Бюджетный федерализм как форма организации межбюджетных отношений

 

Ряд ученых отождествляет понятия «межбюджетные отношения» и

«бюджетный федерализм», полагая, что в федеративном государстве их содер-

жательный смысл автоматически одинаков [59, с. 138]. В качестве обоснования

такой позиций приводится факт наличия субфедерального уровня государст-

венной власти, что предполагает его более значительную самостоятельность

(по сравнению с муниципальным уровнем) в области регулирования бюджет-

ных правоотношений. Так, Другова Ю.В. под бюджетным федерализмом пони-

мает «систему бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, ко-

торая позволяет в условиях равноправия субъектов РФ органично сочетать ин-

тересы федерации с интересами ее членов» [80]. Романовский М.В. определяет

бюджетный федерализм как «отношения между федеральной властью и вла-

стями национально-государственных и административно-территориальных

подразделений по поводу оптимального, научно-обоснованного распределения

доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них» [101, с.

45]. Самохвалов А. отмечает, что «федеративное устройство государства пред-

полагает наличие взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюдже-

тами субъектов Федерации, построенных на принципах федерализма [127, с.

38].

Игудин А.Г., поддерживая по существу вышеназванную позицию, допол-

няет характеристику предмета межбюджетных отношений целью их организа-

ции. Он определяет бюджетный федерализм как «отношения в государстве с

федеративным устройством между центральными органами власти и органами

власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграничен-

ных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децен-

трализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство

общественных интересов и интересов населения, проживающего на территории

субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных

образований» [89, с. 3]. В последующих своих публикациях Игудин А.Г. при-

водит более полное определение данного понятия: «Бюджетный федерализм –

это отношения на основе принципов централизма и децентрализма между фе-

деральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по пово-

ду формирования и реализации бюджетной политики государства, разграниче-

ния бюджетно–налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и

перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидиро-

ванными бюджетами субъектов федерации при высокой степени самостоятель-

ности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общего-

сударственных интересов и интересов населения, проживающего на территори-

ях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований» [88,

с. 7]. Последнее определение бюджетного федерализма вносит существенное

уточнение как в предмет отношений между органами власти, так и в механизм

обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения,

делая акцент в государственной политике на ее бюджетно-налоговый аспект.

Вышеприведенные трактовки бюджетного федерализма по существу по-

вторяют формулировку, имевшую место в статье «Основы бюджетной системы

Российской Федерации» проекта Бюджетного кодекса РФ и определявшую, что

в основе бюджетной системы лежит федеративное устройство государства, ко-

торое реализуется через бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм трак-

товался как отношения между органами государственной власти Российской

Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и до-

ходов, распределения и перераспределения последних между федеральным

бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из необ-

ходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов

населения, проживающего на территориях субъектов РФ и входящих в них му-

ниципальных образований.

Однако определение бюджетного федерализма до стадии действующей

нормы права не дошло. В Бюджетном кодексе РФ, принятом в июле 1998 г.,

статьи, касающиеся бюджетного федерализма, были изъяты; в нем рассматри-

вается только система межбюджетных отношений.

Ряд авторов, определяя бюджетный федерализм, включает в его содержа-

ние взаимодействие между всеми тремя субъектами межбюджетных отноше-

ний, что принципиально верно, т.к. соответствует составу бюджетной системы

федеративного государства. Птицын В.И. характеризует бюджетный федера-

лизм как «отношения между федеральными органами государственной власти и

органами государственной власти субъектов Федерации, а также с органами

местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, осно-

ванные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формиро-

вания и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания инте-

ресов на всех уровнях бюджетной системы» [123, с. 10]. Аналогична позиция

Подпориной И.В., которая считает, что бюджетный федерализм – это «форма

бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает ре-

альное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процес-

се, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интере-

сов, и на реализацию интересов субъектов Федерации» [115, с. 17]. Лавров А.,

Дадашев А.З. и Черник Д.Г. понимают бюджетный федерализм как «систему

налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различ-

ных уровней на всех стадиях бюджетного процесса» [102, с. 21; 75, с. 144]. Со-

моев Р. предлагает рассматривать бюджетный федерализм как «многогранную,

многоуровневую совокупность отношений в бюджетной сфере между федера-

цией, субъектами РФ и местными органами самоуправления, которая формиру-

ется в политически согласованных и четко юридически закрепленных рамках,

позволяющих каждому уровню власти и управления в полной мере реализовать

возложенные на них Конституцией страны и Федеративным договором полно-

мочия на самостоятельной основе в общегосударственных, общенациональных

интересах» [133].

Однако, в содержательном плане нельзя сводить понятие межбюджетных

отношений как к бюджетному федерализму, так и к механизму перераспреде-

ления бюджетных ресурсов. Межбюджетные отношения имеют место в любой

бюджетной системе независимо от того, на каких принципах она организована,

и каким образом осуществляются бюджетные взаимоотношения между органа-

ми власти разных уровней.

Ряд авторов бюджетный федерализм считают синонимом межбюджетных

отношений государства федеративного типа, другие же отождествляют с меж-

бюджетными отношениями любого типа государства (как федеративного, так и

унитарного). Так, Богачева О.В. рассматривает бюджетный федерализм как

«экономическое понятие, не связанное с государственным политическим уст-

ройством и характеризующее многоуровневость бюджетной системы. Авто-

номное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюдже-

тов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и на-

зываются бюджетным федерализмом» [57, с. 32].

Действительно, понятие «бюджетный федерализм» первоначально появи-

лось в зарубежной экономической литературе и употреблялось для характери-

стики бюджетных систем и федеративных, и унитарных государств, отличав-

шихся высоким уровнем децентрализации государственной власти. Взаимодей-

ствие государственной и местной власти в унитарных государствах не следует

представлять упрощенно как взаимодействие в рамках двухуровневой структу-

ры, в которой органы местного самоуправления напрямую сообщаются с орга-

нами центральной власти. Такая ситуация тем более невозможна в крупных

странах, в которых число муниципальных образований исчисляется тысячами и

десятками тысяч. Эффективная организация власти, как любой сложной систе-

мы, требует структурирования, разграничения полномочий и установления ие-

рархии между ее уровнями.

Местное самоуправление в унитарных государствах, равно как и в феде-

ративных, построено по иерархичной схеме, учитывающей административно-

территориальное деление страны, которое в значительной степени определяет

территориальную организацию власти. Местное самоуправление является мно-

гоуровневым, каждый из уровней выполняет возложенные на него полномочия.

Так, в Великобритании в 70-х годах ХХ века была проведена реформа, в ре-

зультате которой вместо трехзвенной стала действовать двухзвенная модель

местного самоуправления. Местные органы власти были укрупнены и сформи-

рованы в графствах и округах, что привело к улучшению состояния их финан-

сов. В Российской Федерации с 2006 года в соответствии с Федеральным зако-

ном от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» также должны быть вы-

делены два уровня муниципальных образований.

По замечанию А.Барберы, «различие между федеративными и унитарны-

ми государствами становится все менее четким. В первых идут процессы цен-

трализации, во вторых – децентрализации, и именно «государство регионов»

выглядит оптимальным. Если взять результаты регионализации в Испании, то

сразу заметно, что рамки автономии, отведенной местным сообществам, значи-

тельно шире возможностей, скажем, австрийских «земель», хотя Австрия фор-

мально является федеративным государством. В действительности существует

широкая гамма вариантов…Крайних вариантов, связанных с максимумом цен-

трализации и децентрализации, стараются избегать» [120, с. 76].

Тем не менее, представляется нецелесообразным считать подлинно феде-

ративными межбюджетные отношения, складывающиеся в унитарных государ-

ствах, поскольку независимо от степени их децентрализации в них отсутствует

субфедеральный уровень государственной власти, дополняющий государствен-

ные полномочия федерального центра и в ряде случаев составляющий ему кон-

куренцию по их выполнению. Поэтому предпочтительнее действие бюджетного

федерализма ограничить рамками федеративного государства, важнейшей осо-

бенностью которого является взаимодействие относительно самостоятельных

уровней государственной власти, тогда как унитарное государство характери-

зуется одним уровнем государственной власти.

Таким образом, проанализировав различные точки зрения по определе-

нию бюджетного федерализма, можно резюмировать, что в настоящее время в

литературе не сложилось четкого определения данного понятия. Одни авторы

трактуют бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базиру-

ется бюджетное устройство, другие – как форму бюджетного устройства в фе-

деративном государстве, третьи - как многоуровневую бюджетную систему

любого государства, в том числе и унитарного, четвертые – как отношения ме-

жду уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распре-

деления доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них,

и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через

принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая и в этом вопросе

многообразие позиций.

Так, по мнению Игудина А.Г. сущность бюджетного федерализма рас-

крывается через следующие четыре основных принципа:

- единство общегосударственных интересов и интересов населения как ос-

нова сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным

вопросам;

- сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении

бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и пере-

распределении доходов в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на

объективной основе;

- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов

власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспе-

ченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории;

- активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации

бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные от-

ношения [88, с. 6].

Лавров А. к принципам бюджетного федерализма относит следующие:

- самостоятельность бюджетов разных уровней;

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расход-

ных полномочий между федеральными, региональными и местными органами

власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления вы-

полняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального вы-

равнивания доходов нижестоящих бюджетов);

- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования меж-

бюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения кон-

фликтов между различными уровнями власти и управления, достижение

взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики

[102, с. 21].

По мнению Поляка Г.Б., бюджетный федерализм базируется на следую-

щих основных принципах:

- законодательном разграничении полномочий по расходам между орга-

нами власти всех уровней управления;

- обеспечении соответствующих органов власти необходимыми фи-

нансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

- обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов

всех звеньев бюджетной системы;

- наличии единых для каждого звена бюджетной системы формали-

зованных, прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;

- самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в

бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного

процесса, в том числе в определении направлений использования бюджетных

средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представи-

тельным органом власти и т.д. [62, с. 25].

Очевидно, что мнения авторов на содержание принципов бюджетного

федерализма в целом совпадают. Все они особо выделяют законодательное раз-

граничение доходных и расходных полномочий; самостоятельность бюджетов

различных уровней, дающую право на закрепление собственных источников

доходов, самостоятельное определение расходования средств, недопустимость

изъятия дополнительных доходов в вышестоящие бюджеты; использование

системы бюджетного регулирования, основывающейся на формализованных и

прозрачных процедурах.

Бюджетный федерализм, будучи формой организации межбюджетных

отношений, должен базироваться на трех основополагающих принципах:

- на четком разграничении бюджетных полномочий в сфере расходов

между различными уровнями власти и ответственности за их реализацию;

- на наделении каждого уровня власти доходными источниками, дос-

таточными для реализации этих полномочий;

- на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов ни-

жестоящих бюджетов с помощью различных инструментов.

Названные базовые принципы межбюджетных отношений должны быть

дополнены следующими:

- применение в бюджетном регулировании единой методологии, критери-

ев и факторов, учитывающих индивидуальные или групповые особенности

субъектов РФ и входящих в их состав муниципальных образований;

- компенсация нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае

уменьшения их доходов или увеличения их расходов, вызванных решениями

вышестоящих органов власти;

- взаимная ответственность органов власти каждого уровня бюджетной

системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения кон-

фликтов между звеньями бюджетной системы, достижение взаимосогласован-

ных решений по вопросам бюджетно-налоговой политики.

Изменения, внесенные Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа

2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в

части регулирования межбюджетных отношений» в принципы бюджетной сис-

темы, в определенной степени ориентированы на упорядочение межбюджетных

отношений. В частности, содержание принципа единства бюджетной системы

дополнено существенной характеристикой: предусмотрен «единый порядок ус-

тановления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и

осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ», что соответству-

ет распространению единой методологии на всю совокупность межбюджетных

отношений, в т.ч. и на отношения между субъектами РФ и муниципальными

образованиями. Кроме того, значительно усилен принцип самостоятельности

бюджетов за счет введения ограничений по установлению расходных обяза-

тельств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов не-

скольких уровней бюджетной системы или без определения бюджета; по при-

нятию решений, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов

бюджета без соответствующей компенсации. Одновременно определена ответ-

ственность органов власти за самостоятельное обеспечение сбалансированно-

сти бюджета.

Сравнивая подходы к характеристике бюджетного федерализма различ-

ными авторами, можно согласиться с позицией Пономаренко Е.В., разделяю-

щей соответствующие ему принципы на две части:

- организационно-политические инструменты формирования федератив-

ных отношений, к которым относятся равноправие субъектов, законодательное

разграничение прав и ответственности между федеральным и региональным

уровнями, сочетание централизма и децентрализма в управлении;

- финансово-экономические инструменты, которые проявляются в само-

стоятельности бюджетов, экономической самодостаточности, в обеспечении

доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальном и горизон-

тальном выравнивании [116, с. 55].

Первая группа принципов характеризует правовой статус субъектов

бюджетных правоотношений, объем их компетенции, состав бюджетной систе-

мы и соответствует принципам организации межбюджетных отношений; вто-

рая группа обеспечивает экономическую составляющую бюджетных правоот-

ношений и может быть названа принципами их регулирования.

Соотношение принципов межбюджетных отношений, приведенных в

Бюджетном кодексе РФ, и принципов бюджетного федерализма, а также взаи-

мосвязь между ними с позиций организации и регулирования представлены в

таблице 1.

По мнению Придачука М.П., бюджетно-налоговые отношения между фе-

деральными, региональными и местными органами власти в России, как феде-

ративном государстве, должны строиться только на основе бюджетного феде-

рализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на кото-

рой покоятся межбюджетные отношения — отношения по поводу распределе-

ния полномочий, расходов и доходов по различным уровням бюджетной систе-

мы и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим. С другой

же стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы

наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных

отношений [118, с. 24]. Аналогичной позиции придерживаются Родионова

В.М., Игудин А.Г., Лавров А., Христенко В., считающие, что межбюджетные

отношения в федеративном государстве должны строиться на принципах бюд-

жетного федерализма, реализация которых позволяет сблизить, но не отождест-

вить содержание этих понятий.

Таким образом, суть бюджетного федерализма проявляется через эффек-

тивную систему межбюджетных отношений. В свою очередь, межбюджетные

отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловлен-

ный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между

различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномо-

чий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Поэтому це-

лесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отноше-

ния» и «бюджетный федерализм».

Можно с сожалением констатировать, что целостной концепции бюджет-

ного федерализма в России до сих пор нет, хотя некоторые общие принципы и

механизмы организации и регулирования межбюджетных отношений широко

обсуждаются. Данная концепция должна обеспечить реализацию прав каждой

личности и территориальных общностей людей на получение определенного

объема социальных услуг, соответствующего их запросам по видам, формам и

качеству их предоставления.

Таблица 1 – Соотношение принципов организации и регулирования межбюд-

жетных отношений и бюджетного федерализма

Классификаци-

онные призна-

ки межбюд-

жетных отно-

шений

Принципы межбюд-

жетных отношений в

соответствии с Бюд-

жетным кодексом РФ

Принципы бюджетного

федерализма

Принципы

организации

межбюджетных

отношений

1. Распределение и за-

крепление расходов

бюджетов по опреде-

ленным уровням бюд-

жетной системы РФ

2. Равенство бюджет-

ных прав субъектов

РФ, равенство бюджет-

ных прав муниципаль-

ных образований

3. Равенство всех бюд-

жетов РФ во взаимоот-

ношениях с федераль-

ным бюджетом, равен-

ство местных бюдже-

тов во взаимоотноше-

ниях с бюджетами

субъектов Российской

Федерации

1. Распределение и закрепление

полномочий и ответственности

органов власти каждого уровня

исходя из принципа территори-

ального соответствия

2. Соответствие расходных пол-

номочий и доходных источников

на каждом уровне бюджетной сис-

темы

3. Компенсация нижестоящим

бюджетам выпадающих доходов в

случае уменьшения доходов или

увеличения расходов, вызванных

решениями вышестоящих органов

власти

4. Наличие специальных процедур

предотвращения и разрешения

конфликтов в сфере бюджетных

правоотношений между органами

власти разных уровней

Принципы ре-

гулирования

1.Разграничение (за-

крепление) на постоян-

ной основе и распреде-

ление по временным

нормативам регули-

рующих доходов меж-

ду уровнями бюджет-

ной системы РФ

2. Выравнивание уров-

ней минимальной

бюджетной обеспечен-

ности субъектов РФ,

муниципальных обра-

зований

1. Применение единой методоло-

гии и критериев бюджетного регу-

лирования для всех субъектов РФ

и муниципальных образований,

одновременно учитывающих их

индивидуальные или групповые

особенности

2. Достижение целей бюджетного

регулирования обеспечивается че-

рез выравнивание уровней мини-

мальной бюджетной обеспеченно-

сти субъектов РФ, муниципальных

образований и стимулирование их

развития

3. Самостоятельность бюджетов

всех уровней бюджетной системы

Поэтому для России необходимым является не только создание принци-

пиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что

вся система бюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию

совокупности интересов государства в целом, его субъектов и его граждан.

Компромисс этих интересов лежит в плоскости реализации принципов бюд-

жетного федерализма.