Анализ федерального законодательства
Глава 2. Региональное законодательство о Байкале
Правовые акты
На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется правовое регулирование, направленное на обеспечение охраны озера Байкал и сохранения биоразнообразия Байкальской природной территории. Региональное законодательство включает в себя значительное количество нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы так или иначе устанавливающих особенности жизнедеятельности, связанные с обеспечение охраны озера Байкал и его особым статусом.
В частности это:
-Устав Иркутской области;
-Устав Забайкальского края;
-Постановление Правительства Иркутской области от 29.12.2009 N 415/194-пп «О службе по охране природы и озера Байкал Иркутской области»;
-Закон Иркутской области О ратификации протокола «О продлении на 2001 год действия бассейнового соглашения между Иркутской областью и республикой Бурятия о разделе сумм платы за пользование водными ресурсами озера Байкал»;
-Приказ Службы по охране и использованию животного мира Иркутской области от 14.01.2011 N 3-спр «О распределении между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства на озере Байкал в пределах Иркутской области с впадающими реками на 2011 год»;
-«О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области и урегулированию конфликта интересов».
Существует также ряд подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о мероприятиях, направленных на ограничение воздействия человека на экосистему озера Байкал в определенный период.
ПРОБЛЕМЫ
1)Главнейшая проблема Байкала - зарегулирование стока Ангары плотинами каскада ГЭС. Поскольку это единственная вытекающая из озера река, уровень озера прямо зависит от степени заполнения ангарских водохранилищ. Значение же малейших колебаний уровня воды в Байкале было известно давно. Его повышение приводит к развитию абразии (разрушению берегов). Абразия не только вредит береговым экосистемам, но и приносит в воду тысячи тонн грунта, что ведет к повышению концентрации биогенных элементов. На стадии проектирования ангарских ГЭС объемы сезонных стоков были рассчитаны так, чтобы они максимально соответствовали природной динамике. Однако соблюдаются эти режимы не всегда. В первые годы после заполнения Иркутского водохранилища превышение его уровня по отношению к запланированному всего на 39 см в течение трех лет привело к разрушению 1800 км береговой линии. Сверхнормативное повышение уровня Байкала приводит к экономическим потерям, которые связаны с подтоплением населенных пунктов, железной, дороги, портов и ухудшением условий воспроизводства промысловых рыб Байкала.
2)Еще одна проблема Байкала - загрязнение его вод. Одна из причин - ежегодно администрациями субъектов Федерации выдаются разрешения на сверхнормативные временно согласованные выбросы и сбросы даже для предприятий, стоящих в непосредственной близости от побережья Байкала. Наиболее известный загрязнитель Байкала - Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат (БЦБК), который был построен в 1966 г. для производства стратегического сырья - кордной целлюлозы. Примерный объем очищенных стоков БЦБК около 40 млн. куб. м в год. В двадцатикилометровом пятне в районе сброса очищенных сточных вод комбината исчезли эндемичные водоросли и моллюски.
Значительный объем загрязнений поступает с водами реки Селенги (около половины речного притока озера Байкал).
Главным источником атмосферного загрязнения в регионе выступает промышленность Иркутской области. Абсолютные объемы выбросов загрязняющих веществ здесь почти в два раза больше, чем в Москве вместе с Московской областью (например, в 1997 г. соответственно 532 и 306 тысяч тонн)! Наиболее опасны для экосистемы Байкала выбросы соединений фтора от Шелеховского алюминиевого завода и серы от сжигания углей на ТЭЦ.
3) В последние годы возникла и получила развитие и такая проблема, как проникновение в Байкал чужеродных биологических видов. Как уже говорилось, около 68% живых организмов озера эндемичны, а это приводит к крайней уязвимости по отношению к новым видам болезней, паразитам, неготовности к конкуренции за источники пищи. Эта проблема напрямую связана с поступлением в Байкал загрязненных вод и локальными изменениями экосистемы.
4) Байкальский регион испытывает в последние годы те же трудности, что и вся Россия. Следствием повышения доходов некоторых групп населения в деловых центрах стало систематическое и бесконтрольное отчуждение земель на побережье озера Байкал, в том числе в зонах с особой охраной. Строительство поселений и предприятий на таких участках без очистных сооружений приводит к попаданию в озеро биогенных элементов (азот и фосфор), особенно опасных для эндемичных организмов.
5) Значительной проблемой Байкала является сложность управления Байкальской природной территорией. Здесь сходятся границы трех субъектов Российской Федерации: Бурятии, Иркутской и Читинской областей. При этом отсутствует единый управляющий и координирующий орган. С ликвидацией в 2000 году Байкальской правительственной комиссии осложнилась ситуация в сфере принятия решений, что стало угрожать экосистеме озера. Выделяемые государством на Байкал средства распределяются бессистемно. Обострились конкурентные взаимоотношения объектов Федерации и отдельных предприятий. Началось осуществление рискованных проектов по нефте- и газоразведке в дельте реки Селенги, строительству газо- и нефтепроводов в непосредственной близости от объекта Всемирного наследия. Контроль и принятие экологически безопасных управленческих решений невозможны без мониторинга состояния Байкала. Однако уровень мониторинга за последние годы снизился в десятки раз, особенно по количественным показателям. Разовые, одномоментные исследования характерных для животных и растений параметров и физических и химических характеристик озера вносят неразбериху в представления о состоянии экосистемы. Только длительные ряды систематических наблюдений, привязанных к контрольным точкам, сезонам года и стадиям развития живых организмов, способны дать интегральные характеристики состояния экосистемы Байкала.
6) Существует также проблема исполнения международных обязательств России по Байкалу. Так, Бюро Комиссии ЮНЕСКО в декабре 2001 г. предъявило России список проблем, несовместимых со статусом Байкала как объекта Всемирного природного наследия. Среди них неудовлетворительная реализация Закона об охране озера Байкал, задержки с перепрофилированием БЦБК, попытка бурения на газ в дельте Селенги и некоторые другие. Неисполнение Россией своих обязательств по Байкалу может привести к переводу ЮНЕСКО озера Байкал в «Список объектов Всемирного наследия в опасности» - первый такой случай в мировой практике.
В настоящее время на областном уровне готовиться около 70 нормативно-правовых актов в области охраны природы. Один из самых важных - разработанный по поручению губернатора проект закона «Об областной государственной охране озера Байкал». Сейчас он находится на согласовании в правоохранительных органах, министерстве юстиции, после будет направлен на обсуждение в Законодательное Собрание региона.
По мнению директора Байкало-Ленского заповедника Александра Солдатова, необходимости предоставить администрации заповедника законодательные рычаги для воздействия на браконьеров, которые отстреливают с катеров медведей, лосей, изюбра, нерп на побережье. Помимо этого, колоссальной проблемой является отсутствие охранной зоны в прибрежной полосе и слабая материально-техническая база.
«Сегодня в решении проблем озера необходимо принимать кардинальные меры. В числе главных проблем парка могу назвать недостаточное финансирование, устаревшее зонирование и пожары. Помощь парку оказывают различные организации, научные институты, но она носит точечный, не программный характер. Кроме того, ситуация дошла до такой черты, когда надо принимать меры по установлению взаимоотношений с жителями 49 поселений на территории парка и муниципальными властями, что крайне сложно. Национальный парк в 2011 году приступает к реализации экологического проекта в сельских школах, но этого для просвещения населения явно недостаточно».
Характеризуя в целом региональное законодательство по вопросам охраны природы следует отметить следующие:
-----Ни один из субъектов не имеет комплексного законодательного акта регулирующего отношения, связанные охранной экосистемы озер Байкал. Действующее законодательство во многом дублирует положения федеральных законов. Целый ряд законов Иркутской области были признаны утратившими силу в связи с имеющимися противоречиями с федеральным законодательством. Значительное число нормативных правовых актов имеют временный характер действия, что, безусловно, сказывается на их эффективности. При осуществлении нормативного правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, основные проблемы вызваны прежде всего неоднозначностью и неточностью определения полномочий и ответственности органов публичной власти различных уровней.