Глава 9. Сферы государственного управления в области использования и охраны водных объектов
Статья 75. Водохозяйственные балансы
Поскольку водохозяйственные балансы являются основой количественной и качественной оценки современного и будущего состояния водных ресурсов, реальным и наглядным проявлением принципов государственного управления в области использования и охраны вод (ст. 69 настоящего Кодекса), среди сфер этого управления балансы поставлены на первое место. В связи с практической ценностью воднобалансовых исследований водоемов регулярно публикуются данные по водным балансам большинства основных озер и водохранилищ страны:
бюллетени оперативных водных балансов, составляющиеся ежемесячно по 50 водоемам;
ежегодные данные по водным балансам 70 водоемов в изданиях Государственного водного кадастра;
многолетние обобщения данных о водных балансах озер и водохранилищ с начала воднобалансовых расчетов.
В 1989 г. разработаны Рекомендации по расчетам водного баланса крупных озер и водохранилищ. Ими предусматриваются:
- определение объема поверхностного притока (расчет по сумме расходов впадающих рек, его особенности в условиях влияния на сток рек хозяйственной деятельности, погрешности определения расходов заборов и сбросов воды, оценка точности расчета притока воды с неизученной площади водосбора);
- осадки на акваторию водоема (расчет и корректировка осадков, методы среднего арифметического, среднего взвешенного, пространственной интерполяции);
- подземный водообмен (его особенности,- методы оценки составляющих, определение - подземного притока и оттока, изменение объема воды в грунтах берегов);
- испарение с акватории водоемов (методы водных испарителей, теплового баланса, турбулентной диффузии, скорость ветра, температуры воздуха и поверхности воды, расчет испарения с покрытой льдом поверхности водоема);
- изменение объема воды в озерах и водохранилищах (кривые объемов и площадей, расчет среднего уровня, изменение объема в осевшем на берегах льду, случайные и систематические погрешности при расчетах элементов водного баланса, составление оперативного водного баланса, рекомендации по расчету водного баланса неизученных и недостаточно из ученных водоемов и т.д.).
В итоге водный баланс представляет соотношение приходной и расходной частей круговорота воды на каком-то пространстве вплоть до планеты в целом, где существует также водообмен глобальный. Баланс водохозяйственный определяется как количественное сопоставление наличия водных ресурсов и потребностей в воде в пределах определенного региона.
Таким образом, водные балансы являются необходимой и основной частью водохозяйственных балансов, состав и цели которых определяются в частях 1 и 2 статьи 75 настоящего Кодекса. Водохозяйственные балансы тесно связаны сначала с государственным мониторингом, учетом и кадастром вод, а затем со схемами комплексного использования и государственными программами восстановления и охраны водных объектов.
Возложенные комментируемой статьей Водного кодекса (см. также комментарий к ст. 73 и 74) обязанности по составлению водохозяйственных балансов осуществляются Федеральным агентством водных ресурсов, которое осуществляет с помощью других организаций и предприятий постоянный контроль и учет притока, сброса, заборов воды из водохранилища, отметок уровней воды в верхних и нижних бьефах основного и буферного гидроузлов, на акватории водохранилища и в устьевых участках впадающих водотоков; регулярно (не реже 1 раза в месяц) подсчитывает водный баланс водохранилища, выявляет причины возможных неувязок в балансе.
Статья 76. Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов
В свое время действовало постановление Совета Министров РСФСР от 9 июля 1976 года N 375 "О порядке разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод". Сегодня на основе статьи 76 ВК разрабатываются федеральная, бассейновые и территориальные схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов.
Схемы являются информационной основой для выбора актуальных эффективных решений при разработке, планировании и осуществлении федеральных, бассейнов их и территориальных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также для установления лимитов субъектам Российской Федерации по водопотреблению и водоотведению.
Федеральная схема составляется на всю территорию Российской Федерации в разрезе бассейнов основных рек и субъектов РФ в целях определения принципиальных направлений развития водного хозяйства страны.
В федеральной схеме:
- разрабатываются мероприятия по удовлетворению потребностей населения в водных ресурсах, обеспечению рационального использования и охраны водных объектов, предотвращению и ликвидации вредного воздействия вод;
- принципы экономического регулирования использования и охраны водных объектов и их биологических ресурсов, совершенствование системы мониторинга водных объектов по количественным и качественным показателям, структура базы данных по использованию и охране водных ресурсов;
- устанавливаются водные объекты с напряженной водохозяйственной и экологической обстановкой, для детального рассмотрения в бассейновых и территориальных схемах комплексного использования и охраны водных ресурсов, обосновываются нормы водопотребления и водоотведения в увязке с положением Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации.
Бассейновые схемы составляются для бассейнов рек Российской Федерации с напряженной водохозяйственной обстановкой и для бассейнов трансграничных рек. В них на основе анализа объема и качества водных ресурсов бассейна, их изменения в результате антропогенной деятельности, водообеспеченности отраслей экономики, в увязке с положениями региональных схем расселения, состояния природных водных экосистем, разрабатываются мероприятия по:
- удовлетворению потребностей населения и отраслей экономики в водных ресурсах с приоритетом питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения,
- увеличению располагаемых водных ресурсов в зонах с их дефицитом,
- защите водных объектов от загрязнения и истощения,
- предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод, определяются объемы специальных попусков и безвозвратного водопотребления, соответствующие экологическим требованиям.
Схемы бассейнов трансграничных рек разрабатываются в соответствии с международными договорами РФ, межправительственными соглашениями и утверждаются Правительством РФ.
Территориальные схемы разрабатываются с учетом предложений бассейновых схем, программами развития соответствующих территорий, для решения комплекса водохозяйственных и водоохранных проблем на территории одного или нескольких субъектов РФ. Состав, задачи и порядок разработки территориальных схем устанавливаются органами исполнительной власти РФ, с учетом предложений территориальных органов МПР России и Федерального агентства водных ресурсов.
Федеральная схема по представлению МПР России и Агентства согласовывается с заинтересованными министерствами и ведомствами. Бассейновые схемы согласовываются в процессе разработки с субъектами РФ.
После прохождения Государственной экологической экспертизы в МПР России схемы бассейнов рек утверждаются по согласованию с Минэкономразвития России и другими заинтересованными министерствами и ведомствами.
Водохозяйственные и водоохранные мероприятия, намечаемые в схемах комплексного использования и охраны водных ресурсов, осуществляются через федеральные, бассейновые и территориальные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов и используются для установления лимитов водопотребления, водоотведения и экологических попусков.
Статья 77. Федеральные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов
Федеральным законом должны регулироваться, в основном, такие водные отношения, которые носят федеральный масштаб, относятся к ведению Российской Федерации. Поэтому в условиях разграничения полномочий и финансовых потоков между Федерацией и ее субъектами, повышения самостоятельности и ответственности субъектов за реализацию своих полномочий законодатель опустил (признал утратившими силу) положения ВК РФ 1995 г. о территориальных программах и порядке формирования государственных программ.
Федеральные программы готовятся и реализуются федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти в области в области охраны окружающей природной среды, других государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов, общественных объединений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Территориальные государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов разрабатываются и утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Финансирование государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов являются важной сферой государственного управления в этой области, основанной на водохозяйственных балансах, схемах комплексного использования и охраны водных ресурсов, данных государственного мониторинга, учета, кадастра водных объектов.
Значение государственного планирования при переходе от преимущественно административно-командных к преимущественно государственно-экономическим методам управления водными ресурсами и охраной окружающей среды нисколько не уменьшается, а наоборот заслуживает внимания и эффективного использования (см. Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова). М, Норма, 2000).
Государственное программирование и финансирование рационального использования водных ресурсов призвано предотвращать отрицательные последствия рыночной стихии, сохранять природные блага для настоящего и будущих поколений.
Назрела необходимость решительного осуществления и доведения до конца всех положений таких программ в бассейнах крупных рек, испытывающих максимальную антропогенную нагрузку, - прежде всего Волги, Дона, Невы-Ладоги, Оби, Урала и других. Цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития и программ социально-экономического развития РФ, общий порядок их разработки определяются в Федеральном законе "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г.
Проблемы восстановления и охраны водных объектов затрагиваются Указами Президента РФ от 2 октября 1992 г. "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации", от 10 октября 1995 г. "О Федеральной целевой программе государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года", Распоряжением Совета Министров-Правительства РФ от 15.03.93 N 418-р "О разработке комплексной топливно-энергетической программы Российской Федерации на период до 2010 года "Энергетическая стратегия России", Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 95 "О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановлению и предотвращению деградации природных комплексов Волжского бассейна". Готовятся федеральные целевые программы (а это сегодня основная форма государственно-экономического воздействия на решение проблем) "Волга питьевая", "Каспий", "Чистая вода" и другие: выбор приоритетов определяется актуальностью и злободневностью вопроса, его значением для обеспечения социального благополучия населения.
Территориальные государственные программы готовятся, принимаются и реализуются в субъектах РФ, нередко они сочетаются с федеральными, частично финансируются из федерального бюджета. Например, разработке государственной программы восстановления и охраны Обь-Иртышского бассейна предшествовало изучение хода и итогов выполнения предыдущих нормативных правовых актов, таких как постановлений Совета Министров РСФСР от 9 сентября 1963 г. N 1094 "О мерах по предупреждению загрязнения неочищенными сточными водами водоемов Обь-Иртышского бассейна" и от 16 августа 1968 г. N 568 о ходе выполнения этого постановления.
Изучаются и другие акты и проблемы их реализации - главное видится не столько в принятии резолюций и новых программ, сколько в приложении сил к их реализации, а это труднее, чем подготовить проекты решений. Много ли, например, сделано для претворения в жизнь за четверть века постановления Российского правительства от 28 августа 1963 г. N 1059 "О мерах по прекращению загрязнения неочищенными сточными водами реки Москвы и других водоемов г. Москвы и Московской области". Немало было принято резолюций об очистке рек Яузы, Сетунь, Клязьмы, Оки, часть их реализована, а значительная часть осталась маяком, идеей, не овладевшей массами, не Побудившей к Действию.
Опыт некоторых стран Запада дает пример осуществления таких программ, например программы восстановления Рейна. Тридцать лет назад он уже не был рекой, его называли (в том числе мы) сточной канавой Европы. Однако объединенные усилия заинтересованных стран, по территории которых протекает река, не пожалевших крупных вложений в работы по его восстановлению, в конце концов увенчались успехом: из 173 видов рыб, обитавших в водах Рейна до того, как началось его интенсивное загрязнение, уже вернулось 158, в том числе такие высокотребовательные к чистоте воды, как рейнские осетр и форель. Надо помнить, что речь идет о крупных капиталовложениях и, может быть, нескольких десятках лет действия федеральных и иных крупных государственных программ.
Статья 78. Государственный мониторинг водных объектов
Государственный мониторинг водных объектов регламентируется ВК РФ и отдельным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 1997 г. N 307 "Об утверждении положения о ведении государственного мониторинга водных объектов"*(57).
Мониторинг водных объектов - это регулярное наблюдение за состоянием вод, их количественными и качественными показателями, в ходе которого собирается, хранится, пополняется и обрабатывается информация гидрологического характера. Цель такого наблюдения - выявить негативные процессы и проверить эффективность водоохранных мер.
Мониторинг распространяется на все виды водных объектов: на поверхностные воды, морские воды, подземные водные объекты. Кроме того, распространяется он и на водохозяйственные системы и сооружения. Это является вполне обоснованным подходом, так как рассматривать водную среду в отрыве от самого водного хозяйства было бы неверным.
Данные мониторинга водных объектов нужны не только для ведения государственного водного кадастра, но и информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны российских водных объектов.
В настоящее время мониторинг водных объектов доверен Федеральному агентству водных ресурсов. Это предусмотрено в Постановлении Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" от 16 июня 2004 г. N 282*(58). Но осуществляется он совместно с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, использования и охраны недр. При этом наблюдения гидрометеорологической службы касаются лишь поверхностных вод, а органы управления использованием и охраной недр наблюдают лишь подземные воды.
Как указано в комментируемой статье, мониторинг водных объектов лишь составная часть государственного мониторинга окружающей среды. Основы мониторинга заложены в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ*(59). Кроме того, действует отдельный Федеральный закон "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 г., N 113-ФЗ*(60). В соответствии с ним был принят ряд подзаконных актов.
При ведении мониторинга формируется Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении. Он предусмотрен ст. 15 Федерального закона "О гидрометеорологической службе" и Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. N 1410 " О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении"*(61). Данный фонд ведется Росгидрометом и представляет собой упорядоченную и постоянно пополняемую совокупность документированной информации в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в частности гидрологии и океанологии. Гидрологическими являются данные о режиме и ресурсах поверхностных вод суши, включая и сведения о ледниках. Гидрологической является также информация о снежном покрове, лавинах и селях в горах*(62). Информация названного фонда есть федеральный информационный ресурс, который является открытым и общедоступным. Исключение составляет лишь информация категории ограниченного доступа.
Статья 79. Государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный водный кадастр
Согласно комментируемой статье, государственный учет вод позволяет охарактеризовать состояние различных видов водных объектов по качественным и количественным показателям, степени их изученности и использования. Цель такого учета - обеспечение планирования рационального использования, восстановления, охраны всего водного фонда. Выражением учета вод является государственный водный кадастр. Он представляет собой информационную базу для управления в области использования и охраны водных объектов. Кадастр ведется на основе сведений, предоставленных водопользователями и государственным мониторингом водных объектов.
В настоящее время государственный учет поверхностных и подземных вод и ведение государственного водного кадастра входит в круг полномочий недавно созданного Федерального агентства водных ресурсов. Это предусмотрено в Постановлении Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" от 16 июня 2004 г. N 282*(63).
В отличие от земельного кадастра, ведение государственного водного кадастра не регламентируется специальным законом. Для этого принято Постановление Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. N 1403 "О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации"*(64). В данном подзаконном акте непосредственно регламентируется ведение государственного водного кадастра, конкретизируются нормы ВК РФ.
Официальные данные водного кадастра служат для: оценки и прогнозирования изменений гидрологических и гидрогеологических условий, ресурсов водных объектов и качества вод; разработки федеральных и бассейновых схем комплексного использования и охраны водных ресурсов; подготовки и выдачи лицензий на пользование водными объектами; установления платежей, связанных с пользованием водными объектами, наложения штрафов и предъявления исков за нарушение водного законодательства; обеспечения водопользователей необходимой информацией о водных объектах.
Государственный водный кадастр включает в себя данные о:
1) поверхностных водных объектах (реки, озера, болота, водохранилища, пруды, каналы, ледники, снежники);
2) внутренних морских водах и территориальном море;
3) подземных водных объектах (бассейны, водоносные горизонты, месторождения подземных вод, их естественные выходы)
4) водохозяйственных объектах (сооружения для забора воды, сооружения для сброса в водные объекты сточных, дренажных и шахтных вод).
Согласно Постановлению Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. "О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации", ведение государственного водного кадастра Российской Федерации совместимо с кадастрами других природных ресурсов и осуществляется на единой геоинформационной основе. Это означает, что кадастровый учет вод следует осуществлять в неразрывной связи с кадастровым учетом земель, лесов и других природных ресурсов. Поскольку отдельные виды природных ресурсов составляют единые экосистемы, водный кадастр не является сводом, изолированным от других видов кадастрового учета (земельного и лесного кадастра, кадастра особо охраняемых территорий и т. д.). Государственный водный кадастр не должен быть изолирован и от Российского регистра гидротехнических сооружений. Ведение последнего предусмотрено Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ*(65). Как известно, без таких гидротехнических сооружений, как плотины, невозможно образования искусственных водных объектов (водохранилищ и прудов). Именно в этом водный кадастр связан с Регистром гидротехнических сооружений (ГТС), который также ведется Федеральным агентством водных ресурсов.
В завершении отметим, что отечественный водный кадастр велся еще с 30-тых годов ХХ века, а его данные неоднократно обновлялись. Но до сих пор в России не удалось достичь необходимого уровня развития государственного кадастрового учета вод. Как и Регистр гидротехнических сооружений, государственный водный кадастр далек от совершенства. Даже в черте крупных городов-мегаполисов малые водотоки и водоемы должного отражения в водном кадастре не нашли. Примером может служить Санкт-Петербург, где подобные водные объекты многочисленны, но вопрос об их инвентаризации еще не решен*(66).
Таким образом, возникает необходимость более последовательной реализации требований ВК РФ о ведении государственного водного кадастра.
Статья 80. Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов
Государственная экспертиза инженерных проектов не исключает "самоэкспертизы" со стороны того ведомства, которое заказывает проект и которое заинтересовано в его осуществлении. Однако, как показал долголетний опыт, одной ведомственной экспертизы недостаточно, ибо на нее могут повлиять узкие отраслевые интересы. Государственная экспертиза подразумевает привлечение независимых экспертов, способных противостоять ведомственному давлению.
На практике это последнее условие трудно выполнимо, так как специалисты обычно группируются вокруг профильного ведомства и так или иначе зависят от него. Поэтому одной из важных гарантий объективной экспертизы является ее гласность. Как показывает зарубежный опыт, например США, гласными должны быть и основные положения проекта. Без этого условия вовлечение общественности в обсуждение проекта не помогает, а иногда даже вредит делу.
Государственной экспертизе подвергаются только крупные инженерные проекты. Поскольку такие проекты финансируются из центрального бюджета, это означает, что государственная экспертиза охватывает только федеральные проекты. Этим, надо полагать, объясняется то обстоятельство, что проведение государственной экспертизы регулируется законодательством РФ (ст. 80, ч. 3 ВК).
Вместе с тем не исключено, что какие-то достаточно крупные проекты будут финансировать регионы России. Кроме того, возможны частные проекты, с участием как национального, так и иностранного капитала. Статья 80 ВК не углубляется в эти детали, оставляя их (видимо) для последующей законодательной разработки. Кроме того, надо учитывать, что хотя проектов, затрагивающих водные объекты, достаточно много, они не исчерпывают всего их числа, поэтому водное законодательство не может претендовать на всеобъемлющее регулирование государственной экспертизы проектов разного рода.
Статья 80 ВК не выделяет специально проектов, направленных на развитие водных ресурсов - проектов, которые охватываются понятием "водохозяйственное строительство" (см. ст. 5 ВК, где отношения по водохозяйственному строительству также не выделяются в особую рубрику). Между тем, проекты водохозяйственного строительства сильнее многих других "влияют на состояние водных объектов". Более того, благодаря им в ряде случаев проявляются новые и исчезают старые водные объекты. Водохозяйственные проекты сильнейшим образом воздействуют на отношения водопользования. Во многих регионах водохозяйственные проекты (вместе с транспортными и некоторыми другими) составляют ту инфраструктуру, от которой зависит развитие всех других отраслей народного хозяйства. Опыт показывает, что подходы и порядок составления и утверждения водохозяйственных проектов, включая этап государственной экспертизы, отличается от аналогичных приемов, подходов и этапов, которые характерны для проектов других народнохозяйственных объектов. Так, при составлении и анализе водохозяйственных проектов применяют бассейновый подход. Все это позволяет выделять водохозяйственные проекты среди других проектов, "влияющих на состояние вод".
Статья 80 ВК говорит о проектах вообще, не выделяя инженерных проектов (хотя большая часть конфликтных ситуаций возникает по поводу именно инженерных проектов). Такой подход оправдан. На состояние водных объектов влияют и другие проекты - например, массированной вырубки леса, распашки целинных земель, залужения эродированных пастбищ и т.п. Многие такие проекты в силу многообразного влияния на хозяйство, социальные отношения и на окружающую среду нуждаются в государственной экспертизе.
Статья 80 ВК предусматривает государственную экспертизу не только проектной, но и так называемой предпроектной документации. Разработка этой последней происходит на более ранней стадии, когда средства на составление проекта (и предположенную стройку) не выделены и когда сам проект находится еще под вопросом. Тем не менее, предпроектная документация (технико-экономический доклад - ТЭД, технико-экономическое обоснование - ТЭО и другие) закладывает все основные параметры будущего проекта, намечает его стоимость и другие существенные черты. По этой документации судят о том, насколько нужен стране новый объект, будет ли он рентабелен, какие нарушения он внесет в окружающую среду и жизнь местного населения, как он будет стыковаться с другими предприятиями и отраслями народного хозяйства. Все это в полной мере касается объектов водного хозяйства. Слабые стороны будущего проекта иногда легче обнаружить и исправить на предпроектной стадии. На этой же стадии (как показывает отечественный и зарубежный опыт) надо знакомить общественность с замыслами проектировщиков и основными путями их осуществления.
Государственная экологическая экспертиза документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных ресурсов, производится в соответствии с требованиями закона РФ "Об экологической экспертизе" от 15 ноября 1995 г. Данная экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы.
Статья 13 закона "Об экологической экспертизе" признает специальными государственными органами в области экологической экспертизы Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и его территориальные органы на местах, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы (см. примечание к предисловию).
Статья 81. Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов
Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов - это часть государственного управления водами. Статья 81 настоящего Кодекса подразумевает методы административного контроля и не затрагивает хозяйственного контроля, который могут осуществлять в отношении земле- и водопользователей собственники и владельцы водных объектов и водохозяйственных сооружений, - прежде всего государственные водохозяйственные организации и предприятия. Государственный контроль должен обеспечить такое положение, чтобы не было самовольного водопользования (для случаев, когда на водопользование требуется лицензия - см. Главу 5 ВК) и чтобы пользователь не нарушал условий, выданных ему Роскомводом РФ или его бассейновым или иным органом (см. ст. 73, 74 ВК).
Порядок осуществления так называемого общего (безлицензионного) водопользования данная статья Водного кодекса не затрагивает, поскольку ему посвящена статья 88 ВК.
Государственный контроль специальным (лицензионным) водопользованием осуществляется на уровне субъектов РФ. В то же время к нему привлекаются также центральные органы Роскомвода, Санэпиднадзора, Минприроды. Согласно статье 81, правовое регулирование государственного контроля осуществляет Правительство РФ. Последний тезис представляется излишне категоричным. Так, в силу договора о разграничении полномочий между РФ и ее субъектом (ст. 67 ВК) правовое регулирование этого контроля может быть передано субъекту РФ (см. примечание к предисловию).
Государственный контроль, как его трактует статья 81 ВК, не включает контроля за деятельностью водопользователей по улучшению водных объектов и не предусматривает фиксацию (регистрацию) ее результатов.
Между тем, такая деятельность прямо признается и даже требуется в статье 52 ВК. О поощрении некоторых видов такого рода деятельности упоминает статья 127 ВК. Чтобы выполнить положения этих статей в части улучшения водных объектов силами их пользователей, проводимые работы и их результаты должны быть в поле зрения органов, осуществляющих мониторинг водных объектов (ст. 78 ВК); они же должны контролировать эти работы.
Статья 82. Нормирование в области использования и охраны водных объектов
Основные требования к нормированию качества окружающей среды предусматриваются в ст. 19-31 гл. У "Нормирование в области окружающей среды" Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002, где регулируются: основы природоохранного нормирования, требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды, нормативы - качества окружающей среды, допустимого воздействия на нее, допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов,, образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение, допустимых физических воздействий на окружающую среду, допустимого изъятия компонентов природной среды, допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.
Нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий, а также методы их определения утверждаются федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов.
При нарушении требований нормативов качества окружающей среды выброс, сброс вредных веществ или иные виды воздействия на окружающую природную среду могут быть ограничены, приостановлены или прекращены по предписанию федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора (подробнее о них см. комментарий к ст. 71 настоящего Кодекса).
Нормативы, инструкции и правила в области использования и охраны водных объектов разрабатываются, согласовываются и утверждаются в пределах предоставленной компетенции Федеральным агентством водного хозяйства совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, Госсанэпиднадзором, Госприроднадзором РФ. (Перечень федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды см. в комментарии к ст. 71 настоящего Кодекса).
Нормирование в области использования и охраны водных объектов заключается в установлении следующих правил и стандартов:
- Оросительная система с использованием животноводческих стоков. В СН 33-82. Минсельхозстрой;
- ГОСТ 17.1.3.01-82 (СТ СЭВ 3077-81). Охрана природы. Гидросфера. Общие требования к охране поверхностных и подземных вод от загрязнения пестицидами;
- ГОСТ 17.1.3.11-84 (СТ СЭВ 4035-83). Охрана природы. Гидросфера. Общие требования охраны поверхностных и подземных вод от загрязнения минеральными удобрениями;
- Специализированный каталог загрязняющих веществ, содержащихся в сточных водах сельскохозяйственных и промышленных объектов. Минводхоз СССР, 1988;
- Рекомендации по предотвращению загрязнения поверхностных и подземных вод при орошении сельскохозяйственных угодий стоками сельскохозяйственных комплексов. Минводхоз СССР, 1984;
- Пособие по согласованию условий при выдаче разрушений на специальное водопользование и осуществление контроля за использованием и охраной вод на оросительных системах с использованием сточных вод животноводческих комплексов. Минводхоз СССР, 1985;
- ГОСТ 17.1.3.01-16. Охрана природы. Гидросфера. Правила охраны водных объектов при лесосплаве.
- ГОСТ 19433-88. Грузы опасные. Классификация и маркировка;
- Правила перевозки грузов, утв. Минречфлотом РСФСР 14.08.78 г. N 114;
- Правила безопасной морской перевозки генеральных грузов, утв. Минморфлотом СССР 2.04.81 г. N НТУ-3-48/586.
Среди основных требований по рациональному использованию и охране недр - соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны вод; предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения; предотвращение загрязнения недр при сбросе сточных вод; осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных прорывов воды; ликвидация в установленном порядке буровых скважин, не подлежащих использованию (ст. 22, 23 и 24 Закона РФ "О недрах").
При полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды. Лица, виновные в невыполнении этих требований несут административную или уголовную ответственность (ст. 26 и 49 закона РФ "О недрах").
Государственное нормирование в сфере обеспечения радиационной безопасности осуществляется Федеральным законом "О радиационной безопасности" путем установления санитарных норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, а также государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических документов.
Эти нормативы не должны противоречить положениям Закона "О радиационной безопасности": санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопасности утверждаются органами санитарно-эпидемиологического надзора.
Принятым Законом средняя годовая эффективная доза для населения равна 0,001 зиверта или эффективная доза за период жизни (70 лет) - 0,07 зиверта. В отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,001 зиверта. Установленные нормы введены в действие с 1 января 2000 года. До этого необходимо провести большие работы для реального обеспечения новых нормативов. Это требует значительных экономических затрат, включая пересмотр нормативной документации и внедрение конкретных технических решений (см. комментарий к ст. 90, 103, 104, 109 настоящего Кодекса).
В ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" разъясняются понятия "природоохранные нормативы", "нормативы качества окружающей среды", "нормативы допустимого воздействия на окружающую среду", "нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду", "нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов", "технологический норматив", "нормативы предельно допустимых концентраций", "нормативы допустимых физических воздействий", "лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов".
Серьезное влияние на нормирование и установление стандартов и нормативов оказывает ФЗ "О техническом регулировании" 2003 г., согласно которому стандарты должны разрабатываться самими производителями и потребителями продукции, а на государственном уровне технические регламенты будут утверждаться федеральными законами.
Статья 83. Лицензирование в области использования и охраны водных объектов
Комментируемая статья затрагивает важные вопросы соотношения недропользования и водопользования. Оба эти вида природопользования лицензируется, поэтому законодатель предусматривает сотрудничество двух лицензирующих федеральных органов. В настоящее время ими являются образованные в ходе административной реформы Федеральные агентства по недропользованию и водных ресурсов. Их деятельность координируется и контролируется Министерством природных ресурсов Российской Федерации.
Следует отметить, что рассматриваемые положения ВК РФ о взаимодействии двух лицензирующих федеральных органов конкретизируются в Постановлениях Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" от 16 июня 2004 г. N 282 *(67), "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" от 17 июня 2004 г., N 293*(68).
Выдача, оформление и регистрация лицензий на водопользование (в том числе и распорядительных лицензий), а также приостановление действия и аннулирование указанных лицензий - все это входит в полномочия Федерального агентства водных ресурсов. Относительно подземных водных объектов в Федеральное агентство водных ресурсов выдает лицензию совместно с Федеральным агентством по недропользованию. В то же время, относительно лицензирования поверхностных водных объектов Федеральное агентство водных ресурсов также действует не всегда самостоятельно. Ему приходится согласовывать свои действия с федеральным органом в области использования и охраны окружающей среды. Кроме того, относительно трансграничных (пограничных) водотоков и водоемов лицензирование водопользования осуществляется с разрешения органов безопасности государства.
Статья 84. Государственное регулирование водохозяйственной деятельности
О федеральных органах исполнительной власти и их компетенции в области государственного регулирования вод см. статьи 71, 73 и 74 настоящего Кодекса и комментарии к ним.
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество: оно является неделимым и не может быть распределено по вкладами (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В форме унитарных могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.
Они действуют как и другие юридические лица на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора, в которых определяются наименование, местонахождение, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, а также размер уставного фонда предприятия, порядок и источник его формирования (ст. 52 ГК РФ).
Имущество унитарного предприятия находится в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию согласно ст. 111 ГК РФ на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Органом унитарного предприятия является руководитель: его назначает собственник либо уполномоченный собственником орган руководитель им подотчетен.
Согласно ст. 114 ГК РФ унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Учредительным документом такого предприятия является его устав, утверждаемый "создателем" предприятия.
Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие). В статьях 56, 114 и др. ГК РФ определяются условия создания и изменения размера уставного фонда, ответственности унитарного предприятия по обязательствам и т.д.
Унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие) образуется по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Устав казенного предприятия утверждается Правительством РФ. Фирменное наименование должно содержать указание на то, что предприятие является казенным.
Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано по решению Правительства РФ. Казенное предприятие осуществляет права владения, пользования и распоряжения закрепленного за ним имущества в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества (ст. 115, 296 и 297 ГК РФ).
Вообще, понятие "регулирование" является довольно общим (см. комментарий к ст. 121 настоящего Кодекса), подразумевающим широкий диапазон государственного воздействия. Так, согласно ст. 35 Закона РФ "О недрах" в задачи государственного регулирования входит обеспечение геологического изучения территории РФ, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана.