Понятие и классификация форм административной деятельности полиции
Под формой административной деятельности полиции понимаются однородные по своему характеру и правовой природе группы действий, посредством которых осуществляются функции.
Функции полиции представляют собой составные части ее внешней деятельности, а формы показывают, путем каких действий они практически осуществляются.
Многообразие задач решаемых в процессе административной деятельности полиции, сложность обстановки и условий, в которых она протекает, обусловливают применение различных ее форм.
Административная деятельность полиции может быть: 1) регулятивной и правоохранительной – по характеру разрешаемых дел; 2) внутренней и внешней – по целенаправленности; 3) словесной (письменной или устной) и конклюдентной – по способу выражения.
Первые две разновидности административной деятельности отражают ее содержательную сторону и принимаемые в процессе ее осуществления управленческие решения.
Третий вид административной деятельности характеризует ее формальную сторону, то есть внешнее проявление управленческой деятельности.
Управленческая деятельность по ее юридическим свойствам традиционно подразделяется на следующие формы: 1) издание нормативных актов управления; 2) применение права; 3) оперативно-организационная работа; 4) материально-технические действия.
Первые две формы являются правовыми, поскольку в рамках данных форм принимаются решения, которые непосредственно влекут установление правовых норм, возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений. Они находят свое выражение в правовых актах управления.
Третья и четвертая формы являются необходимыми элементами управленческой деятельности, однако правовых последствий сами по себе не влекут.
В свою очередь, правовая форма административной деятельности органов внутренних дел по содержанию подразделяется на правоустановительную, в рамках которой принимаются нормативные акты управления, и правоприменительную, в рамках которой принимаются индивидуальные акты управления.
Приведенная классификация может быть использована для анализа форм административной деятельности полиции. Однако следует иметь в виду, что установление норм права, как специфическая правовая форма деятельности органов управления, характерно для органов внутренних дел в целом, а не для полиции. Причем правоустановительная деятельность органов внутренних дел имеет в большей степени внутриведомственную направленность. Принимаемые ими нормативные акты адресуются преимущественно подчиненным органам, подразделениям, сотрудникам и являются важным средством реализации содержащихся в законе правил с учетом особенностей решаемых задач.
Следует отметить, что правоприменительная деятельность полиции включает в себя не только непосредственное принятие индивидуальных актов управления, но и осуществление иных юридически значимых действий, без издания таких актов (например, составление различных процессуальных и служебных документов).
Наиболее распространенная форма выражения результата административной деятельности полиции – индивидуальный письменный акт – документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, точности, определенности.
В то же время административная деятельность полиции широко реализуется в устной словесной форме: устные приказы, указания, распоряжения, команды, наложение взыскания. Данная форма наиболее часто применяется при решении вопросов повседневного оперативного характера.
Административная деятельность полиции осуществляется также в конклюдентной форме – при помощи определенных жестов, условных сигналов, движений, знаков и иных действий, четко выражающих решение субъекта административной деятельности (например, жесты инспектора ДПС ГИБДД, регулирующего движение автотранспорта и пешеходов; сигналы светофора; сигналы свистком, подаваемые сотрудником патрульно-постовой службы и т.п.).
Таким образом, в зависимости от юридических последствий формы административной деятельности полиции можно классифицировать на: 1) правовые; 2) иные юридически значимые действия; 3) неправовые.
Правовой формой правоустановительной административной деятельности органов внутренних дел является издание нормативных актов управления, правоприменительной – издание индивидуальных актов управления. Соответственно по юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные.
Нормативный правовой акт – это письменный документ, изданный в соответствии с установленными требованиями правомочным на то должностным лицом Министерства внутренних дел Российской Федерации, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы, рассчитанный на многократное применение и относительно неопределенный круг лиц.
Нормативный правовой акт может быть также издан совместно или по согласованию с иными федеральными органами исполнительной власти.
Министерством внутренних дел Российской Федерации издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иные. Издаваемые Министерством положения, уставы, инструкции, наставления, правила и иные нормативные акты (кроме директив) утверждаются приказами Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках.
Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени.
Статусные документы органов внутренних дел, их структурных подразделений, предприятий, учреждений и организаций издаются в виде положений и уставов.
Положение определяет задачи и функции, права и обязанности органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних войск.
Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации.
Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и внутренними войсками.
Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников (военнослужащих).
Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности.
Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности.
В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей.
Исходя из особенностей целей и предмета правового регулирования в Министерстве внутренних дел Российской Федерации, могут издаваться и иные виды нормативных правовых актов.
По сфере применения акты управления подразделяются на: 1) внутриорганизационные и 2) внешневластные.
Путем издания внутриорганизационных актов управления вышестоящие органы и должностные лица полиции руководят подчиненными аппаратами и сотрудниками, осуществляют расстановку кадров, конкретизируют функциональные обязанности сотрудников, применяют меры поощрения, налагают дисциплинарные взыскания и т.п.
Во внешневластной административной деятельности акты полиции выступают средством реализации юридически властных государственных предписаний, формой закрепления действий сотрудников полиции, решения поставленных задач. С помощью актов управления полиции реализует свои функции. В актах управления находит выражение исполнительная и распорядительная деятельность полиции.
Основным видом актов управления полиции являются индивидуальные акты управления. К ним относятся такие, в которых содержатся указания, адресованные конкретному субъекту и рассчитанные на однократное применение. Их назначение состоит в применении норм права к конкретному случаю, лицу. Примерами таких актов управления являются: выдача полицией соответствующих разрешений (лицензий) физическим и юридическим лицам; регистрация полицией юридически значимых фактов и т.д.
Иные юридически значимые действия полиции имеют своим содержанием применение правовых норм к конкретным обстоятельствам или лицам, но без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия. К подобным действиям относятся такие, которые в силу указания в законе выступают в качестве необходимого условия для наступления указанных правовых последствий независимо от того, были они направлены на эти последствия или нет. Примерами таких действий, ежедневно совершаемых сотрудниками, являются: документирование (например, составление процессуальных документов в рамках производства по делам об административных правонарушениях; выдача гражданам различных официальных документов; фиксация противоправных деяний и др.); подготовка различных актов и заключений; принятие присяги и т.д.
Неправовые формы административной деятельности полиции не влекут возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений для лиц, к которым они обращены. Юридическим результатом этих форм является сам факт их осуществления. При этом они являются элементами любой управленческой деятельности.
К неправовым формам административной деятельности полиции относятся: 1) организационные действия; 2) материально-технические действия.
Организационные действия выражаются в подготовке и проведении служебных совещаний, собраний, инструктажей, в организации взаимодействия между сотрудниками, подразделениями в целом между собой и гражданами (объединениями граждан), проведении совместных мероприятий, в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций. Данные действия направлены на работу с личным составом подразделений полиции и гражданами. В ходе этих организационных действий до адресата доводится необходимая управленческая информация, осуществляется непосредственное взаимодействие субъекта и объекта управления. В частности, сущность внешнеорганизационных действий состоит в привлечении граждан и общественных объединений к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности путем разъяснения сущности и значения правовых актов, проведения отчетов сотрудников перед населением, участия в собраниях трудовых коллективов.
К материально-техническим действиям относятся такие операции, совершение которых, несмотря на их неюридический характер, является обязательной предпосылкой для принятия того или иного управленческого решения при осуществлении правоприменительной и правоустановительной деятельности (сбор и обработка информации, учет выполненной работы, составление справок, подготовка отчетов, ведение делопроизводства и т.п.).
Эти действия играют важную роль в получении, передаче и хранении информации, ведении статистического и оперативного учета. Посредством их производится подготовка всевозможных справок, обзоров, ориентировок, размножение различных материалов, хранение и оформление документов, ведутся картотеки на определенные категории лиц, осуществляется обслуживание подразделений и служб, выдача, прием табельного оружия, специальных средств принуждения и специальных технических средств.