Пути совершенствования государственной региональной политики в России
С учетом вышеизложенного можно выделить два магистральных направления совершенствования государственной региональной политики в РФ:
1. Усиление региональных аспектов социально-экономической политики.
2. Совершенствование федеральной региональной социально-экономической политики
4.1. Усиление региональных аспектов социально-экономической политики.Выполнение регионально-ориентированных мероприятий социальных и экономических реформ может решать существенную часть задач, связанных с преодолением негативных тенденций в российском экономическом пространстве и реализацией стратегии территориального развития страны.
Наиболее близки к проблематике территориального и регионального развития подразделы о социальной поддержке населения, пенсионной реформе, стратегии жилищной политики и развитии жилищно-коммунального хозяйства, миграционной политике, реформировании налоговой системы и межбюджетных отношений, развитии транспортной и производственной инфраструктуры, а также большинство подразделов по структурной политике.
Для преодоления чрезмерного отставания ряда регионов по уровню доходов и социальной обеспеченности населения важное значение будут иметь гарантирование за счет бюджетных средств минимальных социальных стандартов (учитывающих региональные особенности) и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, вводимая адресность социальных выплат и льгот, постепенное повышение минимальной заработной платы и пенсий (с учетом районных коэффициентов) до уровня регионального прожиточного минимума, федеральная политика увеличения занятости и увеличения пособий по безработице, введение федеральных жилищных стандартов. Реализация указанных мер позволит уже в ближайшие годы сократить число регионов, в которых значительная часть населения находится ниже границы бедности.
Стимулирующее воздействие на региональное развитие должны оказывать мероприятия по созданию благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата. Разработка этих мероприятий должна учитывать позитивный опыт ряда регионов.
Важное значение для повышения экономической заинтересованности и ответственности региональных властей должно иметь совершенствование методики расчета трансфертов из ФФПР (введение объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов) и выполнение принципа жестких бюджетных ограничений. Повышение бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а ухудшение экономической ситуации в регионе не должно компенсироваться (кроме чрезвычайных ситуаций) притоком средств из вышестоящих бюджетов. Стабильные бюджетно-налоговые условия должны поддерживать заинтересованность регионов в увеличении своей доходной базы и достижении финансовой самодостаточности.
Для более рационального и справедливого формирования финансовых ресурсов регионов следует пересмотреть действующий порядок налогообложения по месту государственной регистрации предприятий (трансрегиональных корпораций), который приводит к неоправданной концентрации налоговых доходов в отдельных регионах при отсутствии налоговой обеспеченности регионов, где размещаются основные производства и объекты социального назначения.
Реализация региональных аспектов социальной, макроэкономической, структурной, инвестиционной и других политик не обеспечивает решения всех проблем территориального развития Российской Федерации и не исключает необходимости единой федеральной региональной политики как ядра системы государственного регулирования территориального и регионального социально-экономического развития.
4.2. Федеральная региональная политика. Основной целью федеральной региональной политики является укрепление единого социального и экономического пространства Российской Федерации на основе развития федеративных экономических отношений.
Для достижения этой цели необходимо решение следующих задач:
усиление процесса межрегиональной интеграции;
снижение дифференциации уровней социально-экономического развития регионов;
обеспечение свободного перемещения товаров, услуг и капитала по всей территории Российской Федерации;
обеспечение равных конкурентных условий в хозяйственной деятельности, определение условий предоставления государственной помощи;
создание условий для межрегиональной конкуренции по привлечению капиталов;
законодательное определение и реализация принципов федеративных экономических отношений в процессе разграничения компетенций между уровнями государственной власти Российской Федерации.
Основными направлениями федеральной региональной политики по усилению межрегиональной экономической интеграции должны стать:
инвестиционная деятельность по улучшению качества экономического пространства;
создание системы экономических регуляторов, ориентированных на усиление интегрированности пространства;
развитие правовой и институциональной базы интеграции.
Инвестиционная деятельность государства по улучшению качества экономического пространства. Ограниченные инвестиционные ресурсы федерального бюджета необходимо направлять, в первую очередь, на те нужды, которые соответствуют важнейшим целям и функциям Федерации, но не являются столь же важными или не представляют достаточного коммерческого интереса для частных инвесторов, региональных и муниципальных властей. С этой точки зрения наиболее приоритетной сферой федеральной инвестиционной политики является производственная инфраструктура федерального значения: магистральный транспорт, единая энергетическая система, сети телекоммуникаций. Только федеральный центр может определять стратегию развития базовой инфраструктуры и аккумулировать необходимые для ее реализации собственные и привлекаемые финансовые ресурсы.
Создание системы экономических регуляторов, ориентированных на усиление интеграции. Межрегиональной экономической интеграции способствует развитие и совершенствование не только материальной инфраструктуры, но и денежной, кредитной, платежно-расчетной систем.
Постепенная переориентация межбюджетных финансовых трансфертов на стимулирование экономики регионовреципиентов будет способствовать их более активному включению в общероссийский рынок.
Для поддержания и стимулирования межрегиональной интеграции особое значение будет иметь политика в области энергетических и транспортных тарифов.
Регулирование тарифов особенно важно для сохранения и развития связей между Дальним Востоком, Сибирью и центральными регионами страны. Это подтверждает практика льготных тарифов (до 50% скидки) на перевозки топлива, рыбы и некоторых других грузов на Дальний Восток и с Дальнего Востока, а также на перевозку экспортируемого кузнецкого угля в западные морские порты.
В связи с реформированием МПС суживается сфера государственного регулирования железнодорожных тарифов. Однако естественная монополия на дальние и сверхдальние перевозки массовых грузов в значительной мере сохранится (особенно в широтном направлении, где нет водных путей, а в азиатской части и конкурентоспособных автодорог). Поэтому сохранится необходимость регулирования транспортных тарифов. Аналогичные проблемы существуют при регулировании тарифов на электроэнергию, особенно в периферийных районах.
Осуществление мероприятий федеральной политики по гарантированию минимальных социальных стандартов, повышению минимальной заработной платы и пенсий, увеличению занятости в социально напряженных регионах и повышению пособий по безработице, а также законодательное закрепление за каждым уровнем бюджета сбалансированных доходных и расходных полномочий должно повысить бюджетную самодостаточность регионов и снизить межрегиональную социальную дифференциацию.
Трансферты из ФФПР будут в дальнейшем использоваться, главным образом, для уменьшения наиболее острых проявлений дифференциации социального положения регионов и временной компенсации повышенных расходов в коммунальной сфере. Число регионов получателей трансфертов из ФФПР будет сокращаться.
При оказании федеральной финансовой помощи регионам Правительство Российской Федерации будет руководствоваться следующими подходами:
использование нормативных методов при определении объективно необходимых бюджетных расходов субъектов Российской Федерации;
наличие и реализация в регионе программ увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемой помощи из федерального бюджета;
ответственность руководителей органов власти различных уровней за нецелевое расходование средств федерального бюджета;
повышение регулирующей, координирующей и контролирующей роли федерального центра при оказании государственной помощи для решения социально-экономических проблем, относящихся к предметам совместного ведения;
обязательное долевое участие субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в реализации соответствующих программ и проектов, для которых предусматривается оказание федеральной помощи;
обязательная оценка эффективности принимаемых решений по оказанию федеральной финансовой помощи и др.
Одной из важнейших задач федерального центра является фактическое выполнение конституционных норм о свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств по всей территории Российской Федерации, недопущении фрагментации экономического пространства в виде внутренних таможенных границ и административных барьеров в виде запретов и ограничений на вывоз ввоз товаров в различных явных и скрытых формах. Формирование единого экономического пространства подразумевает также обеспечение для всех граждан равного доступа к социальным гарантиям и бюджетным услугам, снятие ограничения на передвижение активного населения, создание реальных условий для свободного выбора места проживания, в том числе упрощение и отмену порядка регистрации по месту жительства.
Необходимо усилить контроль за соблюдением федеративного налогового режима по недопущению осуществления субъектами Российской Федерации прямых или косвенных методовобложения налогами или создания специальных условий уплаты налогов за продукцию других субъектов федерации помимо тех налогов, которыми прямо или косвенно облагаются аналогичные товары, произведенные в данном субъекте федерации.
Для обеспечения конституционных норм необходимо осуществить запрет на:
- введение количественных ограничений на ввоз товаров на территорию субъекта Российской Федерации и любые иные меры, приводящие к аналогичным последствиям, в отношениях между субъектами федерации и муниципальными образованиями;
- введение количественных ограничений на перемещение товаров или принятие мер, приводящих к аналогичным последствиям, в отношениях с другими субъектами федерации;
- введение количественных ограничений на вывоз товаров с территории субъектов федерации и любые меры, приводящие к аналогичным последствиям в отношениях между субъектами федерации.
Параллельно ужесточению требований к соблюдению законодательной базы обеспечения единого экономического пространства, усилия правительства будут сконцентрированы на развитии институтов, необходимых для эффективного функционирования правовой и финансовой инфраструктуры рынков, обеспечения равного доступа к системе кредитования хозяйствующих субъектов различных регионов Российской Федерации, эффективно выполняющей функцию трансформации сбережений в инвестиции. В свою очередь, для развития финансовой инфраструктуры необходимо обеспечение по всей территории Российской Федерации финансовой прозрачности предприятий и организаций. Необходимо разработать программу перевода предприятий и организаций на международную систему стандартов учета и финансовой отчетности, а также обеспечить неукоснительное соблюдение законодательства о прозрачности и открытости информации о финансово-экономической деятельности.
Все хозяйствующие субъекты, действующие на внутреннем рынке Российской Федерации, должны пользоваться равными правами в своих отношениях с государственными органами власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.
Обеспечение единого экономического пространства и благоприятной конкурентной среды во многом определяется поведением органов государственной власти по отношению к хозяйствующим субъектам на соответствующей территории. Бесконтрольное и бессистемное предоставление помощи государством отдельным хозяйствующим субъектам нарушает конкурентные нормы и дезорганизует единую конкурентную среду на федеративном экономическом пространстве. В связи с широко распространенной в регионах Российской Федерации практикой предоставления неупорядоченных льгот, в том числе налоговых, в рассматриваемом периоде предстоит упорядочить условия и механизм предоставления государственной помощи отдельным хозяйствующим субъектам, имея в виду разработку как законодательной базы, так и механизма ее реализации.
Предстоит совершенствовать принципы выделения из федерального бюджета средств на региональное развитие. Количество федеральных целевых программ существенно сократится. Будет продолжена реализация федеральных целевых программ - по Дальнему Востоку и Забайкалью (с выделением программы по Курильским островам), по Северному Кавказу (с выделением программы по восстановлению экономики и социальной сферы Чеченской Республики), по Калининградской области.
Вместе с тем, каждый субъект Российской Федерации может разрабатывать свою программу социально-экономического развития (в соответствии с типовым макетом и по единой методике) с включением ряда мероприятий и проектов федеральной значимости, с соответствующим их финансированием за счет средств из федерального бюджета после одобрения Правительством Российской Федерации. Целесообразно предусмотреть повышение роли и ответственности регионов в реализации программ, аккумуляции финансовых средств для осуществления программных мероприятий.
Реформирование системы государственной помощи должно рассматриваться как часть целостной программы совершенствования системы регулирования экономики. Повышение эффективности государственной помощи, в том числе приведение ее в соответствие принципам равных условий конкуренции для всех участников рынка, требует принципиальных изменений практически во все сферах федеративной экономической политики. Необходим, в частности, радикальный пересмотр системы налоговых льгот, когда попытка создания лучших условий конкуренции в одном регионе приводит к снижению налоговой базы за счет перемещения деятельности объектов налогообложения в другие регионы.
Необходимым условием организации экономической деятельности является обеспечение в каждом регионе равных возможностей для конкуренции для резидентов и нерезидентов региональной экономики. Необходимо добиваться строгого выполнения Федерального закона О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках. Должны создаваться необходимые правовые и институциональные условия для межрегиональной конкуренции по привлечению капитала. С этих позиций следует критически подходить к попыткам заключения каких-либо эксклюзивных договоров и соглашений между федеральным центром и регионами. Необходимо ликвидировать особые бюджетные статусы некоторых республик, входящих в Российскую Федерацию, и внутренние оффшорные зоны.