ГЛАВА I. СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 2 страница
В более поздних работах в компетенцию включают, как и прежде, властные полномочия и подведомственность (См.: Д.Н. Вахрах. Административное право. - М.: БЕК, 1993, с. 77).
Разновидностью решения проблемы полномочий исполнительных органов является рассмотрение их через призму функций управления. С их помощью более точно устанавливаются причинно-следственные связи субъекта и объекта в различных системах. Функции же управленческих органов рассматриваются в качестве их управленческих воздействий, которые обеспечивают объекты управления разного рода ориентацией, ресурсами и средствами достижения целей. Они расчленяются на подфункции, действия и операции, которые можно классифицировать, в том числе и по силе властного влияния.
Эта позиция совпадает с нашим мнением (См.: Проблемы эффективности работы управленческих органов. - М.: Наука, 1973, с. 38-61). Есть возможность характеризовать распорядительные действия тремя юридическими формулами - «решает», «устанавливает», «утверждает»; регулирующие действия - «предлагает», «координирует», «согласовывает», «рассматривает»; организационно-контрольные действия - «организует», «обеспечивает», «контролирует»; исполнительные действия - «разрабатывает», «подготавливает» (См.: И.Л. Бачило. Функции органов управления. -М.: Юрид. лит., 1976, с. 23-72, 112-128).
К сожалению, на практике возникает много трудностей как в регулировании компетенции, так и ее осуществлении. Особенно в отношениях между разными организациями. Допускается дублирование понятий. Так, в Положении о Министерстве образования РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г., пункт 4 посвящен основным задачам Министерства
- их 10, пункт 5-75 функциям, пункт 6-14 правам Министерства. Обращает на себя внимание, во-первых, сходство и даже текстовое повторение некоторых задач и функций, отдельных функций и прав, во-вторых, «наполнение» функций отдельными правами, в-третьих, неоднократное использование в пункте 5 термина «компетенция», в-четвертых, нарушение критерия однородности предметов ведения, к которым «привязываются» соответствующие права, в-пятых, почти полное отсутствие способов взаимодействия с другими органами (лишь по восьми функциям
- подфункциям обозначены взаимодействия с исполнительными органами субъектов РФ), хотя это совместная компетенция по статье 72 Конституции РФ.
Разноречиво используются и понятия в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В статье 1 речь идет о «вопросах местного значения», в статье 6 о «предметах ведения местного самоуправления» в смысле «вопросов местного значения», об их «ведении», в ч. 3 статьи 14 о «компетенции органов местного самоуправления», в ч. 3 статьи 16 о «компетенции главы муниципального образования», в статье 18
- о «полномочиях депутатов, членов выборных органов», в статье 32 - о «компетенции органов местного самоуправления», в статье 43 и статье 46 - о «правах местного самоуправления», в статье 50 - о «полномочиях органов местного самоуправления».
По нашему мнению, длительное использование всех названных понятий имеет, естественно, историческое объяснение. Менялось и меняется их содержание и соотношение между собой. Многие разработки в данной сфере представляют собой своего рода микроанализ отдельного носителя, субъекта компетенции. Между тем ее системные характеристики и виды, их взаимосвязи исследованы в меньшей степени. Организация публичной власти в обществе призвана решать стратегические задачи и выполнять общественно-необходимые функции. Ее сужение по уровням дает сложную картину.
Сказанное позволяет в самом общем виде определить компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел. Как сложное явление она состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия, как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств.
Поясним подробнее элементы компетенции. Установленные цели означают способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достижению этих целей. В широком смысле имеются в виду публичные функции, без выполнения которых общество и государство не могут обеспечить свои жизнедеятельность и существование. Это - политические, экономические, социальные, экологические и международные функции, каждая из которых имеет, естественно, свое историческое «наполнение и измерение». Таково управление государственными делами.
Официальное целеполагание - в разных формах - служит поступательному движению и смене этапов общественного развития и «государственных состояний». Ошибочное определение целей и отступление от них «сбивают» темпы развития и нередко сопровождаются большими социальными потерями. Нарушается ритм и согласованность деятельности всех институтов публичной власти.
Полагаем возможным следующим образом охарактеризовать типичные предметы ведения как первый элемент компетенции:
а) воздействие на развитие сфер государственной и общественной жизни, отраслей экономики, социально-культурного строительства, на ход общественных процессов;
б) устойчивый вид деятельности;
в) юридические действия;
г) материальные объекты (собственность, сооружения и т.п.);
д) финансово-денежные средства;
е) государственные и иные институты, органы, организации;
ж) руководители и должностные лица;
з) правовые акты (принимаются согласно их иерархии).
Различные комбинации этих предметов как объектов воздействия и отличают компетенцию разных субъектов права. Возможная их детализация вполне допустима и предполагает строго очерченные легальные рамки во избежание путаницы в деятельности государственных и общественных структур.
Второй элемент компетенции - это властные полномочия. Пояснения требует их характер, поскольку наличие прав нередко трактуется - и теоретически и практически - как свобода усмотрения в их использовании. Между тем, обладающие полномочиями структуры и органы, одновременно наделены обязанностями их осуществления. Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязан-ность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Тут проявляется своего рода «автоматизм» действия этой формулы, позволяющий поддерживать преемственность власти и управления и правового порядка. Достигается та устойчивость выполнения публичных функций, в которых так нуждается общество в целом, граждане и юридические лица.
В то же время допускаемая формула «может» позволяет применять полномочия скорее как исключение из правил, когда этого требуют чрезвычайные или специальные обстоятельства. И это должно быть четко определено в законе.
После этих пояснений выделим наиболее типичные полномочия с обусловленным операциональным делением - видовые и более конкретные полномочия:
а) руководит - полнообъемное решение вопросов и выполнение всех нижеследующих полномочий;
б) управляет - императивные указания, распоряжения, включает часть нижеследующих полномочий;
в) решает - устанавливает, определяет, утверждает, создает, оформляет, представляет. Членение возможно по степени самостоятельности принятия решений:
- независимо (самостоятельно);
- по согласованию;
- совместно;
- предварительно;
- рекомендательно;
г) участвует - формирование, разработка, согласование, порядок использования (имущества и т.п.), содействие;
д) нормирует - введение правил, принятие правовых актов, установление нормативно-технических и иных документов. Примечательно, что правовые акты могут играть троякую роль - как предметы ведения, как вид полномочия и как средство реализации компетенции в целом, о чем подробнее будет сказано ниже;
е) организует - создает условия, стимулирует, поддерживает, выполняет, осуществляет, инструктирует;
ж) разрабатывает - предложения, проекты, программы, прогнозы, аналитическую информацию;
з) указывает - отмена актов, приостановление действий, создание организаций, предписание по совершению действий;
и) координирует - объединение планов и программ, согласование актов, действий и позиций, целевые установки, информационное обеспечение;
к) контролирует - проверка, ревизии, отчеты, информации. Эти полномочия неодинаковым образом комбинируются у различных субъектов компетенции. Причем здесь особенно важна точная мера дробления полномочия, т.е. легальная операционали-зация;
л) запрещает - отменяет, признает недействительным, приостанавливает.
Весьма важным является понятие субъектов компетенции. К ним относятся управомоченные институты (структуры) и лица, которые вправе и обязаны действовать в пределах определенной сферы на основе установленных полномочий. Осуществление их полномочий всегда означает возникновение компетенционных правоотношений. Основанием служат, прежде всего, нормативные цели (задачи) и вышеназванные элементы компетенции как постоянно и непрерывно осуществляемые. Конечно, отдельные ситуации (в т.ч. имеющие юридическую характеристику) побуждают применять те или иные полномочия, принимать конкретные решения и т.п. Здесь юридический факт служит основанием для компетенционных правоотношений.
Раздельные характеристики компетенций не должны создавать впечатления об их автономизации. Объемность публичных интересов не позволяет дробить их искусственно, допуская «робинзонаду» компетенций. Все виды компетенций взаимосвязаны между собой по принципу «целого и части» или своеобразной матрешки. Их соотношения должны быть глубоко поняты и практически освоены, иначе несогласованность и противоречия в публичной сфере неизбежны.
В самом деле. Народ как источник власти обладает ее высшей мерой и в качестве носителя суверенитета концентрирует основные публичные функции. Они распределяются в гражданском обществе между государством и другими институтами, как по сферам, предметам ведения, так и главному полномочию -степени обязательности. Субъекты государства, выражая социальные интересы территорий, должны развиваться согласованно и обладать самостоятельностью в решении своих дел.
К субъектам компетенции относятся государство, а его международная правосубъектность позволяет вести речь о международных организациях и межгосударственных объединениях. Далее, следует выделить в качестве субъектов компетенции различные государственные институты и органы. К ним можно отнести и местное самоуправление как институт народовластия. Есть достаточные основания и для выделения публичных учреждений, оказывающих публичные услуги. Ведь не только субъекты права как властные структуры являются носителями компетенции. К таковым мы относим структуры, оказывающие публичные услуги. Их статус определяется законами иными нормативными актами, равно как и перечень услуг и характер отношений с клиентами. Эти организации структурно объединены в системы, возглавляемые управленческими органами.
Каждый субъект обладает своим объемом и характером компетенции. Как базовое, данное понятие может иметь видовое выражение в виде публичных функций, предметов ведения, полномочий или прав и обязанностей, юрисдикции, публичных услуг. По ходу дальнейшего изложения будут даны подробные характеристики субъектов компетенции.
Подчеркнем еще раз: компетенция государственных институтов, руководителей и должностных лиц служит «продолжением» приходящихся на их долю государственных дел. А структуры, предоставляющие публичные услуги, и местное самоуправление призваны удовлетворять непосредственно публичные и частные интересы граждан и населения.
Обобщением сказанного служат следующие общекомпетеи-ционные принципы:
а) построение отдельной компетенции как части целого;
б) гарантирование самостоятельной компетенции;
в) обеспечение «взаимопереходов» компетенций и их согласованности;
г) регулирование взаимовлияний компетенций.
В реальной практике накопление изменений в содержании и методах деятельности субъектов компетенции может повлечь за собой изменение более общих предметов ведения. Перемены государственных задач, например, в условиях создания межгосударственных объединений, служат первопричиной изменений в предметах ведения и объеме полномочий всех или многих госорганов. Подобные импульсы в публичной сфере нужно своевременно улавливать и на них реагировать.
Обоснованное соотношение компетенций достижимо при соблюдении еще одного важного условия. Мы имеем в виду комплексное использование для этой цели доктрин и норм разных отраслей права. Ограничение одной отраслью дает лишь небольшой видимый эффект, поскольку организация власти и управления и регулирование основных сторон деятельности субъектов права должно покоиться на прочном юридическом фундаменте.
Системный подход к компетенции выражается прежде всего в таком понимании ее субъектов, когда они взаимодействуют между собой в процессе выполнения общественных и государственных задач. Своего рода иерархичность субъектов объясняется расчленением целей на подцели, стратегические, тактические и конкретные задачи. Каждый субъект занят их решением в пределах последовательности сужающихся сфер деятельности, каждая из которых представляет «маленькую матрешку в большой».
Правильному пониманию компетенции способствует ее общеправовая трактовка. Это - базовое понятие публичного права, но определяющее жизнедеятельность не только субъектов публично-правовых, но и частноправовых отношений. Оно признается и устанавливается прежде всего нормами конституционного, административного, финансового, уголовного и международного публичного права. Компетенция определяется преимущественно в статутных и тематических законах и иных актах (положениях и т.п.). Реализуется же компетенция с помощью норм всех отраслей права, и данное соображение считаем важным для правоприменительной практики.
Уместно обратить внимание еще на один аспект компетенции, а именно на ее универсальность. Будучи, как отмечалось выше, «произведением» норм публичного права, с компетенцией органов как явлением «встречаются», соприкасаются не только субъекты публично-правовых отношений. Хотя, казалось бы, это вполне объяснимо. Нет, с компетенцией как юридическим явлением соприкасаются и субъекты частноправовых отношений -граждане в сфере осуществления личных и иных прав, юридические лица - коммерческие и некоммерческие организации. Они выступают как участники отношений, регулирование которых является предметом ведения и полномочий различных субъектов компетенции.
Вопрос, значимый в практическом и теоретическом отношении, заключается в том, какую роль играют здесь субъекты частного права. Можно выделить нескольких их типичных ролей. Во-первых, право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления с предложениями и жалобами. На них должна последовать реакция органов, обязанных их рассматривать, решать, действовать. Есть процедуры (в Семейном кодексе и др.), но эффект их невысокий из-за проявлений бюрократизма и т.п.
Во-вторых, право граждан и юридических лиц на получение информации о деятельности органов и принимаемых ими решениях. Без этого трудно рассчитывать на законопослушное поведение, поскольку юридическая неосведомленность порождает ошибки и пассивность. «Закрытые» органы и должностные лица склоняются к коррупции... Между тем в законах об охране окружающей природной среды, в Налоговом кодексе и др. закреплены обязанности органов по информированию, но их нередко игнорируют. К сожалению, в Положениях о министерствах и ведомствах, департаментах и др. эти обязанности почти не выделены.
В-третьих, государственные органы, должностные лица и служащие обязаны раскрывать глаза на случаи нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В соответствии с судебными и иными правозащитными процедурами не только рассматривать и разрешать соответствующие дела в рамках своей юрисдикции, но и консультировать и помогать в нахождении средств правовой защиты.
В-четвертых, граждане и юридические лица могут становиться в определенных случаях партнерами субъектов компетенции. Так, согласно статей 124 и 125 Гражданского кодекса субъекты конституционного и административного права - Российская Федерация и ее субъекты, государственные органы и муниципальные образования - выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений. Договорные отношения коррелируют тем элементам компетенции федеральных и региональных органов, которые допускают партнерские отношения. Довольно распространенными являются договоры и соглашения по социально-экономическим вопросам между министерствами, главами администраций, с корпорациями и акционерными обществами.
В-пятых, граждане и юридические лица чаще всего выступают в роли правообязанных, когда в процессе реализации компетенции на них распространяются императивные нормы. В то же время компетенционные нормы могут быть и рекомендательными, когда примерные положения и методические рекомендации, типовые формы документов служат нормативным образцом для участников публично-правовых и частно-правовых отношений.
В-шестых, в реализации компетенции и прежде всего таких полномочий как подготовка и принятие решений нередко участвуют представители хозяйствующих субъектов, общественных объединений. «Доля» согласования ими совместного решения -подвижна.
Каково соотношение данного понятия и понятия юридического лица? Если понятие «компетенции» является, как отмечалось выше, базовым для системы понятий публичного права, то понятие «юридического лица» служит ключевым понятием в частном праве.
«Вечный» вопрос о природе юридического лица теперь легко разрешим с учетом нормы - дефиниции в статье 48 ГК. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Правоспособность юридического лица означает, что оно может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
Кто выражает волю юридического лица и осуществляет его правоспособность? Создаваемые для этого органы по разному трактовались в юридической литературе. Их рассматривали в аспекте теории государства как орган государства, в аспекте административного права как управляющая администрация или директор, в аспекте теории организации. Широкое распространение в 50-60-х годах получила теория коллектива. В условиях безраздельного господства государственной собственности считалось целесообразным признать государственным юридическим лицом, возглавляемое назначенным государством ответственным руководителем, коллектив рабочих и служащих. На этот коллектив, по мнению А.В. Бенедиктова и С.Н. Братуся, государство возложило выполнение определенных задач и выделило для этого в оперативное управление часть единого фонда государственной собственности.
Но резонны были возражения административистов, видевших в администрации (директоре) орган государственного управления, наделенный властными полномочиями. Такой орган юридического лица не выступает по отношению к юридическому лицу в качестве самостоятельного субъекта права. Действия органа, совершенные в пределах его компетенции, являются, по мнению Ю.К. Толстого, действиями самого юридического лица (Ю.К. Толстой. К разработке теории юридического лица на современном этапе. В книге «Проблемы современного гражданского права». М.: Городец, 2000).
Но его иерархичность - очевидна, равно как и следование обязательным предписаниям «сверху». Сейчас это выступает как общая «связанность законом» для всех юридических лиц, дополняемая соподчиненностью «по вертикали» для администрации государственных и муниципальных предприятий и учреждений.
К тому же формула «осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом», применима теперь к коммерческим организациям, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом (ч. 1 статьи 49 ГК). Понятие компетенции широко используется для характеристики организации внутреннего управления, в рамках любого учреждения и предприятия. Тут в нем обнаруживается корпоративно-публичный смысл.
В традиционном плане компетенция остается понятием публичного права, выражающим властные действия субъектов по отношению друг к другу. Речь идет, как отмечалось выше, о компетенции государства и его органов, местного самоуправления, Международных структур в пределах широких сфер деятельности. Она осуществляется в силу предписаний закона и подзаконных актов, причем по усмотрению субъекта, у которого есть право выбора момента для решений и действий и их вариантов. Подробнее вопрос об усмотрении будет охарактеризован ниже.
Правообязанность действий субъекта двоякая. Она связывается с необходимостью постоянно, непрерывно функционировать в заданном направлении, поскольку право содержит для него нормативную ориентацию. Но действия необходимы и тогда, когда этого требует наличие юридических фактов.
В зарубежных государствах есть своя специфика в определении целей, функций и полномочий органов управления. Назовем, в частности, разные акты об их статусе, больший удельный ьес процедурных норм, правил вынесения решений по спорам (См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит., 1994, с. 95-97). Их полезно знать. Тогда и комбинация полномочий у исполнительных органов разных уровней будет как строго предметной, так и согласованной. Удастся избежать дублирования, столь болезненного и в прошлые годы, и в настоящее время, а также «белых пятен в компетенции», не охваченных воздействием органов.
Изучение практики свидетельствует о больших трудностях деятельности всех звеньев исполнительной власти. Не всегда правильно определяется их компетенция, есть явления «смешанности» функций от нормативной модели, вмешательства, неиспользования прав. Нередко фактические изменения компетенции отодвигают в сторону легальные способы, позволяющие ее корректировать с учетом реальных экономических, социальных и политических перемен. Между тем знание и использование таких способов, подтверждением чему служит французская административная доктрина (См.: Б. Гурней. Введение в науку управления, пе-рев. с фр. - М.: Прогресс, 1969, с. 190-195) и практика, позволяет четко устанавливать право принятия решений по вопросам исполнения функций органа и ответственность за выполнение государственных функций. Поэтому считаем полезным дать краткие формулировки способов определения и изменения компетенции органов.
Установление компетенции - нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей. Централизация - осуществление функций только центральными органам. Децентрализация - передача части функций нижестоящим и местным органам. Деконцентрация - рассредоточение функций управления по «горизонтали» и по «вертикали» (включая функциональные аспекты). Делегирование - согласованная взаимная передача полномочий органам разных уровней. Субсидиарностъ - взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления.
На практике нужно умело применять эти способы, причем в таком их соотношении, которое не нарушает гармонии управления.
Все это позволит правильно использовать разные правовые формы закрепления полномочий и их регулирования. Как показывает обобщение практики, наиболее типичными являются четыре формы установления полномочий. Первая - конституциейнал, вторая связана с законами и подзаконными актами исполнительной власти, третья - с договорным способом определения и разграничения полномочий, четвертая - с делегированием полномочий одного органа другому. Нахождение меры соотношения указанных форм является непростым делом, и этому следует уделять серьезное внимание.
Конституционный статус исполнительных органов определяет их самые общие функции.
Существенно соблюдать требования системности в определении полномочий органов исполнительной власти разных уровней. Сейчас же приходится наблюдать, как полномочия органа в его статутном акте либо полностью совпадают, либо расходятся и противоречат полномочиям в тематическом законе (о недрах, культуре, здравоохранении и т.д.).
Думается, в статутных законах и положениях уместно давать как общие, так и специальные (отраслевые) полномочия органов, получающие конкретизацию в тематических актах. Нередко трудно вычленить долю полномочий собственно исполнительных органов из всего блока тематических полномочий, отнесенных к тому или иному «уровню». Так, в Законе РФ «Основы законодательства РФ о культуре» в разделе VII дано разделение компетенции в области культуры между органами государственной власти и управления Федерации и ее субъектов, органами местного самоуправления. И приходится выделять «доли» каждого органа и соразмерять их со статутными актами об органах.
Не менее важно находить верное соотношение между оформлением полномочий в общих статутных законах и конкретных положениях о тех или иных органах. Допускаемые же отступления в положениях о министерствах, комитетах и др. от базовых законов приводят к противоречиям между актами и управленческой путанице. В статутных законах об органах исполнительной власти нередко содержатся общие вопросы компетенции и основные полномочия в разных сферах деятельности.
Компетенция исполнительных органов регулируется, как отмечалось выше, в различных правовых актах. Различение «мно-гослойности» очень существенно, поскольку позволяет видеть прежде всего истоки, основания их компетенции. Имеются в виду, во-первых, конституционные регуляторы, во-вторых, законодательные регуляторы (в статутных и тематических законах), в-третьих, президентские указы, в-четвертых, правительственные регуляторы (положения и т.п.), в-пятых, договорные регуляторы. Стабильность сочетается здесь с гибкими средствами регулирования компетенции, когда поручения и указания как бы оживляют ткань государственного управления. Но порой их избыток и нарушение стабильных регуляторов заставляют относиться к Данному явлению весьма критически. Долгие годы приходится Наблюдать своего рода «нагромождение» полномочий и поручений на тот или иной орган вопреки закону или положению о нем.
Не менее важно правильно использовать и оценить способы Регулирования компетенции исполнительных органов. Поясним еще раз невозможность применения к ним принципа «дозволено все, что законом не запрещено». Попытки перенести данный принцип из сферы действия граждан и хозяйствующих субъектов в сферу управления влекут отступления от принципа подзаконное™ управления. Административное усмотрение приобретает безграничные возможности, с чем нельзя согласиться.
Поэтому более правильным является «закрытый» перечень полномочий исполнительных органов, который способствует приданию их деятельности реально подзаконного характера. Реже используется «закрытый-полуоткрытый» способ, когда перечисление полномочий сопровождается указанием на иные права, которые орган может осуществлять в общих пределах своей компетенции и в точном соответствии со смыслом норм законов. Пользоваться этим способом надо очень осмотрительно.
Изучение трудностей и проявлений правового дилетантизма в определении функций государственных органов привело исследователей к выводу о необходимости их системного выявления и установления. Разработанный классификатор функций охватывает десять групп типичных функций (организация системы и процессов управления, прогнозирование и планирование, управление финансовыми ресурсами, управление трудовыми ресурсами и др.). В них выражены предметные, содержательные характеристики видов управленческой деятельности. Каждая группа функций наполняется перечнем функций, подфункций и операций, свойственным органам и их структурным подразделениям. Классификатор функций успешно применялся в 70-80-х гг. рядом министерств и местных органов и обновлен в 90-х гг. (См.: И.Л. Бачило. Функции органов управления. - М.: Юрид. лит., 1976; Организация советского государственного управления. - М.: Наука, 1984; Проблемы эффективности работы управленческих органов. - М.: Наука, 1973, с. 121-151).