Глава 7. ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 4 страница
административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Названный Закон определяет правовые основы создания и деятельности административных комиссий Санкт-Петербурга. Так, в частности, предусмотрено, что они являются коллегиальными органами при исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга, проводящих государственную политику Санкт-Петербурга и осуществляющих государственное управление на территориях его районов.
Административные комиссии создаются и ликвидируются правительством Санкт-Петербурга.
Иная модель построения законодательства об административных правонарушениях и административной ответственности реализована в Ленинградской области. Здесь действует Закон Ленинградской области от 2 июля 2003 г. N 47-оз "Об административных правонарушениях", который основывается на Конституции РФ и КоАП РФ и является составной частью законодательства об административных правонарушениях. Статьей 1.3 Закона, определяющей предметы ведения Ленинградской области в сфере данного законодательства, установлены:
административная ответственность по вопросам, не урегулированным КоАП РФ, в том числе административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных областными законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления Ленинградской области;
порядок создания и полномочия административных комиссий, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом;
полномочия мировых судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом;
полномочия органов исполнительной власти Ленинградской области, государственных учреждений Ленинградской области и их должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом;
полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренные настоящим областным законом.
За совершение административных правонарушений, предусмотренных Законом Ленинградской области "Об административных правонарушениях", возможны два из установленных КоАП РФ административных наказаний: предупреждение и административный штраф.
Анализ структуры названного Закона позволяет сделать вывод о том, что по сути он представляет собой мини-КоАП РФ, обусловленный масштабом субъекта РФ и спецификой общественных отношений, нуждающихся в защите. Помимо традиционного для КоАП РФ сочетания материальных (в частности, перечень деяний, признаваемых в качестве административных правонарушений) и процессуальных норм Закон Ленинградской области фактически дублирует структуру КоАП РФ, предусматривая административные правонарушения как:
посягающие на общественный порядок, права граждан и здоровье населения (нарушение правил охраны жизни людей на водоемах; нарушение правил содержания домашних животных; курение в не отведенных для этого местах и т.п.);
в сферах охраны собственности и предпринимательской деятельности (торговля в не отведенных для этого местах; нарушение порядка размещения объектов игорного бизнеса);
в сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства (нарушение правил благоустройства, содержания и обеспечения санитарного состояния территорий городских и сельских поселений; нарушение правил содержания мест погребения);
в сфере охраны окружающей среды и природопользования (несоблюдение экологических требований, установленных законодательством Ленинградской области; повреждение или самовольная вырубка зеленых насаждений в городских и сельских поселениях и т.п.);
на транспорте (безбилетный проезд пассажира в автобусе городского и пригородного сообщения, троллейбусе, маршрутном такси; провоз багажа без оплаты);
против порядка управления (нарушение установленных органами государственной власти или органами местного самоуправления запретов выхода граждан на ледовое покрытие водных объектов; нарушение порядка официального использования герба и флага Ленинградской области; неисполнение представления Контрольно-счетной палаты Ленинградской области; неповиновение законному распоряжению должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, установленному законом Ленинградской области, и т.п.);
в области финансов (нецелевое использование средств областного бюджета Ленинградской области).
Необходимо отметить, что законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях и административной ответственности представляет одну из значительных, но не исключительную часть источников административного права. Другую группу источников, которые принимаются органами государственной власти субъектов РФ, составляют законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие статус и порядок функционирования органов исполнительной власти субъектов РФ, порядок их взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, с органами законодательной и судебной власти, с органами местного самоуправления, а также друг с другом. Наконец, в качестве третьей группы можно выделить законы и иные нормативные правовые акты, имеющие административно-правовую направленность и регулирующие различные сферы общественных отношений на региональном и местном уровнях. Каждая из этих групп источников административного права базируется на Конституции РФ, федеральном законодательстве, а также на конституциях и уставах субъектов РФ.
Так, в качестве примера закона, регламентирующего статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, можно привести Закон Санкт-Петербурга от 30 октября 2003 г. N 642-87 "О правительстве Санкт-Петербурга". В числе региональных законов, регламентирующих административно-правовыми методами отдельные виды общественных отношений на региональном уровне, можно выделить Закон Ленинградской области от 13 октября 2000 г. N 33-оз "О пожарной безопасности Ленинградской области" (в ред. от 14 октября 2003 г.) и аналогичный Закон Санкт-Петербурга от 18 июля 2005 г. N 368-52 "О пожарной безопасности в Санкт-Петербурге" (в ред. от 16 января 2006).
Как и на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ существуют определенные законодательные требования к актам, являющимся источниками норм административного права. Прежде всего это относится к основной группе данных источников - законам субъектов РФ. Общий статус законов субъектов Российской Федерации, наряду с Конституцией России определяется конституциями и уставами самих субъектов РФ. Кроме того, в ряде субъектов существуют специальные законы, например Закон Ленинградской области от 13 декабря 2001 г. N 71-оз "О порядке подписания, опубликования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Ленинградской области". Отметим основные положения данного Закона:
правовыми актами органов государственной власти Ленинградской области являются законодательные, нормативные и ненормативные акты органов государственной власти Ленинградской области, принятые в пределах их компетенции и в установленном действующим законодательством порядке (отметим, что, рассуждая об источниках административного права как отрасли, ненормативные акты органов государственной власти мы, образно говоря, выводим за скобки. - Прим. автора);
законы Ленинградской области и иные нормативные правовые акты Ленинградской области подлежат официальному опубликованию в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством, Уставом Ленинградской области, данным Законом Ленинградской области, иными законодательными актами Ленинградской области. Не опубликованный в официальном порядке нормативный правовой акт считается не вступившим в силу;
на территории Ленинградской области применяются только официально опубликованные нормативные правовые акты. Официальным опубликованием нормативного правового акта является первая публикация его полного текста в официальном издании. Официальными изданиями Ленинградской области считаются Ленинградская областная газета "Вести", бюллетени "Вестник Законодательного собрания Ленинградской области" и "Вестник правительства Ленинградской области";
правовые акты Ленинградской области принимаются в порядке, установленном Уставом Ленинградской области, регламентом издающего акт органа государственной власти Ленинградской области и иными правовыми актами;
губернатор Ленинградской области в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения. При этом правовые акты губернатора Ленинградской области, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Правовые акты губернатора Ленинградской области, имеющие ненормативный характер, издаются в форме распоряжений;
нормативные правовые акты правительства Ленинградской области принимаются в форме постановлений правительства Ленинградской области. В свою очередь, правовые акты правительства Ленинградской области, имеющие ненормативный характер, принимаются в форме распоряжений правительства Ленинградской области. Постановления и распоряжения правительства Ленинградской области направляются губернатору Ленинградской области, который подписывает их в сроки, установленные регламентом правительства Ленинградской области;
нормативные правовые акты других органов исполнительной власти Ленинградской области издаются в форме приказов и инструкций и подписываются руководителями указанных органов в порядке и сроки, определенные положениями о данных органах исполнительной власти, утвержденными постановлениями Правительства Ленинградской области;
нормативные правовые акты органов государственной власти Ленинградской области вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не установлено действующим законодательством Российской Федерации или самим актом;
законодательные и иные нормативные правовые акты органов государственной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если более поздний срок не предусмотрен самим актом. Ненормативные правовые акты органов государственной власти Ленинградской области вступают в силу со дня их подписания, если иное не установлено самим актом.
Международные договоры.
Частью 4 ст. 15 Конституции РФ определено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Данное конституционное положение находит свою конкретизацию в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", определяющем порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ.
Под международным договором РФ понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. На практике возможны самые различные наименования международного договора, в частности договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами.
Статьей 71 Конституции РФ определено, что международные договоры находятся в исключительном ведении РФ. Эта конституционная норма получает конкретизацию в ст. 3 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации": в соответствии с Конституцией РФ заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров РФ находятся в ее ведении.
Международные договоры РФ заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), Правительства РФ (межправительственные договоры), федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
В качестве примера того, какое значение имеют международные договоры в качестве источников административного права, можно привести административные по своей природе положения Трудового кодекса РФ, регламентирующие статус государственных инспекторов труда. Данные положения явились результатом ратификации сначала Советским Союзом, а затем как его правопреемником и Российской Федерацией ряда конвенций Международной организации труда.