Роздержавлення власності у перехідній економіці
Однією з важливих складових ринкових трансформацій є глибокі перетворення у такому системоутворюючому елементі економіки, яким є власність. Остання, визначаючи тип присвоєння, в першу чергу засобів виробництва, виступає одним з найважливіших чинників впливу на всю економічну систему. В командній економіці пануючим типом власності була державна. Саме вона визначала форми економічних зв'язків та методи регулювання економічної діяльності, надаючи їм командного змісту. Тому трансформація такої економіки в соціальне орієнтовану неможлива без глибокого реформування власності, її роздержавлення, створення різноманітності форм власності як фундаменту ринкових засад економіки.
Роздержавлення власності є багатоплановим процесом подолання диктату держави у сфері економічного життя. Воно охоплює перетворення державної власності з метою обмеження господарської функції держави, скорочення її ролі у сфері безпосереднього підприємництва, заміну централізованої системи організації та управління економікою на демократичну ринкову систему господарювання. Це процес, що передбачає ліквідацію монополії держави і у відносинах власності, і у відносинах господарювання (підприємництва).
Світова практика свідчить, що роздержавлення власності може здійснюватися двома основними формами — комерціалізацією і приватизацією. Характерною рисою роздержавлення у формі комерціалізації є позбавлення держави функції управління господарським використанням об'єктів власності. Досвід розвитку світової економіки протягом останніх десятиріч показав, що зміст економічних відносин може бути змінений у потрібному напрямі без зміни форми власності за рахунок раціонального розподілу інших повноважень власності — розпоряджання, використання, управління, права на розвиток об'єкта власності тощо. Функція форми власності (володіння) в основному консервативна. Це контроль за збереженням та зростанням об'єкта власності. Інша справа — господарське використання об'єкта власності. З ним пов'язані повноваження розпоряджання та управління. У розвинутій економіці доцільно розділяти ці функції. І цей поділ відбувається через відокремлення повноважень контролю за збереженістю і зростанням власності від повноважень управління її об'єктами у господарському використанні, або капіталу-власності від капіталу-функції.
У командній економіці держава як власник основної частини капіталу зосереджує у себе обидві ці функції. Вона виступає не тільки власником, а й управляючим (менеджером). Комерціалізація як форма роздержавлення дає можливість передати функцію управління недержавному підприємцю, а за державою залишити лише функцію власника державних засобів виробництва. При цьому продукція, створена користувачем таких засобів виробництва, переходить у його власність. Він стає справжнім підприємцем, що несе повну відповідальність за своє господарювання .
Комерціалізовані державні підприємства здійснюють свої відносини з іншими суб'єктами господарювання на договірній основі, самостійно визначають, що і як виробляти, кому і за якою ціною продавати, а прибуток, що залишається після сплати податків та інших платежів у бюджет, надходить у власність господарюючого суб'єкта (підприємця) і використовується на цілі, передбачені статутом. Але при цьому залишається головна умова — його зобов'язання перед власником використовуваного майна Забезпечувати збереженість цього майна і оплату за його користування.
При комерціалізації кардинально змінюється роль держави в економіці: вона перестає управляти виробництвом і переходить до управління державною власністю. Метою комерціалізації є створення реальних умов для перетворення державних підприємств на вільних товаровиробників, формування раціонального конкурентного середовища, посилення трудової, господарської і підприємницької діяльності. Комерціалізація створює умови для перетворення державних підприємств на повноцінних суб'єктів ринку, які самостійно визначають свою техніко-економічну, виробничу, збутову та цінову політику.
Другою формою роздержавлення власності є приватизація. У найзагальнішому вигляді її можна визначити як процес відчуження майна, що перебуває у власності держави, на користь громадян та недержавних юридичних осіб. Тобто, приватизація — це перехід від державної до різних форм недержавної власності.
Головною метою приватизації є ліквідація знеособленості власності, забезпечення господарського ставлення до засобів виробництва, що означає зацікавленість не тільки у високих поточних результатах використання засобів виробництва, а й у їх ефективному самовідтворенні та примноженні.
Приватизація в Україні має свої особливості. Вони зумовлені станом економіки на початку трансформаційних перетворень, що характеризується її тотальним одержавленням, відсутністю вільних капіталів, що могли б бути використані для приватизації, та нерозвиненістю ринкової інфраструктури. Ці обставини породили суперечності приватизації. З одного боку, потреба у створенні умов для формування приватного підприємництва вимагала здійснення приватизації відносно швидкими темпами, щоб сформувати достатній прошарок самостійних господарюючих суб'єктів. А з іншого боку, цей процес вимагав значної маси вільних грошових капіталів, щоб здійснювати приватизацію державної власності. Розв'язання цієї суперечності було досягнуто шляхом поєднання платних і безоплатних її форм. Саме у цьому поєднанні і полягає основна особливість приватизації в Україні.
Концепцією приватизації передбачалося частину державного майна, що підлягає приватизації, передати у власність громадян України безоплатно, рівними частинами, а іншу частину приватизувати за гроші. Щоб забезпечити безоплатну приватизацію, законодавством встановлювалися специфічні платіжні засоби, що отримали назву приватизаційних паперів. Прийнятим у 1992 р. Законом «Про приватизаційні папери» введено два види таких паперів — приватизаційні майнові сертифікати, що використовувалися при приватизації майна державних підприємств, та житлові чеки, за допомогою яких здійснювалася безоплатна приватизація державного житлового фонду. Право на отримання приватизаційних паперів отримував кожен громадянин України. Номінальна вартість їх була однакова для усіх.
Приватизаційні папери були специфічними платіжними засобами, використати які можна було лише в процесі приватизації. Власник такого паперу, беручи участь у приватизації державного майна, мав право частину ціни цього майна оплатити своїм приватизаційним папером у розмірі його номіналу. Оскільки громадяни України отримували такі папери безоплатно, а оплачували ними приватизоване майно, то таким чином вони одержували частку державного майна безоплатно.
Практичне здійснення приватизації потребувало певного комплексу взаємопов'язаних елементів, що складають механізм приватизації. Він включає суб'єкти приватизації, її об'єкти, методи оцінки майна, що приватизується, способи та порядок приватизації, платіжні засоби приватизації й порядок їх використання. Суб'єкти приватизації визначені Законом «Про приватизацію майна державних підприємств». Це державні органи приватизації, покупці, продавці та фінансові посередники. Центральне місце займають державні органи приватизації, їх система була сформована згідно із Законом «Про приватизацію майна державних підприємств». Але в 1994 р. Указом Президента України «Про єдину систему органів приватизації» вона була реорганізована і зараз включає Фонд державного майна України, його регіональні відділення в Автономній Республіці Крим, обласних центрах та містах Києві і Севастополі, а також представництва у районах та містах.
Фонд державного майна України здійснює державну політику у сфері приватизації. Він розробляє і подає Кабінету Міністрів України проекти державних програм приватизації, організовує і контролює їх виконання, змінює у процесі приватизації організаційно-правову форму підприємств державної власності, зокрема перетворюючи їх на відкриті акціонерні товариства, продає державне майно у процесі його приватизації, укладає угоди з посередниками щодо організації підготовки до приватизації та продажу об'єктів приватизації, видає ліцензії з метою залучення іноземних інвесторів до процесу приватизації, здійснює інші передбачені законодавством функції.
У системі державних органів приватизації важливе місце займає Контрольна комісія Верховної Ради України з питань приватизації. Вона обирається з числа народних депутатів України і здійснює систематичний контроль за виконанням Державної програми приватизації, а також додержанням законодавства України про приватизацію у нормативних актах з питань приватизації, які приймаються Кабінетом Міністрів України, Фондом державного майна, Національним банком та іншими уповноваженими органами. Крім того, вона здійснює контроль за діяльністю Фонду державного майна України та інших державних органів приватизації, за створенням державними органами умов для проведення приватизації, за порядком випуску, розміщення та використання приватизаційних паперів, за додержанням встановленого порядку приватизації державних підприємств, житла і землі, за використанням коштів, що надійшли від приватизації майна.
Серед суб'єктів приватизації чільне місце займають покупці. За чинним законодавством України ними можуть бути громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства, юридичні особи, зареєстровані на території України, та юридичні особи інших держав. Що стосується юридичних осіб, то ті з них, які зареєстровані на території України і мають у своєму майні частку державної власності понад 25%, не можуть виступати покупцями у приватизації майна державних підприємств. Крім того, законодавством передбачено, що окремі юридичні особи не можуть бути покупцями об'єктів, перелік яких визначається Державною чи місцевими програмами приватизації.
Одним із суб'єктів приватизації є продавець майна державних підприємств. Ним, згідно з чинним законодавством, є Фонд державного майна України та його структурні підрозділи. Саме вони укладають з покупцями державного майна угоди купівлі-продажу, за якими майно переходить у власність покупця. У зв'язку з тим, що основним способом приватизації середніх та великих підприємств є продаж акцій відкритих акціонерних товариств, створених на їх основі, на початку 1995 р. сформовані центри сертифікатних аукціонів. Юридичний статус цих центрів визначається «Положенням про центри сертифікатних аукціонів», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про центри сертифікатних аукціонів» від 24 лютого 1995 р. Такі центри створено для забезпечення продажу акцій відкритих акціонерних товариств та інших об'єктів приватизації, їх мережа складається із Українського центру аукціонів, регіональних центрів сертифікатних аукціонів у Автономній Республіці Крим, областях і містах Києві та Севастополі, а також їх представництв у містах та районах.
Важливе місце серед суб'єктів приватизації займають фінансові посередники. Ними, згідно з чинним законодавством, є інвестиційні фонди та компанії і довірчі товариства. Вони наділяються функцією посередництва при використанні громадянами України приватизаційних паперів.
Складовими елементами механізму приватизації є її об'єкти, їх визначення ґрунтується на принципі: «дозволено те, що не заборонено законом». Тому чинне законодавство визначає обсяг державного майна, що не підлягає приватизації. Перелік таких об'єктів визначається Законом «Про приватизацію державного майна» і конкретизується державними програмами приватизації, що затверджуються Верховною Радою України. Всі об'єкти державної власності, що не входять до визначеного названими законодавчими актами переліку, можуть бути приватизовані. Об'єкти приватизації класифікуються залежно від їх вартості на групи А, Б, В і Г.
До групи А входять об'єкти так званої малої приватизації, вартість яких менша 1 млн. грн.
Групи Б і В складають підприємства вартістю від 1 млн. до 700 млн. грн., а
Група Г включає великі підприємства, ціна яких перевищує 700 млн. грн.
Крім того, виділяють групи Д і Е. До групи Д включаються законсервовані об'єкти та об'єкти незавершеного будівництва, а групу Е складають частки (паї та акції), що належать державі у майні підприємств із змішаною формою власності.
Механізм приватизації включає також її способи. На практиці найчастіше використовувалися викуп об'єктів малої приватизації (група А) їх працівниками, викуп державного майна, зданого в оренду з викупом, викуп державного майна, зданого в оренду, а також продаж на аукціоні за комерційним і некомерційним конкурсом та продаж акцій відкритих акціонерних товариств, створених на основі майна державних підприємств. Приватизація середніх і особливо великих підприємств відбувається через продаж акцій після їх корпоратизації. Цей спосіб був основним І при приватизації через майнові приватизаційні папери.
Важливу роль у процесі приватизації відіграє оцінка майна, що приватизується. Спочатку її здійснювали за залишковою вартістю основних фондів. Однак інфляція зробила такий метод оцінки невигідним для держави, бо ціна об'єктів значно зменшувалася. Тому перейшли до експертної оцінки об'єктів приватизації спеціальними оцінювачами, ліцензія яким видавалася Фондом державного майна України. Зараз така оцінка здійснюється на підставі Закону «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12 липня 2001 р.
Процес приватизації в Україні розпочався з 1992 р. після прийняття ряду законів, що його регулювали, і проходив у кілька етапів. До 1995 р. приватизація відбувалася повільно, було приватизовано лише 9 тис. об'єктів малої приватизації та 2600 середніх і великих підприємств. Переломним став 1995 p., коли приватизація прискорилася, набрала масовості. Протягом 5 років змінили форму власності понад 18 тис. об'єктів загальнодержавної та 49 тис. об'єктів комунальної власності. Переважна більшість малих підприємств перейшла у недержавну власність. У сфері торгівлі та побутового обслуговування понад 90% підприємств стали недержавними. Змінили форму власності й понад 11 тис. великих та середніх підприємств. На початок 2000 р. на 11,5 тис. підприємств частка приватної власності перевищила 70%, а понад 8 тис. їх не мають у своєму майні державної частки. Цей період характеризується і розгортанням масової приватизації з використанням приватизаційних сертифікатів. Переважна більшість власників використала їх для придбання державного майна.
Головним підсумком цього етапу приватизації було набрання ним незворотного характеру. Почався реальний процес формування приватної власності як однієї з умов ринкової трансформації економіки. Масив приватизованого майна досяг розмірів, що унеможливлюють масову націоналізацію І гарантують незворотний перехід економіки України на ринкові механізми функціонування. Однак істотного впливу на ефективність економіки приватизація не здійснила, адже не досягла основної мети — підвищення ефективності виробництва. Нерідко приватизація відбувається формально, не супроводжується поліпшенням менеджменту та збільшенням інвестицій до приватизованого сектора економіки. Значна частина приватизованих об'єктів використовується із спекулятивною метою. Недосконалість фондового ринку не дозволяє сформувати ефективного власника корпоратизованих підприємств.
Потреба усунення цих недоліків приватизації та початок приватизації стратегічних підприємств зумовили перехід до нового етапу приватизації, що одержав назву етапу грошової приватизації. Основними цілями його визначено:
1) створення ефективного власника, тобто умов, за яких розв'язується проблема інвестицій у приватизовані об'єкти та формування ефективного менеджменту;
2) збільшення доходів державного бюджету;
3) формування великого національного капіталу шляхом виведення його з «тіні»;
4) залучення іноземних інвестицій та запобігання іноземній експансії.
Головним завданням на цьому етапі є забезпечення умов для підвищення ефективності економіки. Важливе місце тут належить удосконаленню як законодавчої, так і нормативної бази самого процесу приватизації і функціонування приватизованих підприємств.