ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ГОСУДАРСТВА 4 страница

II. Проблемы теории государства

Глава

В-четвертых, для демократического типа государства (Россия, иные страны СНГ) свойственно заметное ослабление их социальных и политико-правовых основ в силу происходившей в государстве переоценке ценностей среди значительной части граждан, неизбежных при этом ее колебаний между старой и новой государственной властью и классами, возникающего при этом напряжения, общественного смятения и даже хаоса.

В-пятых, типы государства отличаются доминированием в системе разделения государственных властей исполнительно-распорядительной власти. Обусловливается это рядом объективных и субъективных факторов. Среди них — природа и характер исполнительно-распорядительной власти, а именно ее мобильность, оперативность, действенность, способность к быстрой концентрации и эффективному использованию материальных, духовных и иных средств; экономические, политические и иные интересы отдельных групп людей или конкретных лиц, оказывающих решающее влияние на исполнительную власть¹.

Эти и иные особенности, присущие современной России и другим странам СНГ, позволяют с определенной уверенностью утверждать, что это — типы демократических государств, которые в силу своих «недостатков» еще прочно не встали на ноги, но все же твердо встали и идут по пути цивилизованного развития.

Подробнее об этом см.: Комаров С.А. Указ. соч. С. 111—119.

ПРОБЛЕМЫ

ФОРМЫ

ГОСУДАРСТВА

опрос о форме государства исследуется юридической наукой с древних времен, причем тогда мыслители основное внимание обращали на формы государственного правления, хотя исподволь анализировали и другие моменты, касающиеся понятия «форма государства». Так, Ш. Монтескье в своей работе «О духе законов» под формами государства понимал образы правления, и среди этих образов правления выделял республиканский, монархический и деспотический. Республиканское правление — это такое правление, при котором верховная власть находится в руках или всего народа, или части его. Монархическое правление — форма правления, при которой управляет один человек, но посредством установленных неизменных законов. Между тем в деспотическом правлении все вне всяких законов и правил движется волей и произволом одного лица. Как для республики, утверждал мыслитель, нужна добродетель, а для монархии честь, так для деспотического правительства нужен страх. В добродетели оно не нуждается, а честь была бы для него опасна.

Таковы принципы трех видов правления. Это не значит, что в такой-то республике люди добродетельны, но это значит, что они должны быть таковыми. Из этого не следует также, что в таком-то монархическом государстве господствует честь, а в таком-то деспотическом — страх. Из этого следует лишь, что так должно быть, ибо иначе эти государства не будут совершенными.

Еще раньше Т. Гоббс касался проблемы формы государства, и в понятие этой формы он вкладывал организацию или образ правления делами общества. Он отмечал, что различных форм государств может быть только три. Различие государств заключается в различии суверена, или лица, являющегося представителем всех и каждого из массы людей. Так как верховная власть может принадлежать или одному человеку, или собранию большого числа людей, а в собрании имеют право участвовать или каждый, или лишь определенные люди, отличающиеся от остальных, то могут быть только три вида государства. Ибо представителем должны быть или один человек, или большее число людей, а это — собрание или всех, или только части. Если представителем народа является один человек, тогда государство представляет собой монархию; если собрание всех, кто хочет участ-

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

вовать в управлении, тогда демократия, или народовластво; а если верховная власть принадлежит собранию лишь части горожан, тогда это аристократия. Иных видов государства быть не может. Тирания и олигархия есть лишь разные названия монархии и аристократии.

Государство и государственная власть могут приобретать самые разнообразные формы. Они традиционно фиксируются такими понятиями, как «форма государственного правления» и «форма государственного устройства». Общим для них является понятие формы государства, которая характеризуется и формой государственного правления, и формой государственного устройства. Понятие «форма государства» является одним из важнейших вопросов в теории государства и права.

Однако до сих пор в отношении понятия «форма государства» нет достаточной ясности. Многие авторы относят к форме государства не только форму государственного правления или форму государственного устройства, но и форму государственного или государственно-правового режима, политический режим, не только статику (структуру), но и динамику (функционирование, средства, приемы, методы и способы осуществления, а иногда и развитие) государственной власти¹. Однако форма государства — это совокупность устойчивых отношений между органами государства, т.е. способы их существования друг с другом, в том числе характер распределения государственной власти между ними, а также пути их образования (формирования), взаимной ответственности и способы осуществления государственной власти.

Несмотря на различные подходы к определению формы государства, можно выделить три основных элемента формы государства: 1) форму правления, 2) форму государственного устройства и 3) государственный режим. Их совокупность позволяет максимально зафиксировать все устойчивые и значимые отношения между государственными органами, территориальными образованиями и населением государства, их статику и динамику, т.е. наиболее четко определить форму государства как явление.

Под формой правления понимается совокупность устойчивых взаимоотношений между высшими органами государства, прежде всего порядок их формирования, а также порядок распределения между ними властных полномочий и взаимодействия между собой. В качестве высших формоопределяющих органах государства традиционно рассматривают глав государств (монархов или президентов), высшие представительные органы (парламенты, иные колле-

гиальные органы законодательной ветви власти), правительства (как коллегиальный орган исполнительно-распорядительной власти) и высшие судебные учреждения.

В научной литературе сформировался подход, в рамках которого выделяют две основные формы правления — монархию и республику, каждая из которых имеет свои разновидности. В основу такого деления положено сразу два критерия: 1) участие (неучастие) населения в процедуре формирования высших органов государственной власти и 2) принадлежность высшей государственной власти одному или многим лицам¹.

Под монархией понимается такое государство, где верховная власть принадлежит одному лицу по наследству (династически) в рамках той или иной системы престолонаследия. Монархия как форма правления имеет не юридическую, а религиозную природу, получает от нее легитимацию и государственный смысл. Монарх — лицо юридически безответственное, он не может быть привлечен к какой либо ответственности, не может быть отстранен от престола. В его руках сосредоточена вся полнота государственной власти. От его имени издаются законы, осуществляется исполнительная власть, он единолично представляет государство на международной арене. Его деятельность и потребности финансируются из государственного бюджета. Он имеет право отмены приговора и помилования, право на особый церемониал, особый титул. Такую разновидность монархии принято называть абсолютной.

Абсолютная монархия насчитывает более 4 тыс. лет. Она претерпевала значительные изменения, трансформируясь, приспосабливаясь к конкретным историческим условиям. В настоящее время государств с такой формой правления практически не осталось. Несмотря на то что сейчас примерно одна шестая всех существующих государств имеет монархическую форму правления, речь идет не об абсолютной монархии а двух ее разновидностях — дуалистической и парламентарной. Однако им присущи главные признаки, свойственные любой монархии: наличие монарха, который занимает свою должность независимо от волеизъявления населения, хотя его полномочия могут быть сильно ограничены, он делит их с представительными и исполнительными органами власти государства.

При дуалистической монархии наряду с монархом существует парламент, который осуществляет законодательную власть. Монарх не вправе вмешиваться в деятельность парламента, но сохраняет контроль над правительством. Он может единолично назначать и смещать министров и правительство. Эта форма правления существует в Марокко, Брунее, Бутане, Тонга, Иордании.

1 См.: Проблемы общей теории государства и права / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 2001. С. 593-626.

¹ См.: Чичерин Б.Н. Избранные труды. СПб., 1998.

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

В парламентарной монархии власть монарха ограничена еще существеннее. Парламент не только независим от монарха, но и назначает правительство. Политические партии, получившие большинство на выборах в парламенте, формируют правительство помимо монарха. Правительство ответственно исключительно перед парламентом. Юридически монарх вправе издавать законы, но они приобретают юридическую силу только после согласия (контрасигна-ции) представителя правительства либо премьер-министра. Сам монарх осуществляет церемониальные функции, иногда внешнеполитические функции. Общеизвестен недостаток этой формы правления: в случае формирования однопартийного правительства оно полностью может контролировать парламент, что не всегда приносит желаемый эффект.

При республиканской форме правления в противовес монархии все население участвует в формировании высших органов государственной власти, и власть в этом случае никогда не принадлежит одному лицу. Традиционно выделяют парламентскую и президентскую республиканские формы правления. Критерием выделения разновидностей республиканских форм правления является порядок формирования исполнительной власти.

В парламентской республике верховная власть принадлежит парламенту, который избирается населением и выполняет законодательную функцию от выборов до выборов. Он же формирует правительство, члены которого есть представители доминирующей в парламенте политической силы. Правительство ответственно только перед парламентом и может осуществлять исполнительную власть лишь до того момента, пока пользуется поддержкой парламента и населения. Правительство, как правило, возглавляет премьер-министр, который фактически выступает связующим звеном между правительством и парламентом, координируя их деятельность. При такой форме правления может быть и должность президента, который избирается парламентом и в законодательную деятельность не вмешивается: не обладает правом вето, не может отправить правительство в отставку. В основном он выполняет представительские функции, и его статус аналогичен монарху в парламентарной монархии с той лишь разницей, что он занимает должность срочно и выбор-но, а не пожизненно, как монарх. Такая форма правления существует в Венгрии, Германии, Индии, Италии, Польше.

Для президентской республики характерно четкое отграничение законодательной и исполнительной властей друг от друга. В ней и президент, и парламент избираются населением независимо друг от друга. Президент формирует правительство, которое ответственно только перед ним. Парламент занимается законодательной работой, не может отправить в отставку правительство, но может начать про-

(■

цедуру отстранения президента от должности (импичмент), но только в том случае, если президент совершит уголовное преступление. К президентским республикам можно отнести США, Сирию и др.

Эта классификация форм правления, хотя и является более или менее устоявшейся, но в последнее время, особенно в постсоциалистических государствах, переживших тоталитарные диктатуры, подвергается критике и корректировке. И это справедливо: постсоциалистический, современный взгляд на государство и право требует и новых взглядов на их формы, порядок устройства, организацию и режим. Тем более возникает не только ряд теоретических, но и практических вопросов, которые с помощью старых, даже устоявшихся подходов, нельзя решить. Так, среди ученых-юристов разгорелись споры относительно того, к каким формам правления можно отнести ту же Францию или современную Россию. Известно, например, что во Франции и России президент не относится ни к одной из ветвей власти, является главой государства. В формировании правительства принимают участие и президент, и парламент. Сформированное правительство несет ответственность как перед президентом, так и перед парламентом. Формы правления имеют черты и президентской, и парламентской республики, т.е. являются некими «смешанными».

Что значит «смешанными»? И где грань разумного и негативного в этом «смешанном»? И вообще, эффективно ли все это с точки зрения организации власти и управления в обществе? Более того, стоит проблема определения формы правления таких государств, которые формально являются республиками, но фактически имеют с ними мало общего (Германия периода 1933—1945 гг., в которой вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках фашистского вождя — фюрера).

Вся законодательная деятельность фашистской Германии была закреплена за правительством, которое подчинялось фюреру. Допускалось, что принимаемые законы могли не соответствовать конституции. Сам фюрер одновременно управлял всеми и государственными, и партийными учреждениями. Последние, оперируя идеологией, на всех уровнях частично подменяли государственные учреждения. К таким государствам с «неопределенной» формой правления можно отнести и СССР, а также бывшие советские республики восточной Европы, «сверхпрезидентские» республики стран Африки и Латинской Америки, где президент избирается, но конституционно закреплена либо пожизненность его должности либо закреплена только одна идеология, носителем которой официально является сам президент. Власть президента практически ничем не ограничена. Эту форму правления можно даже принять за монархию. Примером могут служить государства Малави, Гана при президенте Нкру-

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

ме, Гвинея при президенте Мобуту, Туркменистан. В этой связи многие ученые говорят об идеократической, или монократической, форме правления¹.

Классификация нуждается в серьезной «переработке», поскольку почти во всех существующих государствах (включая большинство монархий) граждане или подданные обладают многими правами и свободами, участвуют в формировании высших органов власти, а республики настолько дифференцировались и не похожи друг от друга, что только формальные различия между ними превосходят их отличие от монархий. В настоящее время предпринимаются успешные попытки разработать иные, отвечающие демократическим реалиям классификации форм правления государства. Так, И.Н. Гомеров предлагает следующую классификация форм правления. Он выделяет парламентарную, президентскую, полупрезидентскую, сверхпрезидентскую, военно-полицейскую, псевдопарламентарную и монархическую формы государственного правления².

Парламентарная форма правления предполагает наличие коллегиального органа представительной власти (парламента), коллегиального органа исполнительной власти (правительства) и системы высших судебных органов. Между ними государственно-властные функции распределены равномерно. Это достигается путем того, что значительная часть парламента мирно сосуществует и сотрудничает с правительством, судебные органы действуют автономно, самостоятельно и независимо от парламента, правительства и главы государства, подчиняясь только законам. Правительство может действовать только в том случае, если пользуется доверием парламента (нижней палаты или обеих палат), неся перед ними только коллективную ответственность. Коллективная ответственность правительства перед парламентом — отличительный признак этой формы правления. Правительство всегда формируется в ходе внутренней парламентской борьбы, из числа членов партий, победивших на выборах, и в большинстве случаев оно является коалиционным. Естественно, что ответственность за деятельность правительства ложится на него, а не на отдельных министров, входящих в него. Парламент обладает правом отставки правительства через процедуру постановки вопроса о доверии правительству.

Лицо, занимающее высшую государственную должность, обладает символическими полномочиями (например, президент в Германии, Австрии, Греции, Италии) либо это наследственный монарх (Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Норвегия, Япония). Его задача не управлять государством (это задача правительства),

¹См.: Лазарев В.В., Липень СВ. Теория государства и права М., 1998. С. 99.

²См.: Гомеров И.Н. Указ. соч. С. 736—751.

а представлять государство внутри страны и вне нее. Он не обладает ни чрезвычайными, ни законодательными полномочиями.

В Германии, где наряду с Федеральным канцлером существует Президент, последний обладает гораздо меньшими полномочиями, чем первый. Канцлер же в силу ст. 65 Основного Закона ФРГ является создателем и гарантом «основных положений политики». Президент же, наоборот, исполняет роль «нейтральной силы», самим фактом своего существования способствует интеграции населения, выполняет большей частью идеологическую функцию государства. Это особенно необходимо в тех случаях, когда ни одна из партий не получает большинства мест в парламенте. В подобном случае он обязан собрать лидеров ведущих фракций для консультаций и своим актом решить вопрос о назначении главы правительства после переговоров с ними. В законодательно определенных случаях он может распустить парламент, но поскольку парламент и принимает эти законы, фактически он может сделать это только с согласия самого парламента.

Далее форма правления — президентская. Для нее характерно то, что и президент, и парламент избираются всеобщим прямым или косвенным голосованием граждан. Каждый вновь избранный президент назначает собственное правительство, но с предварительного согласия парламента. Правительство не несет коллективной ответственности перед парламентом. Президент не имеет права распустить парламент. В силу этого президент и парламент занимают независимое положение по отношению друг к другу: президент контролирует правительство и все уровни администрации, парламент принимает законы. Но парламент, решая бюджетные вопросы, может существенно ограничить президента. Иногда верхняя палата (Сенат Конгресса США) дает согласие при назначении на некоторые высшие посты. Парламент ратифицирует заключенные и подписанные президентом международные договоры.

Комитеты и комиссии парламента постоянно контролируют применение и исполнение законов органами исполнительной власти, могут организовать публичные слушания того или иного вопроса с обязательным вызовом представителей администрации. Президент является главнокомандующим. Кроме того, он может не подписать принятый парламентом законопроект (право вето). Но парламент может его преодолеть большинством голосов. При данной форме правления реальная власть распределена равномерно между президентом, парламентом и судебной властью.

При полупрезидентской форме правления президент, являясь главой государства, напрямую избирается населением. Парламент также избирается населением. Однако наряду с главой государства

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

действует премьер-министр, который непосредственно руководит правительством. Само же правительство не назначается, а только формируется президентом из представителей большинства парламента. Правительство отвечает как перед президентом, так и перед парламентом. Это является главным отличием от президентской формы правления. Такая форма правления существует, например, во Франции и современной России.

Фактически реальные властные полномочия распределены между высшими органами власти неравномерно, поскольку большинство из них сконцентрировано в руках президента. Он считается арбитром в разрешении любых проблем, де-факто не несет юридической и политической ответственности, определяет и может реализовывать основные направления как внутренней, так и внешней политики. С парламентом президент общается изредка, посредством парламентских посланий. Они зачитываются в палатах, но обсуждению не подлежат.

Президент подписывает принятые законы, но обладает правом вето. Более того, любой принятый закон он может направить в конституционный суд для проверки его соответствия конституции. Президент может организовать референдум, поставив на него любой вопрос, касающийся организации государственной власти или международного соглашения. После одобрения на референдуме он может подписать акт, минуя парламент.

Президент обладает правом роспуска парламента (нижней палаты.) При чрезвычайных ситуациях он может взять на себя всю полноту власти, подменяя собой иные государственные органы. Фактически при такой форме правления президент, обладая реальными рычагами исполнительно-распорядительной власти, в любой момент может «дистанцироваться» от неудач правительства, выполняя функции «гаранта преемственности государства».

Во Франции существует несколько иная ситуация, когда большинство решений Президента должно быть контрассигновано Премьер-министром. Если Премьер-министр и Президент — члены одной партии, это не вызывает разногласий. Но если президентская партия утратила большинство в парламенте, Президент вынужден назначать Премьер-министра из числа деятелей коалиционной оппозиции. Из нее же формируется и новое правительство. Возможны разногласия и дуализм в системе государственной власти.

В рамках этой классификации можно выделить и супер (сверх) президентскую республику. В ней гипертрофированная власть президента. Хотя конституционно закреплено разделение властей, на практике правительство фактически всегда назначает президент, полномочия парламента и судебной власти значительно ограничены.

Президент совмещает должности главы государства и главы правительства, но даже если этого и не происходит, он полностью доминирует и над правительством, и над парламентом.

Президент избирается большинством населения. Он является верховным главнокомандующим, может вводить не только чрезвычайное положение, но и прямое президентское правление в отдельных частях страны, назначать там своего представителя, приостанавливать действие некоторых нормативных правовых актов. Он может созывать парламент на специальные сессии, активно воздействует на законодательный процесс путем наложения вето.

Традиционно в качестве противовеса президенту законодательно устанавливают запрет переизбрания его на следующий срок. Парламент (нижняя палата) имеет возможность объявить импичмент президенту, но только в случае совершения им тяжкого государственного преступления и только квалифицированным большинством голосов. Немаловажно при этом, что для привлечения к ответственности высших чиновников также требуется квалифицированное большинство голосов депутатов в парламенте и высшей судебной инстанции.

Несмотря на законодательное закрепление полномочий, реальное политическое содержание этой формы правления зависит от конкретной внутриполитической обстановки, личности самого президента, соотношения политических сил и степени развитости политической системы. Примером государств с этой формой правления могут служить большинство государств Латинской Америки.

Военно-полицейская форма государственного правления, как правило, является разновидностью вышеперечисленных форм правления. Для нее характерно прежде всего то, что вся полнота государственной власти сосредоточена в одних руках. Представительные органы ликвидируются, судебные органы прямо или косвенно подчиняются исполнительной власти. Во главе государства может находиться законно избранный президент или иной лидер либо пришедший к власти путем переворота человек. Способ его прихода к власти значения не имеет. Не исключено, что значительная часть населения поддерживает его, и существующая власть какое-то время может быть легитимной. Такая форма правления существует, как правило, короткий промежуток времени, по истечении которого власть стремится легитимироваться путем создания другой, более признаваемой населением формы правления.

Псевдопарламентарная форма правления характеризуется тем, что представительные органы существуют на всех уровнях и номинально принимают законы. Однако они являются членами одной партии, которые, подчиняясь партийной дисциплине, полностью

II. Проблемы теории государства

4. Проблемы формы государства

контролируют как процесс выборов в парламент, так и его деятельность. Под контролем партии находятся не только представительные, но и исполнительные и судебные органы. Процедуры назначения или избрания членов правительства различны и формообразующего значения не имеют, поскольку при любой из них правительство ответственно перед партийными организациями. Примером государства с этой формой правления может служить СССР периода до 1989 г.

В современной теории государства и права существует проблема определения формы государств, которые де-юре относятся к монархиям или республикам, но де-факто таковыми не являются. Чаще всего такие отклонения от изначальных форм связаны с возникновением сильных идеологий, подчиняющих себе и формирование, и функционирование всех органов государства. Возможно и «чистое» существование такой формы (Ватикан). Может быть, есть смысл применительно к таким государствам утверждать об идеократиче-ской форме правления¹.

Форма государственного устройства — это совокупность устойчивых взаимоотношений между центральными, региональными и местными органами государственной власти. Эти отношения, будучи устойчивыми, отражают степень централизации государственной власти. Именно централизация государственной власти определяет порядок формирования, компетенцию и ответственность государственных органов «по вертикали», являясь вторым формообразующим элементом устройства государственной власти. В тех государствах, где существуют органы местного самоуправления, они, как правило, не входят в систему органов государственной власти. Отношения органов местного самоуправления и государственных органов вышестоящего уровня сильно влияют на форму государственного устройства, следовательно, эти отношения являются формообразующими. Обычно выделяют две основные формы государственного устройства: унитарное и федеративное государство, каждое из которых имеет свои разновидности.

⇐ Назад