Водный кодекс Российской Федерации
Научно-практический правовой постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации
Предисловие
Вниманию читателей и иных пользователей предлагается Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации, принятому в 1995 г. Несмотря на многочисленную критику некоторых его норм и предложения разрабатывать и принимать новый Кодекс либо его новую редакцию, прежний Кодекс продолжает действовать и регулировать водные отношения. Достоинствами его являются значительная разработанность правовых предписаний, немногочисленность деклараций, подробное изложение большинства предписаний, регулирующих использование и охрану вод.
В его содержании (148 статей, объединенных в шесть разделов) закреплено многое из того, что апробировано временем после принятия в 1972 г. первого в нашей стране Водного кодекса.. Оправдали себя на практике понятие "водный объект" и юридическая категория "воды", классификация видов водопользования и разрешительный порядок предоставления права пользования конкретными водными объектами, приоритет хозяйственно-питьевого водопользования и всесторонняя охрана вод от загрязнения, засорения и истощения.
Система водных правоотношений, сложившаяся на базе Водного кодекса 1995 г. года, вписалась в общую систему экологических и иных правоотношений в Российской Федерации. Приняв активное участие в разработке законопроекта, мы не менее активно внедряли его положения в жизнь, опубликовали работы "Обеспечение правопорядка на воде", "Есть Водный кодекс. Дело за исполнением" и другие.
За прошедшие с принятия комментируемого федерального закона десять лет обстановка существенно изменилась практически во всех сферах жизни, но особенно в политике, экономике и управлении. Однако задачи рационального использования и охраны вод не только не сняты с повестки дня, но стали еще более актуальными и сложными. Возникла необходимость приведения водного законодательства в соответствие с изменившимися условиями, а заодно и потребность в усовершенствовании некоторых положений этой отрасли законодательства.
Практически это привело к необходимости внесения изменений и дополнений в ВК РФ, что в частности, осуществлено в ФЗ от 22.08.04 N 122-ФЗ, в федеральных законах, принятых в декабре 2004 г., которые лишь актуализировали комментирование конкретных норм и положений действующего ВК РФ. Научная полная характеристика Водного кодекса РФ с изменениями и дополнениями прошедших десяти лет - задача самостоятельного исследования, которое должно также учесть многочисленные парламентские слушания в Государственной Думе РФ по поводу проблем его применения и дальнейшего совершенствования, где нам приходилось активно участвовать.
Если не считать конъюнктурных нововведений, то следует обратить внимание на такие новые положения, как соотношение полномочий Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, лицензии и договора, право собственности на водные объекты, более детальное урегулирование разрешительного порядка водопользования, сочетание административных и договорных способов правового регулирования водных отношений, узаконение практики регулирования водных отношений по основным бассейнам поверхностных вод с помощью бассейновых соглашений, комплекс правил по экономическому регулированию использования, восстановления и охраны водных объектов.
В регулировании отношений собственности на воды примечательным является осторожный подход к внедрению многообразия форм и видов собственности. Воды остаются такой специфической вещью, которая вряд ли в большей своей части без ущерба для страны может быть полностью обращена в частную собственность.
Законодатель проявил достаточно благоразумия и уважения к исторической традиции преемственности в праве, записав, что не находящиеся в муниципальной собственности, в собственности граждан и юридических лиц водные объекты, являются государственной собственностью.
Шагом в сторону рыночной психологии являются указания о том, что содержание права собственности на водные объекты определяется гражданским законодательством и настоящим Кодексом; к водным объектам и правам пользования ими применяются общие правила гражданского законодательства об объектах гражданских прав, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. Разрешительный порядок водопользования применялся и прежде.
В действующем Кодексе этот порядок представлен во всех деталях и сложностях (глава 5 ВК). Остается только вопрос - не перестарались ли составители Кодекса, не получилась ли забюрокраченность в процедурах приобретения права пользования водными объектами? Именно поэтому подвергаются наибольшей критике и последующим изменениям статьи о сочетании лицензии и договора.
Согласно ВК РФ права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом, а права эти возникают с момента регистрации договора пользования водным объектом. Лицензия, которая тоже должна быть зарегистрирована, выдается специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.
Договор заключается водопользователем с органом исполнительной власти РФ. После выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование заключение договора пользования водным объектом является обязательным, такая запись не защищает водопользователя, ибо ее несоблюдение ничего не влечет для органа исполнительной власти.
Настоящий Комментарий - постатейный и правовой: это означает, что он составлен не по разделам, главам, либо институтам водного права, а последовательно - по статьям и нормам Кодекса; несмотря на то, что Кодекс содержит немало физико-географических и иных естественнонаучных понятий и определений, а также деклараций и пожеланий, Комментарий к нему носит преимущественно (а зачастую - и исключительно) правовой, юридический характер, что определяется потребностями практики, правоприменения, правоохраны.
Правовая направленность Комментария определяется также попытками разъяснить нормы Водного кодекса с позиций: науки водного, природоресурсного, экологического и иных отраслей права; системы российского законодательства, в том числе в широком смысле - принятых в развитие водного законодательства подзаконных, нормативных, правовых актов; практики - в частности, актов индивидуального значения, правоприменения. Такое объединение часто помогает лучше понять замысел законодателя и проблемы и пути его применения.
Не все комментарии к статьям получились равноценными - как по количеству, объему написанного, так и по качеству. Не во всем тут заслуга и вина авторов: просто некоторые статьи Водного кодекса содержат больше нормативного материала, оснований для разъяснений и объяснений, для использования и толкования подзаконных актов; иные статьи содержат такого материала меньше, нуждаются в апробировании практикой, в разъяснениях со стороны законодателей, правоприменительных органов. Авторы старались также не повторяться и там где можно, во избежание дублирования отсылать читателя к уже сказанному.
В ряде случаев авторы пытались дать самостоятельное разъяснение и толкование терминов, встречающихся в Кодексе: основой этого служат положения статьи 1 "Основные понятия" и других статей комментируемого Закона: надо отдать ему должное и здесь - в нем даны нормативно-правовые характеристики тридцати понятий. За прошедшие десять лет определение понятий дается и в других федеральных законах, например, в ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002, в ФЗ "Об отходах производства и потребления" и др.
Однако в Комментарии использовались и иные, не имеющие обязательного характера теоретические и терминологические разработки - О.С. Колбасов. Водное законодательство в СССР. М, 1972; Терминология по природным ресурсам земли, 1975; О.С. Колбасов. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М, Наука, 1972; Указатель терминов и сокращений по охране окружающей среды на русском и английском языках, 1982; 2 изд. 1986; Словарь терминов и понятий, связанных с охраной живой природы (Н.Ф. Реймерс, А.В. Яблоков), 1982; Справочник по охране природы, 1980, 1986; Природопользование. Словарь - справочник (Н.Ф. Реймерс), 1990; Энциклопедический словарь; ГОСТы; юридические словари и энциклопедии
В последнее время выпущены Справочник. Стандартные термины в водном хозяйстве. Под ред. Н.Н. Михеева. М, МПР России, 1999; А. Мухаммед-Ирекле. Водное право субъектов Российской Федерации. Уфа, 2000; Юридический энциклопедический словарь "Экология" (под ред. С.А. Боголюбова). М, Норма, 2000; Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах", (рук. авт. колл. С.А. Боголюбов). М, Норма, 2000; Водный кодекс Российской Федерации (официальный текст). Постатейный научно-практический комментарий (Н.Н. Михеев, А.Н. Шпагина, С.Е. Ряполова). М, 2001; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов, Е.Л. Минина. М, Юстицинформ, 2002; Л.А. Тимофеев. Правовые проблемы водоснабжения населения в Российской Федерации. Саратов, 2003; Д.О. Сиваков. Правовой режим земель водного фонда. М, 2004 и др..
В предлагаемом Комментарии оказались и авторские разработки и рекомендации: часть из них была апробирована в законопроектной работе, при чтении лекций, в научных обсуждениях - можно надеяться, что они представляют интерес для широкого читателя и принесут пользу. Излишне напоминать, что Комментарий не имеет обязательной силы, а носит лишь рекомендательный характер, зависящий от авторитета составителей и мотивированности, убедительности доводов.
При этом составители старались не столько критиковать новый Закон (как это достаточно модно делать сегодня), сколько помочь его понять, осмыслить замысел законодателя, оказать содействие правоприменителю (критиков как законов, указов, постановлений, так и хода их реализации у нас хватает).
Однако мы хотим и стремимся, чтобы Россия на деле стала демократическим правовым социальным государством и для этого необходимо не расшатывание ее правовой основы, а обеспечение режима неуклонной законности и правопорядка, соблюдения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду, стабильности правовой системы.
В большинстве случаев в Комментарии называются нормы и статьи Конституции РФ, акты, имеющие отношение к теме, обозначаются места их опубликования, что должно помочь читателю разобраться, отыскать документ, использовать его в процессе уяснения и применения Водного кодекса РФ.
Порой в Комментарии излагается основное содержание подзаконного акта, однако делать это повсеместно не представляется возможным ввиду множественности статей Кодекса и обилия развивающих его подзаконных актов. Расчет делается на вдумчивого читателя, для которого Комментарий станет подспорьем для поисков, размышлений, дальнейшей углубленной работы.
Созданный и изданный в 1997 г. текст Комментария подвергся в 2004 г. коренной переработке, прежде всего, в связи с проводимой административной реформой, серьезными изменениями Земельного, Лесного, Водного кодексов РФ, упразднением ряда прежних и появлением новых органов, участвующих в управлении водными отношениями.
Все комментарии к институтам и нормам водного права пришлось изменять, дополнять, а ряд постатейных комментариев пришлось писать заново в связи с очередным этапом реформирования российского экологического, природоресурсного и иного законодательства, изменением общественных и профессиональных взглядов на предмет анализа и комментирования.
Существенное значение для новых подходов к комментированию ВК РФ имело принятие федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131 (с изм. От 28.12.2004), "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" от 21.12.2004 N 172, "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" от 29.12.2004 N 199 и от 22 августа 2004 г. N 122, "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" от 29.12.2004 N 191, "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" от 20.12.2004 N 166.
В этих и иных федеральных законах, регулирующих природоресурсные отношения, содержатся новые нормы, сопряженные с водным правом и потому подлежащие вместе с ним анализу и учету при его комментировании. Гражданско-правовые начала водопользования хорошо просматриваются в новеллах российского природоресурсного, жилищного, градостроительного и иного законодательства, принимаемого либо изменяемого в последнее время; эти новеллы не могут не учитываться и при подготовке новых редакций Лесного и Водного кодексов РФ, изменений Земельного кодекса РФ.
Большое отражение в тексте Комментария получили новые полномочия и непростые взаимосвязи новых федеральных органов исполнительной власти в области использования и охраны вод, охраны окружающей среды, использования и охраны природных ресурсов, санитарно - эпидемиологического надзора и т.п. - Министерство природных ресурсов РФ, федеральные агентства водных ресурсов, по недропользованию, лесного хозяйства, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Поэтому предлагаемый обновленный Комментарий Водного кодекса РФ является злободневным, актуальным, рассчитанным не только на сегодняшний день, но и на будущее, на перспективу, станет весьма полезным для современного правоприменителя.
При подготовке настоящего комментария использованы акты законодательства и нормативно-правовые акты по состоянию на 1 февраля 2005 года
Руководитель авторского коллектива -
С.А. Боголюбов,
доктор юридических наук, заслуженный деятель науки России,
профессор, член экспертных советов при Комитете по природным
ресурсам и Комитете по экологии Государственной Думы
Российской Федерации
Водный кодекс Российской Федерации
Преамбула
На преамбулу закона возлагаются задачи определения основных направлений и целей законодательного и иного правового регулирования, обозначения концептуальных подходов к использованию и охране вод и других природных ресурсов, формулирования принципов и связей в регулируемой сфере общественных отношений. Краткая преамбула ВК РФ с этими задачами справляется.
В ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 предусматриваются компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
Под природными ресурсами этот ФЗ понимает компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.
В ст. 4 того же ФЗ поверхностные и подземные воды рассматриваются в качестве объектов охраны окружающей среды. Здесь же даются определения природного объекта, природно-антропогенного объекта, антропогенного объекта, окружающей среды, природной среды (природы).
Длительным обсуждениям подвергается формулировка ст. 9 Конституции РФ о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" признано, что субъект РФ не вправе объявлять своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и так регулировать отношения собственности на природные ресурсы на территории, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ.
В Конституции РФ содержится немало статей, регулирующих экономическое (ст. 8, 34-37), социальное (ст. 7, 32-41) и экологическое (ст. 42, 71 п. "е", 114 п. 1 "в" Конституции РФ)развитие России; взаимодействие этих аспектов развития весьма актуально для обеспечения надлежащих водных отношений в РФ и благоприятной окружающей, в том числе водной среды.
Общая часть
Раздел I. Общие положения