політичної влади включає деякі елементи правової системи. Правова система складається з: нормативно-правових актів (законів і регламентар-них актів); правових звичаїв; прецедентів; міжнародних договорів; конституційного і законодавчого процесів; процедур імпічменту та притягнення до політичної відповідальності вищих посадових осіб; судів конституційної, загальної і спеціальної юрисдикцій; правову культуру. Тому, розглядаючи в політичних системах елементи правової системи, вживається термін "полі-тико-правові системи".
Типи політичних систем.Політичні системи можна типоло-гізувати за різними критеріями. Вони тією чи іншою мірою розкривають генезис, ступінь цивілізованості та перспективи розвитку їх інститутів, рівень політичної культури та форми взаємодії суб'єктів політичного процесу. За основу типологізації політичних систем візьмемо два критерії — тип суспільства і тип політичного режиму.
Суспільство типологізується за формаційною, культурологічною, цивілізаційною ознаками. З формаційного погляду (акцент робиться на рівні розвитку економічного базису) суспільство поділяється на рабовласницьке, феодальне, буржуазне, комуністичне, посткомуністичне. З культурологічного погляду (увага зосереджується на культурному генезисі та сучасному культурному рівні), суспільство поділяється на західне, слов'яно-пра-вославне, мусульманське, латиноамериканське, південно-східне азіатське, індуське та африканське. Західне суспільство, яке виникло на культурних традиціях греко-римської цивілізації, Ренесансу, Реформації та ліберального просвітництва, характеризується такими цінностями, як індивідуалізм, прагматизм, раціоналізм, верховенство права, оптимізм, віра у власний успіх. Це суспільство поширюється на країни Західної Європи, Північної Америки, Австралії і Нової Зеландії. Слов'яно-православне суспільство успадкувало культурні традиції Візантійської та Російської імперій, які ґрунтуються на цінностях верховенства влади правителя, панування держави над людиною і суспільством, на зневазі до права, свободи і людської гідності. Таке суспільство існує в Росії, Білорусі, Україні, Сербії, Болгарії, які значно відстають у темпах модернізації від країн з іншими культурними традиціями. Мусульманське суспільство, яке успадкувало культурні традиції Арабського халіфату, ґрунтується на цінностях сильної авторитарної влади — політичної і релігійної, домінуванні норм шаріату над сучасними демократичними нормами. Це суспільство поширюється на арабські країни, Іран, Ірак. Латиноамериканське суспільство, яке виникло на ґрунті феодально-колоніальних культурних традицій іспанської корони, ґрунтується на цінностях патерналізму, авторитаризму, поваги до розкішного, багатого стилю життя, здобутого не самовідданою працею, а різними формами крутійства. Однак модернізація політичної та економічної систем, яку проводять політичні еліти багатьох латиноамериканських країн, коригує їхні культурні цінності. Південно-східне азіатське (конфуціанське, японське) суспільство, яке поширюється на такі країни, як Японія, Китай (у тому числі Тайвань, Гонконг), Південна Корея, ґрунтується на цінностях конфуціанства і синтоїзму, тобто на взаємній повазі, соціальній злагоді, пріоритеті професійних обов'язків над особистим гедонізмом, ідеалі розумного й морального правителя, досвід-
74 Розділ 4
ченої бюрократії. Індуське суспільство, яке здебільшого охоплює Індію, у своїй основі має релігійно-кастові цінності індуїзму і споглядально-містичні цінності буддизму — гармонія соціального і природного, духовне вдосконалення людини. Це суспільство повільно модернізується і засвоює цінності західного суспільства. Африканське суспільство ґрунтується на патріархальних культурних цінностях, які передбачають ксенофобію та расові, етнічні, релігійні й кастові суперечності.
З погляду цивілізаційного підходу, який акцентує увагу на розвиткові технологій або рівні цивілізованого розвитку всіх суспільних систем, суспільство поділяється на аграрне, індустріальне, постіндустріальне, або на високорозвинуте, середньо-розвинуте (те, що розвивається), перехідне, традиційне (слаборозвинуте). Аграрне суспільство ґрунтується на пріоритеті аграрного сектору виробництва, перевазі сільського населення над міським, авторитарних формах правління і традиційно-релігійних цінностях. Індустріальне суспільство передбачає розвиток промислових галузей виробництва (машинобудування, енергетики, хімічної галузі), появу демократичних і тоталітарних режимів, утвердження плюралізму цінностей (світських і релігійних, ліберально-демократичних і комуністичних, національних та імперсько-державних). Постіндустріальне суспільство характеризується перевагою сфери послуг над промисловим виробництвом, домінуванням інформаційних технологій, зростанням попиту на інтелектуальну працю, розширенням свободи і демократії, прискоренням процесів інтеграції та глобалізації у міжнародних відносинах. Високорозвинуте суспільство є пост-індустріальним, демократичним, ринковим з високими темпами економічного зростання (внутрішній валовий продукт (ВВП) на душу населення становить 10—40 тис. дол. США) і високими стандартами життя. Суспільство, що розвивається, успішно здійснює модернізацію політичних, правових, економічних систем і забезпечує стабільні темпи зростання національного багатства (ВВП на душу населення досягає 10 тис. дол. США). Перехідне суспільство повільно здійснює перехід до демократичної правової системи і ринкової економіки. Традиційне суспільство є аграрним і характеризується авторитарно-клановою владою, політичною нестабільністю і патріархальною культурою.
Політичний режим — реальний стан функціонування політичної системи, який характеризує механізми функціонування та розподілу політичної влади в цій системі та її зв'язок з іншими інститутами суспільства.
Політичні системи та проблеми їх ефективності
Політологічна наука виділяє такі типи політичних режимів: тоталітарний, який передбачає тотальний контроль держави над суспільством, монополію однієї партії та ідеології, тотальну ідеологічну мобілізацію мас; авторитарний, який характеризується значною концентрацією влади в руках однієї особи або великих груп, обмеження прав і свобод громадян, військово-полі-ційним контролем; олігархо-клановий, у якому на політичну владу справляють великий вплив потужні політико-бізнесові мас-медіа, а також структури, що отримують надприбутки за допомогою монополізму і протекціонізму; ліберально-демократичний, у якому існують збалансована, політично відповідальна влада, верховенство права, конституційні гарантії прав і свобод громадян.
Політична система виконує такі функції: владно-політичну, яка характеризує джерела формування влади, механізм стримування і противаги між різними владними інститутами, ступінь публічності та легітимності; правову, яка формує право (закони, регламентарні акти, акти регіонального і місцевого самоврядування, статути) і забезпечує його виконання; управлінську, яка за допомогою політичних органів держави, регіональної та місцевої влади, партій управляє цими інститутами, а також суспільною сферою (обсяг компетенції у сфері управління різними інститутами і процесами суспільства залежить від типу політичної системи); міжнародно-політичну, яка забезпечує представництво країни на міжнародній арені, реалізацію її національних інтересів, визначає стратегію інтеграції країни у глобальні й регіональні міжнародні структури.
Критерії та фактори ефективності політичних систем.Політична система може здійснювати свої функції ефективно або неефективно. Поняття ефективність здебільшого використовується для позначення діяльності суб'єктів господарської діяльності, які досягли позитивних результатів, — отримали оптимальну на певному етапі розвитку величину прибутку за мінімальних затрат. Однак це поняття можна застосовувати і для оцінки діяльності інших суспільних систем, зокрема політичної. Політична система вважається ефективною тоді, коли інститути влади забезпечують повне й точне виконання своїх рішень, спрямованих на досягнення політичної і суспільної мети, адекватної тому чи іншому історичному етапу цивілізаційного розвитку. Інакше кажучи, зміст політичних рішень, їхня соціальна спрямованість, засоби досягнення, технологічний та організаційний потенціал впливу на суспільство й глобальні процеси мають конкретний
Розділ 4
історично-часовий вимір. Так, якщо на початку XX ст. основними критеріямиефективності політичної системи можна було вважати її здатність забезпечити економічні/ та військову могутність і на цій основі завойовувати колонії, впливати на розподіл ринків збуту та джерел сировини, нехтуючи при цьому суспільними потребами широких суспільних верств, то наприкінці XX — на початку XXI ст., такими критеріями є, власне, створення гідних умов для цивілізованих стандартів життя людини.
Отже, в історичному аспекті політичні системи вважаються ефективними тоді, коли вони здатні забезпечити домінування у світі внаслідок економічної та військової могутності або сучасних інформаційних технологій, фінансового та банківського капіталу, цивілізованих правових та соціальних стандартів у гуманітарній сфері; вищу якість життя громадян та національної безпеки; сприятливі політико-правові умови для здійснення соціально-економічного й технологічного прогресу, посилення циві-лізаційного впливу на світовий розвиток.
На сучасному етапі суспільного розвиткупріоритетними стали гуманітарнікритерії ефективності політичних систем, а саме: створення сприятливих правових умов для економічного й соціального розвитку і надання державою мінімальних соціальних благ; забезпечення гарантій прав і свобод громадян; піднесення престижу країни на міжнародній арені та забезпечення її інтеграції у глобальні й регіональні міжнародні структури, посилення конкурентоспроможності на світовому ринку.
Основними критеріями ефективного політичного управління у сфері забезпечення соціально-економічного прогресу виступають: обсяг і величина ВВП на душу населення; середньорічні темпи зростання ВВП; індекс економічної свободи, який охоплює такі показники, як податковий тиск, втручання уряду в економіку, монетарну політику, потоки капіталів і іноземних інвестицій, банківську справу, контроль за заробітною платою і цінами, право власності, регулювання бізнесу (за цими показниками Україна у 2001 р. займала 137-ме місце, Росія — 131, Білорусь — 148, Естонія — 4, СПІА — 8-ме); величина прибуткової частини державного, регіонального і місцевого бюджетів; соціальна спрямованість видаткової частини бюджетів (на розвиток таких перспективних галузей суспільного життя, як наука, освіта, охорона здоров'я, безпечне екологічне середовище чи утримання апарату управління, забезпечення привілеїв владної еліти, погашення боргів, підтримку національного виробника). Величина ВВП на душу населення у високорозвинутих країнах перевищує цю ве-
Політичні системи та проблеми їх ефективності_____________________ 77
личину в слаборозвинутих та перехідних країнах більш ніж у 20—40 разів. Такий підхід не дає підстави стверджувати, що ефективність політичної системи розвинутих країн перевищує ефективність політичних систем перехідних і бідних країн в 20—ЗО разів, оскільки ці країни навіть при найбільш ефективному політичному управлінні неспроможні подолати в короткий історичний термін значного відставання у соціально-економічному й технологічному розвитку.
Середньорічні темпи зростання ВВП не можуть бути достатнім критерієм для порівняння політичних систем різних типів суспільств, оскільки у високорозвинутих країнах, вони становлять 2—3 %, а в країнах з перехідною економікою можуть становити 7—13 %. Однак такий критерій може бути достатнім для визначення ефективності політичних систем тоді, коли вони протягом певного періоду (5—10 років) забезпечують стабільні показники зростання ВВП на душу населення і прибуткової частини державного, регіонального і місцевого бюджетів. Якщо ці показники знижуються або залишаються незмінними, а витрати на привілеї владної еліти зростають, то це свідчить, що політична система неефективна, а правляча еліта некомпетентна та корумпована.
Визначаючи ефективність політичної системи, треба враховувати глибину кризового стану суспільства, викликаного перебудовою його попередніх інститутів, однак, як показує досвід трансформації перехідних суспільств, вихід із кризи можна здійснити протягом 3—5 років. Крім перелічених вище загальних показників ефективності політичних систем можна також виділити показники, що характеризують ступінь використання політичною системою тих універсальних інструментів управління, за допомогою яких вона досягає стабільної динаміки зростання ВВП і на цій основі поліпшення якості життя громадян. Використання цих універсальних інструментів у різних країнах і в різні історичні періоди мало позитивні наслідки. Так, реформи Мейдзі в Японії у 70—80-х роках XIX ст., К. Аденауера і Л. Ерхарда в Німеччині у 50—60-х роках XX ст., Л. Бальцеровича в Польщі у 90-х роках XX ст. забезпечили цим країнам швидкий поступ шляхом прогресу.
До універсальних політичних інструментів, що забезпечують соціально-економічний прогрес, належать: макроеконо-мічна стабільність, сутність якої полягає в поєднанні жорсткої монетарної і фіскально-бюджетної політики, спрямованої на досягнення стабільного курсу національної валюти, низького рівня
78 Розділ 4
інфляції (в розвинутих і тих країнах, що розвиваються, щорічний рівень інфляції становить 0,5—3 %) та бездефіцитного або профіцитного бюджету; вільний ринок і конкуренція, які ґрунтуються на широкому діапазоні економічної свободи, максимальному обмеженні монополізму, протекціонізму і бюрократичній регламентації розвитку підприємництва; пріоритет приватного сектору (його обсяг у розвинутих країнах становить 80—90 % у структурі народного господарства), який функціонує в найбільш сприятливому ліберальному режимі; орієнтація на зовнішній світ, відкрита економіка, інтеграція у найбільш глобальні та регіональні міжнародні структури, стимулювання експорту і припливу прямих іноземних інвестицій; конкурентоспроможна система фінансових інститутів (банків, інвестиційних фондів, бірж цінних паперів), які функціонують у правовому і відкритому середовищі для припливу інвестицій; еластичний ринок праці, який передбачає зниження податкового тиску на фонд оплати праці (у США, наприклад, цей податок становить б—7 %, а в Україні — близько 40 %), спрощену процедуру звільнення робітників, зменшення впливу профспілок на кон'юнктуру заробітної плати; досить низька частка податків і бюджетних видатків у структурі ВВП (наприклад, у країнах з високим ступенем лібералізму це співвідношення дорівнює 20—25 % і 25—35 %).
Важливим критерієм ефективності політичного управління є його здатність знизити показник соціальної нерівності, який свідчить, у скільки разів доходи 20 % найбагатших людей у суспільстві перевищують доходи 20 % найбідніших (цей показник у розвинутих країнах становить 6—10 разів, а в перехідних і бідних країнах — 30—60 разів).
Зменшення коефіцієнта соціальної нерівності свідчить, наскільки інститути політичної системи здатні справедливо перерозподілити бюджетні кошти. Це насамперед стосується встановлення державою мінімальних соціальних стандартів, таких як прожитковий мінімум, мінімальна оплата праці, мінімальна погодинна оплата праці, мінімальна пенсія, соціальна допомога верствам населення, які перебувають за межею бідності (за міжнародними стандартами до цієї категорії відносять тих, чий денний дохід становить менше, ніж долар), а також середня оплата праці у державному секторі (тут береться до уваги співвідношення середньої оплати праці в державному і приватному секторах).
Крім цих соціальних стандартів треба також звертати увагу на показники, які характеризують рівень надання органами полі-
Політичні системи та проблеми їх ефективності
тичної влади послуг населенню у сфері охорони здоров'я (беруться до уваги частка населення, яке має доступ до медичного обслуговування, питної води, каналізації, і коефіцієнти дитячої та материнської смертності, загальної народжуваності, поширення недоїдання, рівень використання контрацептивів тощо) й освіти (частка учнів певної вікової групи у початковій і середній школі, а також учнів, які досягли четвертого класу; коефіцієнт неграмотності серед дорослого населення).
Ефективність політичної системи визначається також її здатністю створити гарантії захисту прав та свобод людини і громадянина.Цепередусім стосується ратифікації міжнародно-правових документів у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина; відповідності національного законодавства міжнародним стандартам; створення сучасної цивілізованої системи судового і парламентського контролю за дотриманням прав і свобод громадян; забезпечення максимально сприятливих умов для міжнародного моніторингу в цій сфері, а також для громадської правозахисної діяльності; законодавчого забезпечення процедур оскарження неправомірних дій органів влади (в тому числі глави держави та уряду) у судах адміністративної юрисдикції.
Критеріями низької ефективності політичної системи у сфері захисту прав людини є показники, які розкривають високий рівень корумпованості та тіньової економіки; значну кількість нероз-критих злочинів, скоєних у сфері посягання на життя, власність і свободу особи; наявність у спорах між громадянами і владою великої кількості фактів, які фіксують затягування терміну розгляду судових справ або виконання судових рішень.
Ефективність політичної системи на міжнародній арені оцінюється за допомогою показників, які свідчать про її здатність: займати провідні позиції у таких важливих сферах глобального домінування, як військова, економічна, технологічна і культурна; впливати на хід подій у регіоні або глобальні світові процеси, бути, за висловом 3. Бжезінського, "самостійним політичним гравцем" (якими є США, Франція, Німеччина, Китай і Росія); бути лідером або активним учасником таких міжнародних глобальних і регіональних структур, як Рада Безпеки, Світовий банк, Міжнародний валютний фонд, Світова організація торгівлі, НАТО і ЄС; послідовно здійснювати курс на інтеграцію до європейських структур з метою наближення своїх політичних, правових, економічних і культурних систем до універсальних цивілі-заційних стандартів світового розвитку; максимально використовувати вигідний геополітичний статус — статус геополітич-
 |
Розділ 4
ної осі (території, яка має стратегічне значення для геополітич-них гравців, з погляду їх боротьби за глобальне домінування) для реалізації національних інтересів; забезпечити привабливий імідж країни, яка є політично стабільною, здійснює послідовний курс на модернізацію політичних інститутів, дотримується міжнародних стандартів у сфері захисту прав і свобод людини.
Не багатьом політичним системам під силу здійснювати всі напрями міжнародної політики, однак орієнтація на реалізацію деяких із них (наприклад, готовність інтегруватися до цивілізованих глобальних та регіональних структур з метою наближення до універсальних стандартів розвитку) є необхідністю дати адекватну відповідь на глобальні виклики сучасності.
Якщо критерії ефективності політичної системи розкривають її здатність досягти економічного зростання, забезпечити відповідний рівень соціальних стандартів життя, гарантувати захист прав і свобод громадян, активно діяти на міжнародній арені як конкурентоспроможна країна у провідних сферах глобального домінування (або країна, яка прагне послідовно здійснювати курс на утвердження такого геополітичного статусу), то до факторів ефективності слід віднести ті умови, за яких політична система зможе домогтися названих цілей.
Факторами, які забезпечують ефективність політичної системи на сучасному рівні розвитку можна вважати: збалансований механізм стримувань і противаг у системі державної влади, який передбачає межі компетенції між такими державними інститутами, як глава держави, уряд, парламент і судова система, а також наявність у кожного інституту певних стримуючих прерогатив стосовно іншого інституту; наявність конституційних норм, які закріплюють незалежний статус національного банку і забороняють збільшувати видаткову частину бюджету, не збільшуючи її прибуткової; децентралізацію державної влади, забезпечення реального статусу місцевого та регіонального самоврядування; партійну структуризацію політичної влади, наявність сильних конкурентоспроможних партій; розмежування політичної та адміністративної компетенції, формування сучасного висококваліфікованого адміністративного апарату; правове забезпечення вільних засобів масової інформації (ЗМІ); правове забезпечення легальної лобістської діяльності; створення сприятливих правових умов для розвитку інститутів прямої демократії.
Сутність збалансованого механізму стримувань і противаг у системі державної влади виявляється в таких аспектах:
Політичні системи та проблеми їх ефективності 81
• по-перше, у президентській республіці глава держави формує виконавчу владу і відповідає за результати державного управління, а в парламентській і президентсько-парламентській республіках таку функцію виконують уряд та його голова;
• по-друге, глава держави (крім президентської республіки), забезпечуючи арбітражну функцію між парламентом і урядом, може розпустити парламент (одну або дві палати), якщо той у конституційний термін не сформує уряд, висловить вотум недовіри або резолюцію осуду урядові, не зможе затвердити в конституційний термін бюджету тощо;
• по-третє, глава держави може самостійно призначити голову уряду, якщо цього не вдається здійснити парламентові;
• по-четверте, уряд як вищий орган виконавчої влади, хоч і має підтримку парламентської більшості, однак володіє певними прерогативами у сфері впливу на парламент за допомогою таких процедур, як постановка питання про довіру голові уряду (внаслідок якої може бути здійснена процедура вотуму недовіри), ухвалення у випадку термінової необхідності законів-декретів, блокування парламентських законопроектів з питань державних фінансів;
• по-п'яте, уряд впливає на главу держави через процедуру контрасигнації його законодавчих актів, а також здійснення подання, на підставі яких глава держави виконує низку законодавчих і контрольних повноважень;
• по-шосте, парламент як законодавчий орган, здійснює повністю процедуру імпічменту або тільки виносить обвинувачення главі держави, а також висловлює вотум недовіри урядові (процедура здійснюється за ініціативою уряду) і резолюцію осуду (процедура здійснюється за ініціативою парламентських груп);
• по-сьоме, парламент здійснює контроль над формуванням і використанням державних фінансів державним апаратом і військово-силовими структурами за допомогою таких інститутів, як рахункова палата, тимчасові слідчі комісії, омбудсмени;
• по-восьме, противагою спробам інститутів політичної системи вийти за межі правового поля повинна стати сильна судова система, здатна розв'язати конфлікти як між владними інститутами, так і між владними інститутами та громадянами.
З метою успішного функціонування судової системи в суспільстві інститути політичних системи покликані забезпечувати реальні механізми юридичної і фінансово-матеріальної незалежності суддів, які полягають: у стабільних джерелах бюджетного фінансування суддів і високій оплаті їхньої праці (за най-
6 — 4-54
Розділ 4
вищими тарифами, передбаченими для державних посадових осіб); формі імунітету, яку мають найвищі посадові особи держави (у СІЛА, наприклад, судді можуть притягатися до юридичної відповідальності в порядку імпічменту); організаційно-матеріальному забезпеченні, яке дає змогу суддям в оптимальний термін (властивий судочинству розвинутих країн) розглядати судові справи; неприпустимості норм, за якими суди мають право відправляти справу на додаткове досудове розслідування; наявності у структурі судової влади адміністративно-силових підрозділів для забезпечення виконання судових рішень або вироку у відповідні терміни; створенні правових механізмів для підвищення престижу суду і надійної безпеки суддів; в узаконенні статусу суддів адміністративної юстиції, суду присяжних, мирових судів, а також апеляційної і касаційної інстанцій.
Збалансований механізм стримувань і противаг у системі державної влади запобігає посиленню владних повноважень одних інститутів державної влади за рахунок інших, виходу їх за межі правової компетенції.
Наявність конституційних норм, які унеможливлюють свідоме втручання політичних органів влади у сферу державних фінансів, — один із важливих факторів забезпечення макро-економічної стабільності, запобігання корупції на найвищому політичному рівні. Децентралізація державної влади запобігає, з одного боку, надмірній бюрократизації суспільства, посиленню впливу адмінресурсу на ці політичні процеси, а з іншого, — може призвести до адміністративного свавілля та анархії у сфері надання послуг населенню на рівні місцевого самоврядування. Тому необхідно законодавчо закріпити оптимальний баланс повноважень між органами держаної влади, регіонального і місцевого самоврядування, який передбачає можливості того чи іншого рівня влади якісно забезпечити категорію послуг відповідно до її компетенції (наприклад, пенсійне забезпечення — прерогатива держави, а надання комунальних послуг — прерогатива місцевого самоврядування). Такий баланс може бути забезпечений на основі розмежування видатків державного, регіонального та місцевого бюджетів, встановлення нормативів податкових відрахувань для функціонування їх дохідних частин, запровадження єдиної системи державних трансфертів, яка б не залежала від рівня дохідної частини регіональних та місцевих бюджетів і спрямовувалась на соціально-економічне вирівнювання регіонів. Реальний статус органів регіонального самоврядування не може бути забезпечений, якщо структура й обсяг повноважень місцевих
Політичні системи та проблеми їх ефективності 83
адміністрацій значно перевищують ці органи (як це відбувається на пострадянському просторі). Крім того, держава здійснює контроль (конституційний, фінансовий, парламентський) органів регіонального і місцевого самоврядування.
Без вільних ЗМІ,які є посередниками між владою і громадськістю, політична система не здатна забезпечити ефективного управління суспільством. Сутність вільних ЗМІ полягає в тому, що в суспільстві існують теле- і радіоканали, преса, видання, які функціонують не для обслуговування інтересів політичних і бізнесових кіл, а спрямовані на інформування масового споживача. Статус вільних ЗМІ можливий лише за таких умов: відсутність державного протекціонізму (вибіркового фінансування деяких нидань чи телерадіоканалів) і монополізму в інформаційному просторі; наявність потужних іноземних та вітчизняних телера-діокомпаній і пресових груп, які забезпечують жорстку взаємну конкуренцію за поширення впливу на масову аудиторію; законодавче забезпечення функціонування громадського радіомовлення і телебачення, вільного від комерційної та політичної реклами, яке утримується за рахунок абонентної оплати масового споживача, доброчинних внесків і частково бюджетних коштів; її провадження західних стандартів журналістики, які передбачають покарання у вигляді штрафу або позбавлення прес-карт-існ журналіста, якщо в його публікаціях простежується прихо-иана реклама, а також статус спеціальних національних комісій, що формуються журналістським корпусом на виборних засадах і наділені правом видавати прес-картки та здійснювати контроль за дотриманням норм хартії або кодексу журналістів; наявність вільних журналістських спілок, здатних захищати свої корпоративні інтереси на різних рівнях влади.
Партійна структуризація влади є противагою кланово-олігархічним і адміністративно-бюрократичним джерелам ч формування і засобам здійснення політико-владної функції II політичній системі, основою публічності, легітимності та поліпі чної відповідальності владних інститутів. Партійна структуризація передбачає принципи і норми партійного формування інститутів політичної влади. Наприклад, уряд, виконавчі органи регіональної влади і місцевого самоврядування формують партії ВЙо коаліції партій, які становлять більшість у представницьких і і;іішнодавчих органах), а партії, які становлять меншість, виконують роль опозиції.
Легальна політична опозиція повинна мати достатні Юридичні механізми для контролю над правлячою більшістю
Розділ 4
Політичні системи та проблеми їх ефективності
через здійснення керівництва важливими постійними і тимчасовими депутатськими комітетами (особливо тими, які займаються питаннями бюджету, оборони, правоохоронних органів), право висловлювати свою позицію в державних ЗМІ, створювати тіньові структури, аналогічні владним інститутам (наприклад, тіньовий кабінет міністрів). Тільки сильні та впливові партії здатні виконувати роль політичного управління й опозиції, забезпечувати політичну конкуренцію на всіх рівнях влади. До факторів, які впливають на формування таких партій, можна віднести партійну структуризацію влади, пропорційну виборчу систему (особливо в перехідних політичних системах) з високим виборчим бар'єром 4—5 %, контроль держави за фінансовою діяльністю партій, наявністю високої частки підприємницького класу в соціальній структурі суспільства.
Ефективність політичної системи не може бути забезпечена без створення політично нейтрального, висококваліфікованого адміністративного апарату, який формується на конкурсних і контрактних засадах, а також без гнучкої системи мотивації до праці, орієнтованої на конкретні результати управлінської діяльності, а не на номенклатурні привілеї.
Легальне лобіювання групових інтересів, яке передбачає публічну реєстрацію лобістських структур і сплату податків за гонорар, отриманий за цю діяльність, є найбільш дієвим механізмом для прийняття прозорих політичних рішень, запобігання корупції, створення рівних умов для вираження і захисту своїх інтересів різними громадськими організаціями.
Висновки
1. Політична система — це сукупність політичних інститутів та груп, які формують владу та забезпечують її функціонування, здійснюють управління суспільними процесами, а також репрезентують інтереси певних соціальних груп у межах відповідної правової системи і політичної культури.
2. Політична система включає елементи на декількох структурних рівнях: інституціональному — органи державної, регіональної і місцевої влади, виборчу та партійну системи; менталь-но-поведінковому — політичні мислення, цінності мовлення, поведінку суб'єктів політичного процесу; суб'єктно-процесуальному — індивідуальні, групові та масові суб'єкти політики, їхній вплив на процеси формування і розподілу політичної влади; інтер-
акціоністському — форми політичної взаємодії (співпрацю, конкуренцію, конфлікт, панування та експлуатацію).
3. Не всі інститути державної, регіональної і місцевої влади є політичними, а тільки ті, які формуються безпосередньо народом, територіальними громадами та представницькими органами і приймають політичні рішення. На рівні держави такими органами є глава держави, уряд, парламент, представники уряду в регіонах, а на рівні регіональної влади і місцевого самоврядування — законодавчі збори, ради, губернатори, голови рад та мери. Крім політичних органів держава включає адміністративні, військово-силові та судові органи. Подібну структуру або окремі її елементи можуть мати також органи регіональної влади та місцевого самоврядування.
4. Політична система виконує такі функції: владно-політичну, суть якої полягає у джерелах формування влади, механізмі стримувань і противаг між різними владними інститутами, ступені публічності та легітимності; правову — формує право (владні інститути приймають закони, регламентарні акти, акти регіонального та місцевого самоврядування) та забезпечує його виконання; управлінську — забезпечує політичне та адміністративне управління окремими суспільними сферами, які у зв'язку зі своєю суспільною значущістю не можуть бути об'єктом приватного управління (наприклад, оборона, національна безпека, судова система, кредитно-грошова і бюджетно-фіскальна політика); міжнародно-політичну — забезпечує представництво країни на міжнародній арені, реалізацію національних інтересів, визначає стратегію інтеграції у глобальні та регіональні міжнародні структури.
5. Політична система безпосередньо взаємодіє з правовою системою, оскільки політичні та правові інститути входять одночасно до двох систем. Правова система складається: з нормативно-правових актів (законів і регламентарних актів); правових зішчаїв; прецедентів; міжнародних договорів; конституційного і законодавчого процесів; процедур імпічменту та притягнення до політичної відповідальності вищих посадових осіб; судової системи; правової культури. Розгляд у структурі політичної системи елементів правової системи дає підстави вживати термін "політико-правова система".
6. Політичні системи можна типологізувати за типом суспільства, політичного режиму і формою державного правління. За типом суспільства політичні системи поділяють: згідно з формаційним підходом — на рабовласницьку, феодальну, буржуазну, комуністичну і посткомуністичну (перехідну); згідно з культу-
Розділ 4
Політичні системи та проблеми їх ефективності
рологічним підходом — на західну, японську, конфуціанську, латиноамериканську, мусульманську, індуїстську, слов'яно-православну; згідно з цивілізаційним підходом — системи аграрного, індустріального і постіндустріального суспільства. За типом політичного режиму політичні системи поділяють на тоталітарну, авторитарну, авторитарно-демократичну, олігархо-кланову. За формою державного правління політичні системи бувають президентськими, парламентськими, президентсько-парламентськими.
7. Критеріями ефективності політичної системи на сучасному етапі є показники які розкривають її здатність забезпечити економічне зростання, цивілізовані соціальні стандарти, надійні гарантії прав і свобод громадян та привабливий геополітичний імідж. Критерії поділяють на: економічні, які характеризують обсяг зростання ВВП на душу населення, щорічні темпи його зростання, індекс економічної свободи, величину дохідної частини державного, регіонального і місцевого бюджетів та їх соціальну спрямованість; соціальні — ступінь соціальної нерівності, встановлені державою мінімальні стандарти оплати праці, пенсії, соціальної допомоги, надання державою послуг у сфері освіти та охорони здоров'я; правові — відповідність національного законодавства міжнародним стандартам у сфері захисту прав людини і громадянина, наявність сучасних механізмів парламентського, судового і громадського контролю за дотриманням прав і свобод; якість судової і пенітенціарної системи; геополітичні — провідні позиції держави у таких сферах глобального домінування, як військова, економічна, технологічна, культурна; ступінь інтеграції у регіональні та глобальні міжнародні структури (МВФ, СОТ, НАТО, ЄС).
8. Факторами, які забезпечують ефективність політичної системи, є такі: збалансований механізм стримувань і противаг у системі органів державної влади; розмежування політичної та адміністративної компетенції; децентралізація державної влади і забезпечення реального статусу регіонального і місцевого самоврядування; політична структуризація влади, яка передбачає партійний механізм формування політичної влади на всіх рівнях, вільну конкуренцію між політичними силами, сприятливі умови для здійснення опозиційної діяльності; правове забезпечення вільних ЗМІ, легальної лобістської діяльності та розвиток інститутів прямої демократії.
Контрольні запитання
1. Охарактеризуйте особливості політичної системи порівняно з іншими суспільними системами (економічною, правовою культурно-гуманітарною).
2. Назвіть елементи політичної системи нарівні державних інститутів влади.
3. Яка відмінність між політичними й адміністративними органами у структурі політичної системи?
4. За якими елементами судову владу можна віднести до політичної і правової систем?
5. Як треба розуміти поняття "регіональні структури влади"?
6. Яка відмінність між органами регіональної влади і місцевого самоврядування?
7. Які функції виконують представники держави на регіональному і місцевому рівнях?
8. Яка, на ваш погляд, партійна система найбільш ефективна? Обґрунтуйте свою думку.
9. Чому партійну систему на пострадянському просторі називають атомізованою? Обґрунтуйте свою думку.
10. Назвіть види виборчих систем.
11. Чому на пострадянському просторі не узаконена пропорційна виборча система на всіх рівнях формування влади?
12. Який тип політичної культури ви вважаєте найбільш перспективним для модернізації політичної системи? Обґрунтуйте свою думку.
13. Порівняйте політичні системи західного, слов'яно-право-славного і мусульманського суспільств.
14. Чи можливий тоталітарний режим у сучасному західному суспільстві? Обґрунтуйте свою думку.
15. Чи можна вважати політичні режими пострадянських країн олігархо-клановими? Обґрунтуйте свою думку.
16. Назвіть економічні критерії ефективності політичної системи.
17. Назвіть соціальні критерії ефективності політичнісистеми.
о» Розділ 4
18. Порівняйте політичні системи високорозвинутих країн і тих, що розвиваються, з погляду їх ефективності у глобальних процесах.
19. Охарактеризуйте основні риси збалансованого механізму стримувань і противаг у системі органів державної влади.
20. За яких умов можливі вільні ЗМІ? Обґрунтуйте свою думку.
21. Як впливає на ефективність політичної системи партійна структуризація влади? Обґрунтуйте свою думку.
22. За яких умов адміністративний апарат може бути ефективним?