I. Понятие административного права
Общие положения и данные об административном праве.
Государство на юго-востоке Европы.
По оценочным данным, на 1 января 2008 года население Республики Молдова составило 3572,7 тыс. чел. (без ПМР и муниципия Бендеры). В 2007 году в Молдавии проживало в среднем 3576,90 тыс. человек
Население Республики Молдова, по данным переписи 2004 года, составило 3395,6 тыс. человек (данные переписи не учитывают население территорий, администрируемых непризнанной Приднестровской Молдавской Республикой). Из них 3158,0 тыс., или 93,3 % населения, — православные. Плотность населения составляет 111,4 чел. на км².23 декабря 1994 г. Парламент Республики Молдова принял Закон об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери).
Действующая Конституция Республики Молдова принята 29 июля 1994 г. и вступила в силу 27 августа 1994 г. Законом от 5 июля 2000 г. в нее были внесены существенные изменения, главные из которых связаны с изменением формы правления. В место республики смешанного типа (полупрезидентской) в Молдове была учреждена парламентская республика. Политический режим демократия в процессе становления.
Введение в курс административного права.
I. Понятие административного права.
1. Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы РМ, которая отличается от других прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Административное право призвано регулировать особую разновидность общественных отношений, главным признаком которых является то, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.
В теории административного права отмечается, что административное право - это управленческое право.
Так, известный российский юрист В. Кабалевский писал, что административное право есть совокупность норм, регулирующих государственную деятельность в области внутреннего управления, и вытекающие из этой деятельности юридические отношения между властью и гражданами.
С этих общетеоретических позиций и следует подходить к характеристике административного права, что дает возможность в наиболее общем виде сформулировать вывод следующего содержания: назначение административного права - регулирование особой группы общественных отношений, специфика которых заключается прежде всего в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере реализации исполнительной власти, государственного управления всем комплексом экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности.
С учетом изложенного административное право может быть определено как система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти (государственного управления).
При этом необходимо отметить, что в сферу административного права входят управленческие отношения, имеющие государственное содержание. Отсюда видно, что не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету административного права. В частности, отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.), не относятся к предмету административного права. Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел), а не в выражении интересов государства.
2. Управление – совокупность действий совершаемых для достижения определённых целей путём использования имеющихся ресурсов (финансовых, материальных, кадровых, информационных); руководства чем-либо, когда осуществляется воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием разнообразных механизмов и средств.
Государственное управление представляет собой разновидность социального управления. Социальное управление возникает в обществе между людьми для упорядочения возникающих общественных отношений.
Государственное управление – подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества, когда осуществляется целенаправленное воздействие со стороны субъекта управления на управляемый
объект с использованием имеющихся ресурсов, форм и методов.
Таким образом, сущность государственного управления заключается в целеноправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект.
Два подхода к государственному управлению.
1. Деятельность всех государственных органов.
2. Деятельность органов исполнительной власти.
Основные характерные признаки государственного управления
1. Исполнительно-распорядительный характер. Основным направлением этой деятельности является проведение в жизнь НПА, а средством достижения этой цели- использование необходимых юридически-властных полномочий.
2. Организационная и практическая направленность.
3. Подзаконная деятельность и подзаконное нормотворчество.
Другие признаки государственного управления.
1. Тесная связь с разработкой и практической реализацией государственной
политики.
2. Определённая целевая и функциональная специфика
3. Наличие определённых ресурсов.
4. Непосредственная ответственность за исполнение законов.
5. Использование определённых форм и методов.
II. Предмет, метод, цель и система административного права. Предмет административного права. Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.
Исполнительная власть и ее органы выполняют огромный объем работы в сфере управления государственными делами. Поэтому в молдавском законодательстве и юридической литературе для определения сферы действия административного права используются такие близкие по смыслу понятия как исполнительная власть, государственное и муниципальное управление, государственная администрация, административная власть. Все они обозначают понятие, которое складывается из трех основных компонентов. Это:
1) управленческий аппарат (совокупность служащих, административных органов);
2) исполняемая им деятельность (административная, исполнительно-распорядительная);
3) используемая им при этом власть.
Таким образом, административное право регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, оно обслуживает сферу государственного и муниципального управления.
Административно-правовое регулирование производится посредством:
а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений;
б) формирования новых общественных отношений, соответствующих объективным законам развития общества, положениям Конституции РФ;
в) охраны общественных отношений, регулируемых нормами административного и других отраслей права;
г) вытеснения из сферы государственного управления общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.
Под понятием государственной администрации главным образом подразумеваются:
а) властная деятельность аппарата управления, исполнительно-распорядительных органов; б) внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных и муниципальных органов (премьер-министра, прокуроров, председателя суда); г) деятельность судей при рассмотрении ими мелких дел (о мелком хулиганстве, неповиновении и т.п.), предполагающих реализацию не судебной, а административной власти; г) деятельность иных формирований, осуществляющих административный контроль на основании предоставленных им государством полномочий.
Таким образом, предмет административного права можно условно подразделить на две части: 1) внутри аппаратные отношения и 2) взаимоотношения органов административной власти с гражданами, юридическими лицами и государством.
Следовательно, предметом административного права являются отношения, возникающие в процессе образования и деятельности органов исполнительной власти, а также отношения между нею и иными субъектами административного права.
Метод административно-правового регулирования. Метод правового регулирования - это совокупность форм и приемов, применяемых государством для регулирования общественных отношений; способ воздействия на поведение участников правоотношений, направленный на достижение целей правового регулирования.
При помощи метода правового регулирования производится ограничение круга отношений, охватываемых административным правом, от отношений, подчиняющихся другим отраслям права.
Административное право - это юридическая форма, модель управления, которая закрепляет юридическое неравенство (субординацию) субъектов отношений в отличие, например, от норм гражданского права, которое характеризуется юридическим равенством сторон. Подобное подчинение одной стороны другой может быть линейным (связь типа “начальник-подчиненный”) и функциональным (“инспектор-гражданин”). Юридическое неравенство сторон обусловлено разными ролями, задачами, которые выполняют субъекты в системе общественных отношений. Даже у органов и должностных лиц, находящихся на одной ступени управленческой лестницы могут быть неодинаковые права и обязанности.
Возникают административные взаимоотношения чаще всего не по обоюдному желанию сторон, а по волеизъявлению одной стороны. Такими действиями являются, например, приказ, предписание, жалоба, решение о выдаче лицензии, наложение штрафа и т.п.
Споры между различными сторонами административных отношений в основном решаются также в административном порядке - субъектом управления, который представляет более высокостоящую фигуру в административных правоотношениях (при одних и тех же обстоятельствах одни субъекты исполнительной власти наделены правом решать, а другие - правом обжаловать решения вышестоящих органов (должностных лиц). Существующие интересы и права субъектов административного права могут защищаться и в судебном порядке, но это не правило, а, скорее, исключение из него.
Таким образом, административное право исключает юридическое равенство участников правоотношений. Можно заключить, что главными признаками метода административного правового регулирования являются: а) определение юридического положения сторон; б) определение оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений; в) определение прав и обязанностей субъектов административных правоотношений; г) способы защиты субъектов правоотношений.
Еще одной особенностью метода административно-правового регулирования в последнее время становится внедрение в систему администрирования демократических начал. Субъекты и объекты административных правоотношений имеют строго определенные права и обязанности: властвующий не имеет возможности делать все, что ему захочется, ссылаясь при этом на государственное благо; подчиненному в свою очередь не требуется - в силу имеющихся у него прав - беспрекословно подчиняться любому приказу начальника.
Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контролируя ее деятельность, рационально организуя управленческую структуру, закрепляя права граждан, механизмы решения конфликтов, четкие процедуры деятельности и т.п., административное право придает управленческим отношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости и демократии. Однако, вместе с тем оно не лишает управленческие отношения характера отношений власти - властеотношений.
Цели административно-правового регулирования. Можно определить следующие основные цели административно-правового регулирования: 1) создание условий для эффективной деятельности исполнительной власти как важного инструмента обеспечения потребностей граждан, общества, государства; 2) обеспечение демократической правовой организации исполнительной власти; 3) создание в сфере управления условий для реализации гражданами и их объединениями предоставленных им прав и свобод; 4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, злоупотреблений, некомпетентности и т. п. служащих государственного аппарата.
В зависимости от конкретных условий возникновения управленческих отношений можно также выделить внутренние и внешние функции административно-правового регулирования:
а) внутренние или внутрисистемные - это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением способов взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата управления и т. п. Сторонами в этих отношениях выступают соподчиненные исполнительные органы, а также должностные лица;
б) внешние отношения - это отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти - на граждан, общественные отношения, коммерческие структуры, в том числе - частные, и т.п.
Система административного права. Наряду с предметом определяющим признаком самостоятельной отрасли права является ее целостность, взаимосвязь заключенных в ней юридических норм. Целостность системы административного права обеспечивается за счет единства предмета, цели, принципов и метода правового регулирования.
Под системой правового воздействия вообще следует понимать определенный юридический режим регулятивного воздействия, который характеризуется специфическими приемами правового регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, распространяющихся на данную совокупность норм.
Административное право - одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы РМ. Это предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений, начиная от правил дорожного движения и заканчивая сферой международных отношений.
Система административного права делится на общую и особенную части. Общая часть включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах определенных сфер управления (образование, охрана общественного порядка и т.п.). Каждая из частей включает в себя несколько административных институтов (подотраслей).
В общую часть входят четыре подотрасли: 1) регулирующие административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права); 2) регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти; 3) регулирующие административно-правовые статусы негосударственных организаций; 4) обеспечивающие законность управления.
В четырех подотраслях особенной части объединены нормы, регулирующие: 1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность; 2) организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации; 3) социально-культурную деятельность государственной администрации; 4) деятельность государственной администрации по организации политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей).
III. Источники административного права РМ. Особенностью отрасли административного права является разнообразие и множество источников его юридических норм. Это объясняется самим предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.
Административно-правовая норма.Административно-правовые нормы (как и нормы других отраслей права) предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.
Нормам административного права присущи следующие характерные черты: обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъектов права; принудительность.
В структурном отношении административно-правовая норма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых элементов:
гипотеза;характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения административных правоотношений
диспозиция;это формулировка правила должного поведения. Данный элемент структуры административно-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия.
санкция.это указание на меры ответственности, применяемые в случае нарушений административно-правовой нормы. Чаще всего санкции предусматривают меру дисциплинарного или административного воздействия на нарушителя.
Итак, административно-правовая норма - это норма права, регулирующая:
отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления;
внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда);
отношения в области применения административных взысканий и иных мер административного принуждения;
отношения в сфере административной юстиции.
Конституция - имеет для административного права учредительный характер, поскольку содержит ряд предписаний, которые являются исходными для данной отрасли права. Так, они определяют статус Президента, структуру Правительства, закрепляют систему органов исполнительной власти и тому подобное.
Законы - является самым существенным источником административного права в меру того, насколько они содержат нормы, касающиеся этой области, закрепляют механизм реализации государственной власти, других органов государства.
Указы и нормативные распоряжения Президента.
Постановления и нормативные распоряжения Кабинета Министров.
Международные договоры и соглашения и исполнительные предписания к ним.
Акты центральных органов исполнительной власти, министерств, государственных комитетов, главных управлений.
Акты местных государственных администраций.
Решение советов и исполнительных органов местного самоуправления.
Административный кодекс: является законом Республики Молдова, который содержит правовые нормы, устанавливающие общие и специальные принципы и нормы права, относящегося к правонарушениям, определяет деяния, составляющие правонарушения, и устанавливает производство о правонарушениях и наказания за правонарушения.Если в процессе применения какого-либо нормативного акта устанавливается, что его положения противоречат принципам, предусмотренным настоящим кодексом, применяются положения настоящего кодекса.
Цель закона о правонарушениях. Целью закона о правонарушениях являются защита прав и законных интересов лиц, защита собственности, общественного порядка, других охраняемых законом ценностей при рассмотрении дел о правонарушениях, а также предупреждение совершения новых правонарушений.
Действие закона о правонарушениях во времени.
Правонарушительный характер деяния и соответствующее ему наказание устанавливаются настоящим кодексом, действующим на момент совершения деяния. Закон о правонарушениях, ужесточающий наказание или ухудшающий положение лица, виновного в совершении правонарушения, не имеет обратной силы. За совершение деяния, которое в соответствии с новым законом не признается правонарушением, наказание не назначается, а назначенное наказание, не исполненное до вступления в силу нового закона, не подлежит исполнению. Если новым законом предусматривается более мягкое наказание за совершение правонарушения, назначается это наказание. В случае назначения наказания, предусмотренного старым законом, это наказание подлежит исполнению в пределах максимального наказания, предусмотренного новым законом. Если новым законом определенная категория наказания более не предусматривается, наказание, относящееся к такой категории, назначенное и не исполненное до вступления в силу нового закона, не подлежит исполнению. Если новым законом предусматривается более строгое наказание, продолжающееся правонарушение, совершение которого начато до вступления в силу нового закона, наказывается в соответствии с законом, действующим на момент доведения его до конца. Временем совершения правонарушения считается время совершения противоправного деяния, а в случае бездействия – время, когда должно было осуществляться действие, которое правонарушитель не осуществил, независимо от времени наступления последствий.
Действие норм административного права в пространстве. Правонарушение, совершенное в территориальных водах или в воздушном пространстве Республики Молдова, на борту морского
или воздушного судна, зарегистрированного в порту или аэропорту Республики Молдова и находящегося вне ее водного или воздушного пространства, считаются совершенным на территории Республики Молдова. Местом совершения деяния считается место, где было совершено наносящее вред действие, независимо от времени наступления последствий.
принципы на которых основывается административный кодекс РМ.
Принцип законности. Никто не может быть признан виновным в совершении правонарушения, а также подвергнут наказанию за его совершение иначе как в соответствии с законом о правонарушениях.
Принцип равенства перед законом. Лица, совершившие правонарушения, равны перед законом и органами публичной власти и несут ответственность за правонарушение независимо от расы, национальности, языка, вероисповедания, пола, политической принадлежности, имущественного положения, социального происхождения или другого положения.
Принцип справедливости. Лицу может быть назначено наказание только за правонарушение, в отношении которого доказана его вина, с соблюдением положений настоящего кодекса.
Принцип личного характера ответственности за правонарушение. Лицо подлежит ответственности за правонарушение только за совершенное виновно деяние. Ответственность за правонарушение несет только лицо, умышленно или по неосторожности совершившее деяние, предусмотренное законом о правонарушениях.
Принцип индивидуализации.При применении закона о правонарушениях учитываются характер и степень вреда совершенного правонарушения, личность правонарушителя и смягчающие или отягчающие обстоятельства. Никто не может быть дважды привлечен к ответственности за правонарушение за совершение одного и того же деяния.
Иные законодательные акты прямо или косвенно регулирующие административно-правовые отношения:
Законодательными актами являются акты, принимаемые единственной законодательной властью государства на основе конституционных норм в соответствии с процедурой, установленной
Регламентом Парламента, другими действующими нормами, занимающие высшую ступень в иерархии нормативных актов Республики Молдова
К законодательным актам относятся:
Конституция Республики Молдова и конституционные законы;
органические и ординарные законы;
постановления и резолюции.
Международные договоры, а также законы, посредством которых Республика Молдова становится одной из сторон международного договора, инициируются, разрабатываются, принимаются,
вступают в силу или денонсируются в соответствии со специальной процедурой, установленной Законом о международных договорах Республики Молдова.
В зависимости от характера содержащихся в них норм законодательные акты делятся на общие, специальные и чрезвычайные.
Общий законодательный акт содержит нормы права, применяемые ко всем общественным отношениям или субъектам права либо к определенным видам отношений или определенным категориям субъектов без утраты нормами своего общего характера.
Специальный законодательный акт содержит нормы права, применяемые исключительно к некоторым видам общественных отношений или категориям субъектов, строго определенным путем отступления от общего правила. В случае противоречия между нормой общего законодательного акта и нормой специального законодательного акта, имеющих равную юридическую силу, применяется норма специального законодательного акта.
Чрезвычайный законодательный акт регулирует общественные отношения, порожденные чрезвычайными ситуациями. Чрезвычайный законодательный акт является отступлением от общих и
специальных актов. В случае противоречия между нормой общего или специального законодательного акта и нормой чрезвычайного законодательного акта, имеющих равную юридическую силу, применяется норма чрезвычайного законодательного акта.
Виды законов. Законы подразделяются на три вида: конституционные, органические и ординарные.
Конституционными законами являются законы о внесении изменений и (или) дополнений в Конституцию (законы о пересмотре Конституции), которые принимаются двумя третями голосов депутатов, а также законы, одобренные республиканским референдумом.
Органическими законами являются законодательные акты, которые представляют собой развитие конституционных норм и могут действовать только в областях, прямо предусмотренных Конституцией, или в других наиболее важных областях, по которым Парламентом признано необходимым принятие органического закона.
В соответствии с положениями пункта p) части (3) статьи 72 Конституции органическим законом регулируются также:
а) закрепление границ страны;
b) установление Государственного гимна;
с) порядок функционирования языков;
d) условия приобретения, сохранения и утраты гражданства;
е) структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны и защиты физического и психического здоровья личности;
f) определение государственных должностей, занятие которых несовместимо с членством в партиях;
g) продление мандата Парламента в случае войны или катастрофы;
h) установление условий несовместимости со статусом депутата Парламента, кроме прямо предусмотренных Конституцией;
i) процедура избрания Президента Республики Молдова;
j) продление срока полномочий Президента Республики Молдова в случае войны или катастрофы;
k) определение других членов Правительства, кроме премьер-министра, первого заместителя и заместителей премьер-министра, министров;
l) установление условий несовместимости с должностью члена Правительства, кроме прямо предусмотренных Конституцией;
m) определение структуры национальной системы обороны;
n) особые формы и условия автономии некоторых населенных пунктов левобережья Днестра и юга Республики Молдова;
o) полномочия, порядок организации и деятельности Счетной палаты;
p) установление материальных и процедурных норм инициирования, ведения и ликвидации дела (предпринимательской деятельности), а также контроля дела;
q) установление пределов регулирования предпринимательской деятельности Правительством и/или органами публичного управления.
Ординарные законы действуют во всех областях общественных отношений, за исключением областей, регулируемых Конституцией и органическими законами. Государственные концепции и стратегии по основным направлениям внутренней и внешней политики государства утверждаются посредством законодательных актов, которые, как правило, являются ординарными законами.
Постановления парламента — это один из видов его актов. Постановления являются актами правотворческой деятельности, их называют подзаконными актами. Это означает, что они
обладают меньшей юридической силой, чем закон, и прямо подчинены ему в системе источников права. Постановления, как правило, издаются в соответствии с известной формулой — «на основе и во исполнение закона».
постановления парламента РМ принимаются относительно следующих правовых аспектов:
a) в сфере организации внутренней деятельности Парламента и входящих в его состав или непосредственно подчиненных ему структур;
b) для утверждения или изменения структуры некоторых органов или учреждений;
c) для избрания и назначения на государственные должности, отзыва с них, освобождения от них, временного отстранения от исполнения обязанностей;
d) для утверждения иных актов, не содержащих правовых норм;
е) в иных областях, не требующих принятия законов.
Резолюции. Посредством резолюций Парламент выражает свою позицию по определенному вопросу внутренней или внешней политики.
Постановление Правительства — акт управления общенормативного содержания, издаваемый Правительством в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции. Принимая Постановления, Правительство реализует свои полномочия в самых разнообразных сферах общественных правоотношений:
- в социальной сфере;
- в сфере государственной безопасности;
- экономической жизни страны и т.д.
Акты органов МСУ. Акты примара
(1) При осуществлении своих полномочий примар издает распоряжения нормативного и индивидуального характера.
(1.1) По проектам распоряжений примара по вопросам местного значения, которые могут иметь экономические, природоохранные и социальные последствия (для образа жизни и прав человека, для культуры, здоровья и социальной защиты, для местных сообществ и общественных услуг), проводятся в соответствии с законом публичные консультации с соблюдением процедур, установленных каждым органом представительной и правомочной власти населения административно-территориальной единицы первого или при необходимости второго уровня.
(2) Распоряжения нормативного характера в пятидневный срок после подписания направляются территориальному бюро Государственной канцелярии и вступают в силу с момента их обнародования.
Решения местных советов (муниципальные советники). Решает вопросы введения и изменения, в пределах своей компетенции, а также порядка и сроков уплаты местных налогов и сборов, предоставления льгот в течение бюджетного года Акты председателя района. При осуществлении своих полномочий председатель района издает распоряжения нормативного и индивидуального характера. Председатель района вправе издавать распоряжения только по вопросам, отнесенным к его компетенции.