Глава 2. Объекты водных отношений
Статья 7. Водный объект
Водное законодательство регулирует отдельный род общественных отношений - водные отношения. Их объектами являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн. рек, 2,7 млн. озер, 2290 водохранилищ объемом свыше 1 млн. м в кубе, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн.кв.км. В то же время, прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 км в кубе, месторождений же подземных вод насчитывается около 3,5 тыс.*(1)
Водные объекты понимаются в российском законодательстве не просто как скопление воды, но и как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землею или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единый природный объект - водный объект. В комментируемой статье впервые законодатель прямо указал, что в состав поверхностного водного объекта входит земля, сопряженная с водной толщей (дно и берег), а в состав подземного водного объекта - вмещающие воды горные породы.
Именно этими формулировками о составе водных объектов действующее водное законодательство отличается от законодательства Советского Союза и Российской империи. Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г. и Водный кодекс РСФСР 1972 г. не содержали в себе норм, прямо предусматривающих включение в состав водных объектов сопряженных с водой земель. Согласно законодательству Российской империи, реки понимались как русло, некий участок земли, а не поток воды. Поэтому и права на реки рассматривались как своеобразное продолжение права на береговую землю. По разъяснениям Сената Российской империи естественные водные объекты (реки и озера) не являлись предметом права собственности*(2).
В свою очередь, по действующему российскому законодательству водные объекты являются предметом права собственности (ст. 32 ВК РФ) и договоров пользования водными объектами (ст. 54-59 ВК РФ). Кроме того, по охране и восстановлению водных объектов заключаются специальные бассейновые соглашения (ст. 120 ВК РФ).
Законодатель допускает также, что объектом водных отношений может быть не весь водный объект целиком, а его часть (отдельные акватории, плесы, заливы). Это не относится к праву собственности, так как предметом права собственности является водный объект в целом. Однако, на практике в пользование может предоставляться часть водного объекта. В этих случаях собственник водного объекта (это государство) может на основе договоров передать отдельные его части разным пользователям. В целом такая ситуация соответствует ст. 49 и 54 ВК РФ, допускающим оформление лицензий и заключение договоров на пользование частью водного объекта.
Можно также добавить, что объектом водных отношений может быть и совокупность водных объектов. Это можно заключить из ст. 17 "Подземные водные объекты". В ней названы бассейны подземных вод - совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах. Но при этом сами водоносные горизонты также считаются подземными водными объектами. Таким образом, бассейны подземных вод являются "групповыми" водными объектами.
В свою очередь, совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр, составляет водный фонд.
Статья 8. Виды водных объектов
В указанной статье дана лишь самая общая классификация водных объектов. В последующих статьях законодатель ее детализирует, перечисляя разновидности поверхностных и подземных водных объектов.
Рассматриваемая классификация, главным образом, производится на основе естественно-научных данных (физическая география и гидрология). Так выделены поверхностные и подземные водные объекты. В свою очередь, законодатель не выделяет на естественно - научной основе морские воды. Такие виды водных объектов, как внутренние морские воды и территориальное море, разделяются между собой по весьма условной исходной линии, предусмотренной международными нормами и внутренним российским законодательством.
Приведенная классификация водных объектов, хотя и определяется в основном исходя из представлений естественной науки, не является излишней и чуждой праву. Она нужна для определения форм собственности на водные объекты, упорядоченного ведения водного кадастра. Таким образом, рассматриваемая классификация имеет юридическое значение. Так, например, внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации могут быть только в федеральной собственности. Между тем, некоторые поверхностные водные объекты (так называемые обособленные водные объекты) - в частной собственности.
Юридическое значение классификации водных объектов сказывается еще и в том, что по "специфическим" видам водных объектов принимаются отдельные законы. Речь, прежде всего, идет о Федеральном законе "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г., N 155-ФЗ*(3). По ним существуют и отдельные источники международного права, в частности, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированная Россией в 1997 г.
Приведенная классификация водных объектов, конечно же, не исключает тесной природной взаимосвязи всех видов водных объектов. Как известно, реки могут иметь "родниковое питание", т.е. пополняться за счет подземных вод. Есть естественные выходы подземных вод на дне моря. Можно привести и другие примеры, доказывающие, что все водные объекты есть элементы гидросферы. И это также нужно учитывать при уяснении смысла комментируемой статьи.
Как при правотворчестве, так и при применении права, эту взаимосвязь нельзя упускать из виду. Так, например, противоправное загрязнение поверхностных вод в, конечном итоге, может повлечь за собой загрязнение подземных или морских вод.
Статья 9. Поверхностные водные объекты
В данной статье повторяется следующий "состав" поверхностных водных объектов: водная толща, дно и берег. Следовательно, любой, большой или малый, поверхностный водный объект образован в определенной форме рельефа и содержит в себе водную толщу. Содержащаяся в водоемах вода может быть пресной, соленой или солоноватой. В ледниках и снежниках эта водная толща приобретает твердое агрегатное состояние.
В любом случае, именно наличием водной толщи поверхностные водные объекты резко отличаются от большинства подземных водных объектов, где вода содержится в самих пластах породы.
Из текста комментируемой статьи можно заключить, что есть так называемые временные водные объекты. В местностях с засушливым климатом вода может в период "жаркого" сезона полностью или в значительной мере покинуть свое ложе, чтобы вернуться туда с осадками. Такие реки и озера есть в аридных (засушливых) местностях России и других стран Содружества Независимых Государств (СНГ). Однако данный специфический режим водного объекта не означает, что он перестает существовать юридически. В российском законодательстве не исключается, что подобные водные объекты могут быть предметом права собственности или предметом договора пользования.
В комментируемой статье содержится норма, предусматривающая многофункциональное значение поверхностных водных объектов: они могут предоставляться в пользование для одной или нескольких целей одновременно. Это корреспондируется со ст. 85 ВК РФ, в которой предусмотрена аналогичная норма. Использование водных объектов для конкретных целей регламентируется в отдельной главе 15 ВК РФ (ст. 133-146).
Далее в комментируемой статье дается классификация поверхностных водных объектов. Основанная на гидрологических и даже природно-климатических характеристиках, она необходима для государственного водного кадастра. Таким образом, законодатель выделяет поверхностные водотоки и водоемы, ледники и снежники. Если специфика ледников и снежников очевидна, то различие между поверхностными водотоками и водоемами определяется по интенсивности водообмена и непрерывности течения воды (ст. 10-11). Данные критерии довольно условны, поэтому водохранилища, сооруженные на реках занимают промежуточное положение.
При кадастровым учете поверхностных водных объектов следует учитывать их возможную трансформацию. Например, за короткое время истощенные водотоки могут превратиться в цепи водоемов.
Приведенная классификация в целом обоснована, но она не учитывает происхождение водоемов и водотоков (естественное, либо искусственное). Однако это, все же, не исключает возможных различий между естественными (природными) и искусственными (рукотворными) водными объектами в их правовом режиме.
Статья 10. Поверхностные водотоки
В комментируемой статье содержатся нормы-дефиниции, позволяющие понять, что такое поверхностные водотоки. Кроме того, во второй части статьи дается перечень водотоков: реки, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования.
Следует отметить, что возможна естественная или искусственная трансформация водотоков: ручей может разрастись до реки, а река превратиться в ручей.
С другой стороны, в ВК РФ и вообще в российском законодательстве не дано юридическое определение понятий рек, ручьев, каналов. Поэтому имеет смысл охарактеризовать эти, казалось бы, простые и очевидные явления.
Река - это естественный постоянный водоток со своим истоком и устьем, русло которого отчетливо выражено. Река имеет свою площадь водосбора (систему притоков и истоков, составляющих речной бассейн) и форму рельефа - речную долину. Немало крупных рек имеют свои рукава, которые могут отделиться и образовать водоемы*(4).
Гидротехническое строительство на российских реках (плотины, ГЭС и т.д.) превратило их к концу ХХ века в цепь водохранилищ. Примером такой искусственной трансформации может послужить Волга. Это наносит ущерб речной экосистеме: нарушает естественные речные процессы самоочищения, вредит миграциям и размножению рыб и т.д. Подробнее о водохранилищах на реках см. Комментарий к ст. 11 ВК РФ.
Ручьи представляют собой постоянные или временные водные потоки небольшой длины (в среднем 3-5 км), извилистым руслом и узкой поймой. Этими признаками ручей существенно отличается от рек. В то же время, ручьи могут быть началом рек, включая и крупных (Волга исходит из ручьев). Некоторое внимание этим на первый взгляд малозначительным водотокам оказано даже в международных соглашениях по охране и использованию трансграничных водных объектов (См. Комментарий к ст. 19 ВК РФ).
Каналы представляют собой искусственные водотоки, которые, однако, могут пересекать и частично совпадать с речными руслами и озерными котловинами. Они могут иметь воднотранспортное и мелиоративное (ирригация, осушение, обводнение), а также комплексное значение. Это относится к Водно-Донскому каналу, каналу имени Москвы, некоторым другим.
Каналы не должны быть "ловушкой" для диких животных и пересекать миграционные пути. Если же каналы, все же, пересекают пути миграции (например, сайгаков по калмыцким степям), то через них должны быть сделаны переходы, а откосы каналов должны сделать пологими (чтобы попавшие в них животные могли выбраться). Подобные аспекты особенно важны сейчас, так как российская трехвековая практика проведения каналов практически никогда не учитывала природоохранные аспекты, а в советский период она осуществлялась "любой ценой".
Статья 11. Поверхностные водоемы
В комментируемой статье содержатся нормы-дефиниции, позволяющие понять, что такое поверхностные водотоки. Кроме того, во второй части статьи дается перечень водоемов: озера, водохранилища, болота, пруды. Таким образом, в приведенный перечень входят как природные, так и рукотворные (искусственные) водные объекты.
С другой стороны, в ВК РФ и вообще в российском законодательстве не дано юридическое определение понятий озер, болот, водохранилищ, прудов. Поэтому имеет смысл охарактеризовать эти, казалось бы, простые и очевидные явления.
Озера - естественные поверхностные водоемы, представляющие собой заполненные водою котловины (впадины) земной поверхности, не имеющие непосредственной связи с морем*(5). Как и другие водоемы, они находятся в состоянии замедленного водообмена, что вовсе не исключает течения. Озера могут быть сточными, бессточными, проточными. Они могут как давать начало водотоку, так и принимать его воды, либо стоять на его пути. Также неверным было бы считать озера исключительно пресными, т.к. они могут быть еще и солоноватыми, солеными, минеральными (с выпадением солей в осадок). По озерам, как и другим водоемам, как правило, не принимают отдельных законов. Своеобразным исключением стал Федеральный закон "Об охране озера Байкал" от 1 мая 1999 г., N 94-ФЗ.*(6)
Болота - еще одна разновидность поверхностных водоемов, но связаны они как с подземными, так и с поверхностными водами. Болото - ценная экосистема со своим микроклиматом. Ключевое место в ней занимает торф, впитывающий как губка влагу и отдающий затем ее обратно. Среди болотной флоры встречаются редкие лекарственные растения, неспособные жить в иных условиях (клюква, сабельник болотный). Ряд ценных видов птиц обитают и размножаются только в болотах*(7).
В советский период к болотам относились, как к источнику торфа. Обустройство на месте топей, пашней, лугов, садов и лесов влечет за собой интенсивное снижение плодородия и эрозию. Масштабное осушение болот обернулось нарушением гидрологического равновесия, губительными и неожиданными наводнениями и т.д. Такая картина наблюдалась не только в бывшем СССР, но и в ряде зарубежных государств. Затем инициировавшие ликвидацию болот государства были вынуждены брать под защиту сохранившиеся и восстанавливать прежние.
Озабоченность международного сообщества относительно болот и других объектов, не выдерживающих "покорение природы", побудила заключить Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавующих птиц от 2 февраля 1971 г. В круг водно-болотных угодий входит далеко не только болота и заболоченные территории. В него включают мелководные прибрежья морей и озер, дельт и устьев рек, острова, различные морские акватории (лиманы, лагуны)*(8). Россия, как и ранее СССР, является участником Рамсарской конвенции.
Водохранилища - искусственные поверхностные водные объекты для хранения воды и регулирования стока, зачастую совмещающие в себе черты как водотока, так и водоема.
Согласно комментируемой статье, водохранилище вообще есть водоем. Но по ст. 10 ВК водохранилище на реке считается поверхностным водотоком. Означает ли это, что водохранилище может считаться как водоемом, так и водотоком? Пока это вполне возможно и допустимо, т.к. с разграничением водотоков и водоемов не связано никаких юридических последствий. В настоящее время нет различий ни в их правовом режиме, ни в правах и обязанностях водопользователей.
Гидрологически выделяются пять основных типов водохранилищ: равнинные, предгорные, горные, озерные, наливные.
Они имеют разные преимущества и характеристики с точки зрения водного хозяйства (глубины, объем воды и т.д.). Однако, в любом случае водохранилища образуются на реках и связанных с ними озерах.*(9) Поэтому при строительстве водохранилищ необходимо тщательно продумать гидрологические и экологические последствия с тем, чтобы минимизировать возможный вред естественным водным объектам.
Проблема вредного воздействия вод касается и водохранилищ. Следует учесть, что плотины строились в свое время прямо на тектонических разломах, а их подпор охватывал сейсмические зоны. Кроме того, ложа водохранилища практически любого вида может уничтожать или изолировать местообитания многих ценных видов флоры и фауны. Это касается и водохранилищ в горной местности, где много труднодоступных районов и пересечение редких миграционных путей особенно вредно*(10). Ошибки советского времени преподали нам хороший урок. Многие произвольные решения о строительстве водохранилищ были отменены или хотя бы приостановлены.
Пруды - небольшие и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады или своего рода "вееры". Для пруда характерен слабый уклон дна, достаточно крутые берега, устойчивое к размыву ложе. Они сооружаются на реках, ручьях, оврагах, логах, балках, карьерах. Глубина, как правило, составляет около 3-5 метров, а площадь акватории достигает 1 квадратный км.*(11) При больших размерах и глубинах речь идет о водохранилищах.
Пруды концентрируют в себе воды для рыболовства и рыбоводства, орошения, спорта и рекреации, культурных мероприятий. Они могут быть и в ведении промышленных предприятий. Немаловажны и противопожарные пруды зеленых зон и лесных массивов, которые теперь пришли в негодность из-за обмеления и замусоривания.
Пруды - весьма уязвимые и недолговечные сооружения. Пруды юридически не признаются источником повышенной опасности. Когда разрешают их строительство, то не предупреждают инициативную сторону о возможной гражданской ответственности за происшествия. Между тем, таковые вполне могут быть: прорыв плотины с выходом водной массы на автодорогу, влекущее заиление приводных участков. Остры проблемы "списанных" прудов, их небрежной эксплуатации, коррозии прудовых устройств, разрушения плотин.
Только среди прудов можно найти водоемы, отвечающие всем признакам обособленных водных объектов (замкнутых водоемов). Они рукотворные, непроточные, небольшие по размерам. Следовательно, только пруды могут быть в частной или муниципальной собственности (об этом см. Комментарий ст. 40 ВК РФ).
Статья 12. Особенности прав собственников, владельцев и пользователей земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам
Комментируемая статья касается отношений, регулируемых как водным, так и земельным законодательством. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к водотокам и водоемам, могут быть еще и водопользователями.
В ст. 40-43 ЗК РФ 2001 г. устанавливаются права и обязанности собственников, владельцев и пользователей земли. Все они могут осуществлять оросительные, осушительные и другие мелиоративные работы, строить и использовать пруды. При этом последние именуются в ЗК РФ не замкнутыми водоемами, а "закрытыми". Очевидно, это разночтение между двумя кодексами не влечет за собой серьезных отрицательных последствий.
Кроме того, слово "закрытые" еще более подчеркивает то обстоятельство, что воздвигаемые и используемые ими обособленные водные объекты есть составная часть земельных участков.
В свою очередь, согласно ст. 423 ЗК РФ, собственники, владельцы и пользователи земельных участков должны соблюдать порядок пользования водными объектами. С приведенными нормами корреспондируются положения комментируемой статьи. Законодатель в данном случае устанавливает два ограничения общего характера. Собственники, владельцы и пользователи примыкающих земельных участков имеют право использовать близлежащие водоемы и водотоки только для своих нужд. Кроме того, их водопользование не нарушает права и законные интересы других лиц. В целом данные нормы отображают английскую доктрину прав на воду, выработанную посредством судебных прецедентов. Однако в отличие от стран англо-американской правовой семьи, в России важные общественные отношения между собственниками, владельцами и пользователями прибрежных земельных участков не урегулированы в должной мере. Нет ясности и во взаимоотношениях между ними и собственниками, владельцами, пользователями более удаленных земельных участков.
В части второй комментируемой статьи содержится запрет собственникам, владельцам и пользователям прибрежных земельных участков препятствовать судоходному использованию водных объектов, включая их берега (согласно ВК РФ, берега входят в состав водных объектов). Данная норма защищает интересы внутреннего водного транспорта. Кроме того, в ст. 20 ВК РФ предусмотрены правила бечевника - береговой полосы общего пользования. Действующее транспортное законодательство также предусматривает порядок использования береговой полосы внутренних водных путей.
Далее в ВК РФ положения комментируемой статьи конкретизируются (Комментарий ст. 20, 111, 122 ВК РФ.)
Статья 13. Ледники и снежники
В комментируемой статье дано, по сути дела, естественно-научное определение ледников и снежников. Но оно облечено в юридическую форму и поэтому становится легальным.
Если исходить из данных в статье определений, то ледниками и снежниками не могут быть признаны айсберги, подземное оледенение (так называемая "вечная мерзлота"). В строго юридическом смысле ледниками не может быть признано оледенение на морском шельфе.
В планетарном масштабе в ледниках и снежниках содержится больше воды, чем в реках. В России, в отличие от ряда европейских стран (Швейцария), эти "твердые" водные объекты пока не востребованы экономически, но при этом являются потенциальным резервом водного хозяйства и истоком речных бассейнов. Хотя бы по этой причине необходимо повышенное внимание государства к этим уникальным природным образованиям, которые при этом еще и находятся в государственной собственности.
Следует учесть, что российские ледники и снежники не являются единичными или малочисленными водными объектами. В границах России ледники есть в горах Кавказа, Алтая, Саян, Урала, Камчатки. Только на Кавказе их насчитывается свыше 1400*(12). Имеются они и на арктических островах (Новой и Северной Земли, Земли Франца-Иосифа и др.). Ледники и снежники могут быть элементами разнообразных ландшафтов: они находятся в горных областях, или же на равнинах с суровым арктическим климатом.
Ледники и снежники достаточно уязвимы и весьма подвержены негативному воздействию (загрязнения через атмосферный воздух, вред от некорректного поведения туристов т.д.). При этом расположенные в горных массивах ледники сами нередко оказывают разрушительное воздействие (селевые лавины). Сход ледника в Кармадонах в сентябре 2002 г. обернулся трагедией. Эта катастрофа выявила несовершенство системы наблюдения (мониторинга), предупреждения и оповещения населения относительно вредного воздействия ледников. Поэтому в области борьбы с вредным воздействием вод необходимо неотступное и жесткое применение Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г., N 68-ФЗ*(13).
В отличие от морских вод, по ледникам и снежникам не был принят отдельный федеральный закон. Поэтому правовые основы их использования и охраны определяются ВК РФ. Так, например, согласно ст. 101 ВК РФ, запрещается загрязнение и засорение этих специфических водных объектов. Кроме того, ледники и снежники, как и другие водные объекты, подлежат кадастровому учету.
В то же время, отечественными гляциологами (гляциология-наука о ледовых явлениях) еще со средины ХХ века велся Ледниковый каталог по СССР, а затем и СНГ*(14). Он является объемным и полезным банком данных не только для науки, но и для проектируемого хозяйственного использования.
Статья 14. Внутренние морские воды
Такой вид водных объектов, как внутренние морские воды, был упомянут законодателем еще в ст. 8 ВК РФ. Если исходить из текста комментируемой статьи, внутренние морские воды - полоса морского пространства от берега до исходной линии отсчета территориальных вод. Рассматриваемый пояс морского пространства все еще принадлежит, согласно ст. 18 ВК РФ, к внутренним водам. Далее, в сторону от берега, расположено территориальное море, не являющееся внутренними водами.
С точки зрения естественной науки, внутренние морские воды не являются, конечно же, отдельным видом водных объектов. Поэтому разделение внутренних морских вод и территориального моря специальной исходной линией есть явление скорее юридическое, чем природное.
К внутренним морским водам относятся воды портов, заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России. В состав внутренних морских вод входят и так называемые исторические заливы России: на Дальнем Востоке это залив Петра Великого и Пенжинская губа. Перечень исторических заливов устанавливается Правительством Российской Федерации.
Комментируемая статья весьма лаконична. В действительности правовой режим и состав внутренних морских вод определяется иными законодательными и международными актами.
Не следует забывать о Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части ХI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву" от 26 февраля 1997 г. N 30*(15). Кроме того, в нашей стране действует Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г., N 155-ФЗ*(16). В приведенном Законе определены особенности использования и охраны внутренних морских вод, регламентируется судоходство, прокладка подводных кабелей и трубопровода, разработка (добыча) природных ресурсов (в том числе, водных биоресурсов). Кроме того, законодатель устанавливает основные принципы экономических отношений при пользовании природными ресурсами. В их число входит платность пользования морскими природными ресурсами, а также финансовое обеспечение мероприятий по восстановлению и охране природных ресурсов и окружающей среды морских пространств.
В свою очередь, вопросы использования и охраны биоресурсов внутренних морских вод (в частности, квотирование вылова) решаются в недавно принятом Федеральном законе "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ*(17)
Статья 15. Территориальное море Российской Федерации
Суверенитет Российской Федерации распространяется и на 12 - мильный морской пояс, именуемый территориальным морем. При этом суверенитет касается не только самих вод, но и морских недр, дна, воздушного пространства. Внутренняя граница территориальных вод совпадает с исходной линией, от которой отмеряется ширина территориального моря. В свою очередь, внешняя граница совпадает с государственной границей России.
Правовой режим территориального моря устанавливается Конвенцией ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. и Федеральными законами "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г., N 155-ФЗ*(18)
В то же время, использование биоресурсов территориального моря регламентируется Федеральным законом "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ*(19)
Согласно Конвенции ООН от 10 декабря 1982 г., правовой режим территориального моря отличается от внутренних морских вод некоторым ограничением суверенитета прибрежного государства. Оно выражается в сфере судоходства и заключается в праве мирного прохода иностранных судов через территориальное море. В этом проявляется некоторое отличие правового режима территориального моря и внутренних морских вод.
Россия принадлежит к числу 130 прибрежных государств, установивших ширину территориального моря в соответствии с упомянутой Конвенцией ООН по морскому праву. При этом Россия принадлежит к числу тех государств, которые, руководствуясь своими интересами, выбрали максимальную ширину территориального моря. Дело в том, что существующее в настоящее время международное морское право устанавливает величину в 12 морских миль как допустимый максимум ("потолок") ширины территориального моря. Некоторые из европейских и азиатских государств ограничивались меньшими размерами*(20).
Правовой режим территориального моря отчасти определен Федеральный законом "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г., N 4730-1*(21). В Разделе IV приведенного Закона в интересах охраны Государственной границы России установлены правила пограничного режима, которые распространяются на территориальное море и внутренние морские воды.
Территориальное море не следует путать с расположенной вне границ Российской Федерации прилежащей зоной. Она подпадает под юрисдикцию Российской Федерации, что позволяет осуществлять в этом морском поясе таможенный, фискальный, иммиграционный и санитарный контроль.
Статья 16. Береговая линия и прибрежная полоса внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации
Часть первую комментируемой статьи ВК РФ следует понимать с учетом принятого позже Федерального закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г., N 155-ФЗ.*(22)
Российский законодатель вслед за Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. называет несколько возможных вариантов исходной линии:
1) нормальная исходная линия наибольшего отлива вдоль берега, отображенная в официально изданных в России морских картах;
2) прямая исходная линия,
- соединяющая наиболее удаленные в сторону моря точки островов, рифов, скал;
- проведенная поперек устья впадающих в море рек;
- проведенная у естественных входов в залив или пролив;
3) система прямых исходных линий, соединяющая пункты естественного входа в залив
или пролив, исторически принадлежащий России;
Следует отметить, что прямые исходные линии могут проходить по гряде островов через условные точки наибольшего отлива.
Перечень географических координат точек, определяющих положения исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, утверждается Правительством Российской Федерации и публикуется в "Извещениях мореплавателям". Исходные линии подлежат занесению на морские карты специально установленного масштаба.
Вторая и третья части комментируемой статьи гласят о прибрежной полосе. Термин "прибрежная полоса" в международном праве не определяется. В законодательстве ряда зарубежных государств он есть. В рамках российской правовой системы прибрежную полосу можно понимать как прибрежную защитную полосу в составе водоохранной зоны. Через год после принятия ВК РФ, в развитие его положений, было принято Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов их прибрежных защитных полосах" от 23 ноября 1996 г. N 1404*(23). Согласно п. 2 названного Положения, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы устанавливаются и для морей. Причем, отмериваются данные водоохранные зоны и полосы от максимального уровня прилива.
Статья 17. Подземные водные объекты
Подземные воды распространены почти по всей территории России, являясь одним из источников питания рек. Прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 км в кубе, месторождений же подземных вод насчитывается около 3,5 тыс. Они в целом подвержены гораздо меньшему негативному воздействию, чем поверхностные воды. Это служит одной из причин того, что подземные воды используются для питьевых целей. Однако, в настоящее время на территории России выявлено более 3 тыс. очагов загрязнения подземных вод.*(24)
В комментируемой статье даны определения понятий подземных водных объектов, водоносных горизонтов, бассейнов подземных вод, месторождений подземных вод и их естественных выходов. Исходя из текста статьи, бассейны подземных вод включают в себя водоносные горизонты, их месторождения. С ними могут быть связаны естественные выходы подземных вод. Таким образом, замысел законодателя заключается в том, что водные правоотношения могут возникать не только по поводу месторождений или водоносных горизонтов, но и бассейнов подземных вод.
Относительно юридического понимания внутреннего строения и границ подземных водных объектов возникает целый ряд вопросов. Во многом это обусловлено тем, что они мало похожи на поверхностные водотоки и водоемы. Например, водоносные горизонты состоят из следующих элементов: водоупор (ложе), водоносный слой и уровень грунтовых вод. Как известно из гидрогеологии (наука о подземных водах), под землей вода содержится в самом пласте породы, а не образует водную толщу, как в реках и озерах.
Исключение составляют довольно распространенные карстовые водные объекты. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами, так как имеют свою водную толщу. Как известно, карст - растворение и выщелачивание горных пород водою. В результате этого процесса в недрах образуются карстовые пустоты. Именно в них зачастую и текут подземные ручьи, реки, образуются озера.*(25)
Как отмечал ведущий специалист в области водного права профессор О.С. Колбасов, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом права собственности*(26). Данный вопрос может показаться пока неактуальным, т.к. недра, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину - государству. Тут, казалось бы, нет смысла устанавливать четкие границы, разделяющие собственность одного и того же хозяина. Но в ходе развития рыночных начал в сфере охраны и использования недр подземные водные объекты могут стать предметом договора водопользования. Отметим, что ВК РФ не исключает заключение договоров на использование подземных водных объектов.
В целом нормами ВК РФ устанавливаются основные признаки правового режима подземных водных объектов. В частности, предусматривается государственная собственность на подземные водные объекты, лицензирование их использования, мониторинг, учет и кадастр подземных вод (ст. 35, 78, 79, 83 ВК РФ). В отдельной ст. 134 ВК РФ предусмотрено резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных вод.
Статья 18. Внутренние воды
См. комментарии к ст. 9-11, 13, 14 ВК РФ.
Статья 19. Трансграничные (пограничные) водные объекты
Российская Федерация граничит на суше с четырнадцатью суверенными государствами. Но и на сухопутной границе имеют место поверхностные водные объекты, которых приходится совместно использовать и охранять. Общее количество таких трансграничных (пограничных) поверхностных водных объектов превышает тысячу. Из общей протяженности границы (60933 км), 7141 проходит по рекам, 475 км - по озерам*(27). Поэтому проблема правового обеспечения рационального использования и охраны трансграничных водных объектов приобретает жизненно важное значение. Кроме того, есть опасность вредного воздействия самих этих вод на близлежащие территории (наводнения, подтопления и т.д.). Решению этих вопросов посвящены как международно-правовые акты, так и внутреннее водное законодательство России.
На межгосударственном уровне существует, так называемое, международное речное право. Это совокупность правовых норм, определяющих статус водоемов и водотоков, находящихся на территории двух и более государств. В его сферу действия попадают отношения по изучению, использованию и охране больших и малых, естественных и искусственных водных объектов, либо целых водных систем (бассейнов рек т.д.)*(28). Основным актом международного речного права является Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанная в Хельсинки в 1992 г. и ратифицированная Россией. Данная Конвенция охватывает многие важные вопросы, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, предотвращающих любое негативное трансграничное воздействие (загрязнение вод, вред природной среде и т.п.).
Конвенция предусматривает как многостороннее сотрудничество по выработке общих подходов к решению проблем, так и двустороннее сотрудничество прибрежных государств на основе договоров и соглашений по конкретным трансграничным водным объектам. Последняя форма сотрудничества является преобладающей. Исполняя Конвенцию, Российская Федерация в последнее время подписала соглашения с сопредельными странами по использованию и охране трансграничных вод, в том числе: одно трехстороннее (с Норвегией и Финляндией) и двусторонние (с Финляндией, Эстонией, Украиной, Казахстаном, Монголией и Китаем). Для организации работ по выполнению соглашений решениями правительств созданы совместные комиссии или назначены уполномоченные.
Например, в 1995 году Россией подписано соглашение с Монголией по охране и использованию трансграничных вод. Состоялись совещания уполномоченных сторон по выполнению этого соглашения, на которых приняты программы сотрудничества.
В 1997 году Россией подписано соглашение с Эстонией, действие которого распространяется на бассейн р. Нарва, включая Псковско-Чудское озеро. На заседании совместной Российско-Эстонской комиссии в 1998 году принята программа сотрудничества на последующие годы. Намечено провести инвентаризацию всех трансграничных водных объектов в зонах риска наводнений (паводков), а также источников загрязнения.
Как известно, Российская Федерации является правопреемницей СССР по договорам и соглашением, подписанным и ратифицированным советской стороной. Следует отметить, что за советский период был накоплен позитивный опыт сотрудничества по трансграничным водотока и водоемам, от которого не стоит отказываться.
Так, например, соглашение СССР с Финляндией от 1964 года о пограничных водных системах охватывает практически все водохозяйственные и экологические направления: защитное регулирование, использование и охрана вод, рыбное хозяйство, водный транспорт. За время сотрудничества были разработаны и приняты совместные правила контроля качества вод, регулирования режимов работ зарегулированных озер (Инари, Сайма) и участков рек Саймы, Вуоксы, организован регулярный совместный мониторинг качества трансграничных вод на 4-х основных водных объектов с ежеквартальным отбором проб воды. Внимание сторон было уделено всем элементам пограничных водных систем: от рек до ручьев. Более чем тридцатилетний опыт показал эффективность сотрудничества, позволяющий обеспечить экономическую и экологическую безопасность сторон на трансграничных водах, способствовать устойчивому развитию приграничных районов.
В части второй комментируемой статьи указано, что порядок использования и охраны трансграничных (пограничных) водных объектов определен законодательством о Государственной границе. Важным нормативным правовым актом в области использования и охраны трансграничных водных объектов является Федеральный закон от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О государственной границе Российской Федерации"*(29). В данном Законе (ст. 5) определяется прохождение Государственной границы по судоходным и несудоходным рекам, речным рукавам, ручьям, озерам, искусственным водоемам. При этом государственная граница не перемещается при изменении очертания берегов, уровня воды, либо при отклонении русла водотока в какую-либо строну.
Согласно ст. 16, 20, 21 Закона "О государственной границе Российской Федерации", в интересах охраны Государственной границы определен пограничный режим. Он распространяется на российскую часть трансграничных водных объектов.
Статья 20. Водные объекты общего пользования
Комментируемая статья признает водные объекты общедоступными, т.е. открытыми для всех граждан и организаций (юридических лиц). Это объясняется многосторонним назначением водных ресурсов. Если водный объект предоставлен в пользование ограниченного круга лиц, то он попадает в категорию особого пользования (см. комментарий ст. 21 ВК РФ).
Водные объекты, находящиеся в федеральной или муниципальной собственности, как правило являются водными объектами общего пользования. Однако их общее использование может быть запрещено в водоохранных, экологических или иных интересах законодательством Российской Федерации. Так, например, оно запрещается в загрязненных (санитарно неблагополучных) водоемах, в непосредственной близости от гидротехнических сооружений и других местах опасных для здоровья и жизни людей.
В ВК РФ предусмотрены ограничение прав собственников обособленных водных объектов (замкнутых водоемов). В то же время, ограничения собственнических прав на данный водный объект должны быть зарегистрированы в Едином государственном реестре и адекватно вознаграждено компенсацией.
Полоса суши (бечевник) вдоль берегов общедоступных водных объектов также предназначены для общего пользования. Более определенно сказано о назначении бечевника и характере его использования в Кодексе внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ*(30). В ст. 10 Кодекса внутреннего водного транспорта, указывается: в пределах внутренних водных путей, вне территорий городских поселений, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу - полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках, или при нормальном уровне воды - на искусственно созданных внутренних водных путях. На берегу, имеющем уклон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега вглубь берега.
Бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте имеют право:
пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих целей в порядке, установленном законодательством РФ;
устанавливать на береговой полосе береговые средства навигационного оборудования;
осуществлять рубки произрастающих на береговой полосе деревьев и кустарников для обеспечения безопасности судоходства, в том числе видимости береговых средств навигационного оборудования, а также для геодезического обоснования при съемках участков русел рек;
использовать безвозмездно для проведения указанных работ грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы;
разрешать устройство временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавучих объектов, погрузки, выгрузки и хранения грузов, посадки на суда и высадки с судов пассажиров по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке;
разрешать строительство временных строений и проведение других необходимых работ в случаях непредвиденных зимовок судов или транспортных происшествий с судами.
Статья 21. Водные объекты особого пользования
Водные объекты могут иметь режим либо общего, либо особого пользования. Отличительные черты последнего - это ограниченный круг самих пользователей, а также довольно сложный характер самой процедуры предоставления данного водоема (или его части). Согласно ст. 46 ВК РФ для этого нужно решение Правительства Российской Федерации, а уже затем на его основе выдается лицензия на водопользование и заключается договор пользования водным объектом (или его части). При этом в решении Правительства Российской Федерации должны быть указаны цели и основные условия использования водного объекта. Этим как бы "задается тон" последующей лицензии и договору.
Кроме того, водные объекты особого пользования имеют специфическое целевое назначение (ст. 87 ВК РФ). Они востребованы обороной, транспортом, энергетикой, нужны для воспроизводства и добычи рыбных и других водных биоресурсов. Наконец, водные объекты особого природоохранного, научного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения могут быть предоставлены для сохранения их ценных природных качеств и свойств. Это указано в Постановлении Правительства Российской Федерации "Об утверждении правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии" от 3 апреля 1997 г. N 383.
В свою очередь, прекращение правоотношений особого пользования начинается не с аннулирования лицензии и не с расторжения договора, а с принятия соответствующего решения Правительством Российской Федерации. Лишь на его основе аннулируется лицензия и расторгается договор (ст. 61 ВК РФ).
Статья 22. Оборотоспособность водных объектов
Отношения по обороту природных ресурсов, в том числе водных объектов, регулируется гражданским законодательством, в той мере, в какой они не урегулированы специальным отраслевым законодательством. Таким образом, земельное, водное, лесное, горное законодательство регулирует данные отношения в первую очередь, а гражданское - во вторую. Этот подход не противоречит и самому гражданскому законодательству, в котором указано, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законодательством о природных ресурсах (ст. 129 ГК РФ).
Следовательно, ГК РФ "уступает" принципиальное решение вопросов регулирования оборота природных объектов, в том числе водных, отраслевому законодательству, в том числе и водному законодательству. Следует сразу отметить, что водное законодательство допускает оборот российских водных объектов в гораздо меньшей степени, чем земельное законодательство (ЗК РФ 2001 г.) - земельных участков. Основополагающий акт водного законодательства - ВК РФ 1995 г. - допускает отчуждение лишь обособленных водных объектов (замкнутых водоемов). Небольшие по площади, рукотворные, непроточные эти водоемы рассматриваются законодателем как составная часть, своеобразная принадлежность земельного участка. Как известно, сам земельный участок может отчуждаться. Поэтому и эти замкнутые водоемы могут переходить от одного лица к другому в порядке, установленном гражданским и земельным законодательством (См. комментарий ст. 11 и 40 ВК РФ). Отчуждение же других водных объектов (купля-продажа, залог, дарение) категорически запрещено.
С другой стороны, в ВК РФ допускается оборот прав (титулов) пользования водными объектами, что в частности, обеспечивается через правовой инструмент распорядительной лицензии, которая выдается Федеральным агентством водных ресурсов (См. Комментарий к ст. 52 ВК РФ).