Методика выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований
Важнейшим качеством бюджетной системы является ее целостность, под которой понимается равенство бюджетных полномочий всех уровней бюджетной системы, т.е. ни один уровень бюджетной системы не может считаться важнее другого. Однако, в РФ в настоящее время наблюдается иная ситуация: приоритет отдается федеральному бюджету, наименьшее внимание уделяется двум другим уровням бюджетной системы. В самом бедственном положении находится местный бюджет, поскольку он попадает в зависимость от выше стоящих бюджетов. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном объеме формировать собственные бюджетные доходы. Финансовая база органов местного самоуправления пополняется за счет доходов вышестоящих бюджетов (это и нормативы отчислений от регулирующих налогов, и финансовая помощь в виде дотаций, субвенций, субсидий, а также средства, поступающие из ФФПМО). В результате, сохраняется устойчивый дисбаланс между доходными возможностями и расходными полномочиями местных бюджетов.
И Оренбургская область здесь не является исключением. Большинство
бюджетов муниципальных образований Оренбургской области исполняется с дефицитом. Местные бюджеты практически полностью зависят от решений региональных властей. Муниципалитеты, в первую очередь, крупные города, незаинтересованы в наращивании своего налогового потенциала и сокращении нерациональных расходов, поскольку дополнительные доходы или экономия изымаются в вышестоящие бюджеты путем ежегодного изменения нормативовотчислений от так называемых регулирующих налогов. Вертикальные и горизонтальные дисбалансы сглаживаются в значительной мере на субъективной основе. Поэтому разработка эффективной системы внутрирегиональных межбюджетных отношений является одной из наиболее важных, и в то же время сложных задач бюджетной реформы. При этом проводимые мероприятия по оптимизации межбюджетных отношений между субъектом РФ и муниципальными образованиями должны соответствовать принципам и направлениям совершенствования межбюджетных отношений, продекларированным в Программе развития бюджетного федерализма Российской Федерации на период до 2005 г.
Несмотря на то, что в 2001 году завершилась реализация принятой в 1998году Концепции реформирования межбюджетных отношений и завершается
реализация одобренной Правительством Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, до сих пор не удалось устранить наиболее существенные недостатки действующей системы межбюджетных отношений. К основным из них, согласно вышеназванной Программе, относятся: 111
а) крайняя ограниченность налогово-бюджетных полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления, регламентируемая правовыми и нормативными актами центральных органов власти и управления;
б) перегруженность региональных и местных бюджетов «нефинансируемыми федеральными мандатами»;
в) непомерная зарегламентированность основной части расходов регио-
нальных и местных бюджетов централизованно установленными нормами;
г) неоправданно высокая доля тех доходов территориальных бюджетов,
которые формируются за счет отчислений от федеральных налогов;
д) гипертрофированная зависимость местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов;
е) недостаточная прозрачность региональных и местных бюджетов ввиду отсутствия целостной системы мониторинга состояния и качества управления государственными и местными финансами;
ж) отсутствие законодательно закрепленной методологии бюджетного
выравнивания [73, с. 17].
Все это указывает на необходимость совершенствования субфедеральных межбюджетных отношений, в том числе и в Оренбургской области.
Необходимо создать систему межбюджетных отношений, отвечающую
следующим основополагающим требованиям:
- четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти;
- обладание региональными и местными органами власти достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики.
Говоря об эффективности предоставления местным бюджетам финансовой помощи, следует упомянуть о необходимости постепенного свертывания встречных денежных потоков в рамках межбюджетных отношений. Трудно посчитать реальные финансовые потери, которые возникают из-за нерационального, а порой, и абсурдного подхода к механизму распределения финансовой помощи. Собранные на местах налоговые доходы поступают в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов РФ, а затем по сложной технологической программе возвращаются назад в урезанном виде. Важно также отметить, что необходима разработка механизма стимулирования территорий к наиболее полному использованию собственного налогового потенциала и сокращению неэффективных расходов, для чего следует сделать обязательным условием предоставления финансовой помощи наличие у территории соответствующей программы по мобилизации доходов и сокращению расходов.
Однако, по мнению Придарчука М.П., и оно небезосновательно, в усло-виях постоянного пересмотра пропорций распределения доходов между бюджетами разных уровней территориальные власти не заинтересованы в сокращении неэффективных расходов и вовлечении этих средств в инвестиционный процесс, поскольку зачастую, как только у них появляются свободные средства, они плавно перераспределяются в бюджеты вышестоящего уровня [118, с. 25].
В научной литературе высказываются различные мнения относительно совершенствования механизмов формирования и распределения региональных ФФПМО, однако некоторые из них вряд ли можно признать целесообразными.
Так, по мнению Фейгина М., необходимо закрепить федеральным законодательством обязанность субъектов РФ зачислять в ФФПМО всю сумму трансферта, получаемого субъектом Федерации из ФФПР [139, с. 51], другие же авторы предлагают вообще отказаться во внутрирегиональных межбюджетных отношениях от распределения средств через ФФПМО [138, с. 94]. Богачева О. и Амиров В. предлагают переложить функции ФФПМО на федеральный бюджет, выделив в нем фонд трансфертов муниципальным образованиям [54, с. 19].
Думается, что реализация выдвинутых концепций не только ослабит доходную базу местных бюджетов, но и не будет способствовать развитию федеративных начал в бюджетной деятельности государства, поскольку будет означать изъятие вопросов бюджетной деятельности муниципальных образований из числа предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Осуществление прямой трансфертной поддержки всех местных бюджетов из федерального бюджета необоснованно ограничит бюджетную компетенцию субъектов Российской Федерации.
Механизм предоставления финансовой помощи должен отвечать сле-
дующим требованиям:
а) необходимо разделение финансовой помощи на выравнивающую и
стимулирующую;
б) при определении размеров финансовой помощи должна применятьсяформализованная методика с использованием объективных оценок бюджетных потребностей;
в) методика должна соответствовать принципам прозрачности, объек-
тивности, достоверности и проверяемости расчетов.
Бюджетное регулирование в Оренбургской области должно исходить не только из выравнивания бюджетных доходов, но и осуществлять стимулирование муниципальных образований к развитию своего доходного потенциала. Для достижения социально – экономического равновесия между муниципальными образованиями Оренбургской области необходимо фонд финансовой поддержки разбить на 2 части: первую предоставлять для выравнивания бюджетных доходов, вторую - для развития территорий.
Целесообразно производить распределение средств фонда в соответствиис федеральной методикой распределения трансфертов. Единый подход к распределению фондов финансовой поддержки во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами, между субъектами РФ и муниципальными образованиями предусмотрен законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФв части регулирования межбюджетных отношений» [28, ст. 131, 137, 138]. Распределение финансовой помощи целесообразно проводить в 2 этапа, обеспечивая на первом этапе выравнивание бюджетных доходов, на втором – стимулировать развитие территорий. Цель стимулирования развития территорий направлена на повышение доходного потенциала муниципального образования, а также на более полное использование собственных доходных источников.
Для анализа были использованы данные по Оренбургской области в период с 1999 по 2003 г.г., но с учетом деления ФФПМО на две части в соотношении 80 % и 20 %, как это установлено для ФФПР. Первая часть фонда в размере 80 % была распределена по принципу так называемого «пропорционального выравнивания». Его суть состоит в том, что распределение средств фонда осуществляется пропорционально отставанию бюджетной обеспеченности от среднего по области уровня.
Вторая часть - 20 % - по принципу «выравнивания до гарантированного минимума», т.е. бюджетная обеспеченность всех дотационных регионов повышается до одного и того же, максимально возможного при заданном объеме ФФПМО, уровня.
Распределение первой части фонда производится по следующей формуле: (17) где di – доля i-го муниципального образования в общем объеме ФФПМО; Пср. – среднее значение бюджетной обеспеченности; Пi – бюджетная обеспеченность i–го муниципального образования области; ИБРi – индекс бюджетных расходов i–го муниципального образования; Ni – численность населения i – го муниципального образования; n – число муниципальных образований области, где бюджетная обеспеченность ниже среднего.
В целях стимулирования заинтересованности местных органов власти в мобилизации доходов в бюджет необходимо учитывать при расчете бюджетной обеспеченности муниципалитетов такой показатель как «индекс налоговых усилий».
Бюджетная обеспеченность i–го муниципального образования области рассчитывается по формуле:Пi = ДП i / N i *ИБР i * ИНУ i, (18) где ДП i - совокупный доходный потенциал i – го муниципального образования по всем источникам доходов; ИНУi – индекс налоговых усилий i – го муниципального образования.
Индекс налоговых усилий – относительная (по сравнению со средним по области уровнем) количественная оценка возможностей и стремлений каждой территории в отношении развития усилий по мобилизации доходов (как собственных, так и регулирующих) в консолидированный бюджет области.
Индекс налоговых усилий для i-го муниципального образования рассчитывается по следующей формуле: ИНУi = kSi / kSo, (19) где kSi – коэффициент приведенной собираемости платежей в местный бюджет i – го муниципального образования; kSo - коэффициент приведенной собираемости платежей в среднем по области.
Коэффициент приведенной собираемости kSi рассчитывается по формуле: kSi = Фпi / Нпi, (20) где Фпi – суммарные фактически полученные платежи по собственным и регулирующим доходам в местный бюджет i – го муниципального образования; Нпi – суммарные начисленные платежи по собственным и регулирующим доходам в местный бюджет i – го муниципального образования.
Коэффициент приведенной собираемости платежей в среднем по области kSo рассчитывается по аналогичной формуле: KSo = ΣФпi/ΣНпi (21) Расчет индекса налоговых усилий муниципальных образований Орен-бургской области представлен в приложении К.
Индекс бюджетных расходов находится по следующей формуле:ИБР = Рki / Рk, (22) где Рki -средний прожиточный минимум для i-го муниципального образования; Рk – прожиточный минимум г. Оренбурга.
Для расчета ИБР были взяты данные из статистического сборника посредней стоимости социального набора из 37 видов необходимых товаров и услуг по 4 городам Оренбургской области. Мы посчитали возможным использовать цену по столь ограниченному перечню товаров и услуг, так как, во-первых, этим перечнем ограничивается статистическое наблюдение, а, во-вторых, преобладающая часть расходов муниципальных образований относится к текущим.
Так как более полных данных по ценам в разных районах области в статистическом сборнике не приводится, группировка муниципальных образований Оренбургской области произведена в соответствии с их географическим положением, что нашло отражение в таблице 13.
Таблица 13 – Группировка муниципальных образований Оренбургской
области по индексу бюджетных расходов
Продолжение таблицы 13
Цены на товары и услуги социального набора г. Оренбурга были приняты за базу, в результате ИБР г. Оренбурга получился равным единице, а цены трех других городов определялись по отношению к базе.
Объем финансовой помощи, предоставляемой i –му муниципальному образованию (ti), определяется по следующей формуле: ti = di * T1, (23) где di – доля i-го муниципального образования в ФФМПО; Т1 – объем ФФПМО.
Суть такого распределения состоит в следующем: муниципальное образование, имеющее самую низкую бюджетную обеспеченность, даже после предоставления финансовой помощи должно остаться на последнем месте. Это позволяет во-первых, сохранить справедливость при распределении ФФПМО; во-вторых, охватить финансовой поддержкой из ФФПМО все муниципальные образования, бюджетная обеспеченность которых ниже среднего значения по области.
Данный вариант, обеспечивая выравнивание бюджетной обеспеченности, одновременно сохранит различия в исходной бюджетной обеспеченности муниципалитетов, что создает достаточно сильные стимулы для развития собственного налогового потенциала. Таким образом, достигаются одновременно задачи выравнивания и стимулирования. Распределение первой части фонда позволило улучшить бюджетную обеспеченность 37 муниципальных образований в 1999 г., составивших 84 % от общего их числа, в 2000 г. – 36 муниципальных образований (или 81 %), в 2001 г. улучшилась бюджетная обеспеченность 39 муниципалитетов (83 %), в 2002 г. – 38 муниципальных образований (80 %) и, наконец, в 2003 г. – 31 муниципалитета, что составило 66 %.
Средства второй части фонда распределяются по следующей формуле: Т2 = (Пср – Пi )* ИБРi *N i, (24) где Пср – «гарантированный минимум», до которого производится выравнивание; Пi – бюджетная обеспеченность i-го муниципального образования.
В данном случае весь объем финансовой помощи концентрируется только в наименее обеспеченных муниципалитетах, однако при этом действие стимулов для саморазвития сокращается. Распределение второй части фонда позволило улучшить бюджетную обеспеченность 29 муниципальных образований, что составило 66 % от общего их числа в 1999 г., 26 муниципальных образований (59 %) – в 2000 г., 24 муниципалитетов (51%) – в 2001 г., 23 муниципальных образований (49 %) - в 2002 г. и 21 муниципального образования (45 %) - в 2003 г.
При планировании доходов муниципальных образований представляется целесообразным ежегодно законодательно закреплять «гарантированный минимум» доходов муниципальных образований, учитывая задачи бюджетной политики области в следующем финансовом году. Это позволит более обоснованно подходить к формированию объема ФФПМО.
Итоговая величина дотации для конкретного муниципалитета получается путем сложения первой и второй частей дотации из фонда финансовой поддержки муниципалитетов. Распределение ФФПМО Оренбургской области в соответствии с предлагаемой нами методикой отражено на рисунках Л.1 – Л.10 в приложении Л.
На первых пяти рисунках распределение ФФПМО произведено без учета индекса налоговых усилий. В федеральной методике его отсутствие компенсируется расчетом финансовой помощи субъектам РФ на основе налогового потенциала, который определяется исходя из структуры экономики, каждая отрасль которой вносит разный вклад в его величину. Законом «О внесении изменения в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. предусмотрен расчет налогового потенциала муниципальных образований, но лишь с 2008 года, когда будут подготовлены необходимые для этого данные.
В нынешних же условиях расчет индекса налоговых усилий позволяет учесть взаимодействие органов власти муниципальных образований и налоговых органов в работе с налогоплательщиками по мобилизации бюджетных доходов. Причем, каждый из органов власти выполняет свою работу, не вторгаясь равных условиях, больше размер финансовой помощи, получаемый муниципальным образованием и, наоборот.
Сравнительный анализ методики распределения ФФПМО без учета индекса налоговых усилий (рисунки Л.1-Л.5) и с его использованием (рисунки Л.6-Л.10) показывает, что состав муниципальных образований и их место в ранжированном перечне, составленном в соответствии с бюджетной обеспеченностью на душу населения, изменяется. В наименьшей степени это затрагивает бюджетную обеспеченность в тех муниципалитетах, которые сохраняют свое место в списке получающих финансовую помощь «до гарантированного минимума». Но в связи с тем, что объем ФФПМО в обеих методиках принимается неизменным, увеличение финансовой помощи муниципалитетам с большой численностью населения, приводит к более быстрому исчерпанию фонда.
В результате уменьшается предельный уровень выравнивания, а часть муниципальных образований вовсе не получит финансовой помощи.
Таким образом, преимущества данной методики состоят в следующем: во-первых, сохраняется справедливость при распределении ФФПМО, по-скольку муниципальное образование, имеющее самую низкую бюджетную обеспеченность, даже после предоставления финансовой помощи должно остаться на последнем месте, то есть не сможет не только опередить, но даже и догнать какой-либо из муниципалитетов, не получающий средств из ФФПМО.
При таком подходе к распределению средств ранг муниципальных образований не меняется. Кроме того, это позволит поддерживать необходимые стимулы в повышении доходов за счет собственных усилий; во-вторых, охватываются финансовой поддержкой из ФФПМО все муниципальные образования, бюджетная обеспеченность которых ниже среднего значения по области; в-третьих, учтено различие цен в разных районах области, что нашло отражение в ИБР. Индекс бюджетных расходов учитывает различия муниципальных образований не только по численности конечных потребителей, но и постоимости предоставляемых услуг, плотности населения и др. Он показывает относительную потребность отдельных муниципалитетов в подушевых бюджетных расходах, то есть насколько больше (или меньше) необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в конкретном муниципальном образовании в-четвертых, учтен показатель, отражающий налоговые усилия муници-пальных образований по вкладу в доходы консолидированного бюджета области.