Административно-правовые отношения. 1. Понятие и основные черты административно-правовых отношений
1. Понятие и основные черты административно-правовых отношений.
В теории государства и права отмечается, что правоотношения – это норма права в ее действительности, в ее осуществлении; правоотношения характеризуются как способ осуществления права, процесс осуществления нормы, как формы реализации права. Обращается внимание на особенности правоотношений: во-первых, они складываются в соответствии с правовыми нормами и теми фактами общественной жизни, с которыми правовая норма связывает возникновение, изменение или прекращение правовых отношений (юридические факты); во-вторых, они имеют официальный характер и защищены правом; в-третьих, их субъекты выступают в качестве носителей прав и обязанностей, устанавливаемых нормами права. Сами же отношения в своем содержании имеют форму отношений прав и обязанностей, притязаний одних субъектов и соответствующих им юридических обязанностей (С.Ф. Качекьян, Н.А. Александров, С.С. Алексеев, П.Е. Недбайло, М.С. Строгович, Р.О. Халфина, А.А. Пионтковский, А.С. Пиголкин). Если норма права образует основу правового регулирования, то правоотношение выступает главным средством, при помощи которого требования юридической нормы или индивидуального акта претворяется в жизнь, реализуется, воплощается в поведении субъекта. Правоотношения могут непосредственно возникнуть из закона (es lega), права и обязанности органов исполнительной власти непосредственно возникают, изменяются и прекращаются из нормативных актов. Все правовые отношения, в том числе и административно-правовые, определяются, в конечном счете, социально-экономическим устройством общества, политикой государства, всей системой права. Административно-правовые отношения – это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления (регулирования), исполнительно-распорядительной деятельности. Из трех условий, необходимых для возникновения административно-правовых отношений: норма административного права, юридический факт, правосубъектность – в пределах системы управления всегда наличествуют два условия: правосубъектность участников отношения; административно-правовые нормы (Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Г.И. Петров).
Для административно-правовых отношений характерно: правовое неравенство (власть-подчинение), отсутствие юридического равенства, наличие субъекта, наделенного властным полномочием, однако следует заметить, что все более широкое развитие приобретают и горизонтальные (строятся на началах равенстве сторон) административно-правовые отношения. Сфера возникновения исполнительно-распорядительной деятельности, наличие управляющих и управляемых, сфера деятельности органов исполнительной власти, направленная на организацию и функционирование управленческого процесса; в условиях многообразия форм собственности и различных организационно-правовых форм хозяйствования усиливается элемент диспозитивности, расширяется сфера горизонтальных правоотношений; могут возникать по инициативе любой из сторон; регулируют и отношения в сфере непосредственного хозяйствования (приватизация); нарушение норм права влечет юридическую ответственность сторон.
На эффективность административно-правовых отношений влияет: надлежащий уровень правового регулирования; состояние дисциплины и законности в обществе, уровень информированности и гласности в обществе, наиболее рациональное использование административных методов (предписание, запреты, опротестование действий, выбор поведения в рамках оперативно-хозяйственной самостоятельности, допущение юридического (процессуального прежде всего) равенства сторон, использование методов убеждения и принуждения. Следует отметить, что только государство может присвоить себе исключительное право принуждения и должно действовать во всех случаях, когда без него нельзя обойтись, строго в рамках законности (см.: Антология мировой правовой мысли. V том, М., 1999, с.103).
2. Виды административно-правовых отношений, критерии их классификации.
Административно-правовые отношения весьма различны по своему характеру и содержанию. Эти различия предопределены неоднородностью и богатством, масштабом предмета административно-правового регулирования (промышленность, сельское хозяйство, коммуникации, другие отрасли народного хозяйства; здравоохранение, культура, образование, наука, социальное развитие; оборона, госбезопасность, внутренние дела, дипломатия, юстиция). Эти различия объясняются и тем, что правоотношения возникают на основе различных видов нормативных предписаний, индивидуальных актов.
Основаниями классификации административно-правовых отношений являются: юридический характер (материальное и процессуальное); сфера возникновения (механизм функционирования исполнительной власти, императивность, односторонность); по роли и значению в системе управления (основные и неосновные); по характеру связей и взаимодействия (несоподчиненные связи, вертикальные (субординационные), горизонтальные (координационные)); по характеру юридических фактов (правомерные и неправомерные); по способу защиты (в административном порядке, судебном); по кругу субъектов: общие (между органами исполнительной власти и другими субъектами административного права), внутриорганизационные (между структурными подразделениями органов государственного или муниципального управления, их должностными лицами); по конкретному содержанию, это деление вытекает из классификаций функций государства (оборона и т.д.).
При характеристике административно-правовых отношений следует учитывать, что государственная администрация, организующая выпуск определенной продукции или оказывающая услуги (например, информационного характера) не может выбирать себе клиентов, она должна следовать принципу равенства в отношениях между пользователями публичной службы (агентств) и должна оказывать услуги всем нуждающимся в них.
3. Предпосылки возникновения административно-правовых отношений. Административная правосубъектность участников. Юридические факты.
Административно-правовые отношения, как правило, возникают по инициативе любой стороны (регулятивные правоотношения). Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Правоотношения могут возникнуть вопреки желания или согласия. Однако не следует полагать, что данное правовое отношение возникает только «по приказу». Другими словами, на природу административно-правовых отношений оказывает существенное влияние: во-первых, сфера их возникновения; во-вторых, механизм функционирования исполнительной власти, реализация функций государственного управления (регулирования); в-третьих, содержание административно-правовых норм, т.е. юридическая база правоотношений.
В каждом данном правовом отношении его участниками осуществляются те предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом отношения, являющимся его мостиком, узлом, фокусом (вещи, материальные ценности; продукты духовного творчества; действия, бездействия, т.е. поведение людей; личные нематериальные блага, например, здоровье, достоинство человека). Все названные объекты являются объектами административно-правовых отношений в тех случаях, когда с ними связаны правомочия и юридические обязанности. В качестве примера, объектами административно-правовых отношений в области геодезической и картографической деятельности являются территория России, материк земного шара, Мировой океан, в том числе острова и космическое пространство, в том числе естественные небесные тела.
Основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, так же как и всех других правовых отношений, являются юридические факты. Они могут возникнуть в результате проявления воли людей (именуются юридическими действиями). Юридические факты могут возникнуть и независимо от воли людей (юридические события). Волевые юридические факты по признаку соответствия или несоответствия порождающих к воле делятся на две группы: правомерные и неправомерные (эти юрфакты ведут к возникновению административно-деликтных правоотношений, кстати, бездействие – может быть неправомерным, непринятие мер по охране общественного порядка и общественной безопасности). В литературе поднят вопрос о «фактическом состоянии или факте состояния», под которыми понимаются факты, характеризующие относительную стабильность и длительность периода существования, в течение которого они могут неоднократно (в сочетании с другими фактами) вызывать наступление правовых последствий (институт гражданства в административном праве). Юридические факты как основания возникновения, изменения и прекращения правоотношения нашли научное исследование в трудах профессоров З.Д. Ивановой, О.А. Красавчикова, В.Б. Исакова.
Тема 5
Управление, государственное управление,