Европейские модели развития самоуправления

В историческом плане в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру – англосаксонская и континентальная.

Англосаксонская модель

Основные черты англосаксонской модели самоуправления:

– отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня);

– высокая степень автономии, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Основной принцип здесь «действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочия предостав-ляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации. Надо полагать, что такая система сформировалась в силу географических и природных факторов. Островное государство меньше всего нуждалось в объединении общин против нападения извне, а плодородные земли позволяли безбедно обеспечивать себя жизненными потребностями.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Континентальная модель

Эта модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:

– сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости;

– определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

– ограниченная автономия местного самоуправления;

– наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует). Континентальная Европа постоянно жила в условиях недостатка «жизненного пространства», что вынуждала их объединяться против захватчиков. В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

Формируются почти во всех странах четыре модели организации местного самоуправления: [94]

- «сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);

- «сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);

- «сильный директор» – глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);

- «сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).

Кроме того, в Европе сформировалась модель, присущая скандинавским странам. Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы – низкой. Адольф Гессер в своей книге «Свобода муниципальных образований как спасение Европы» связывает уровень развития местного самоуправления с историей развития общественных свобод и государственности, выделяя:

- «исконно-свободные» страны с традиционно высокой степенью граждан-ских свобод, выработавшие иммунитет против монархически- бюрократической централизации (Великобритания, государства Северной Европы, Нидерланды, Швейцария, вне Европы – США) и «либерализованные государства верховной власти», основанные на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляющие мало места для реального «управления под свою ответственность» на местном уровне (Испания, Франция, Италия и Германия).

Для первой группы стран в его классификации «точкой отсчета» является местная община, для второй – государство.

Первенство общины исторически проявляется в тех странах, где сильна была экономическая свобода и суровые природно-климатические условия проживания (выживания) народов. К этим странам можно отнести все прибрежные страны и страны, с суровыми условиями жизни, включая Россию. В Финляндии, например, принципы осуществления демократических прав граждан гарантированы законом о местном самоуправлении, который состоит из 105 статей, из них 6 – о правах непосредственного участия граждан в местном самоуправлении и 13 статей – о праве граждан. Граждане могут в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения. При этом закон предписывает обязательное рассмотрение органами местного самоуправления гражданских инициатив. В странах Скандинавии и Дании изучение всевозможных жалоб граждан по решениям муниципалитетов – важная часть административной работы. Такие жалобы отделяются от обычных судебных исков и рассматриваются в специальных административных судах – быстро, дешево, обоснованно. [95]

В странах второй группы также считают, что активные граждане – благо для муниципалитета, однако больше внимания уделяют государственному контролю. В Германии начальник окружного управления – руководитель района в Земле, осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами не районного подчинения.

Особенности менталитета народов западных и восточных стран сформировались тысячелетиями различий в природно-климатических и религиозных условий жизни. Поэтому, русский с татарином договорится гораздо быстрее, чем русский с поляком. Потому что из славянских племен одни приняли католичество, а другие – православие. «Железный занавес между Востоком и Западом проходит по линии католицизма-православия, – говорит известный кинорежиссер А. Кончаловский, – это две разные концепции жизни, формировавшиеся в течение тысяч лет. В Европе уже с ХI века не было рабства, там возникли города-поселения свободных людей, ремесленников, которые не зависят от земли, от погоды и у них есть деньги. Появлялись гильдии, профсоюзы, независимость, гражданское общество. В России же свободных городов никогда не было. Два пытались стать: Псков и Новгород, но им не дали. Мы не прошли того исторического пути, который прошла Европа. Надо выбирать между возможным и невозможным. Здесь невозможно жить, как в Европе. Из-за столкновения традиционной культуры и чуждых законов, которые ей пытаются навязать, скоро начнутся очень большие проблемы в Ираке, Афганистане, на Украине. Хотя Украина имеет шансы лучшие, нежели Россия. Потому что там не было крепостного права. Украинцы жили на окраине империи. Там у людей была другая ментальность – туда бежали крепостные, чтобы стать свободными». Указанная А. Кончаловским ментальность российского народа, в равной степени относится и к системе управления страной и к организации местного самоуправления. Как можно быстро приблизить западную и восточную модель самоуправления населения? А. Кончаловский говорит: «Для этого нужна воля государства. Телевидение у нас контролируется только с точки зрения политической рекламы. А в отношении всего остального государство придерживается позиции: «делайте, что хотите». И во что в итоге превратилось телевидение? Воспитывает оно что-нибудь в людях? Только одно – желание дать «на лапу» нужному человеку, чтобы самому попасть на экран. Есть какая-нибудь совесть у тех, кто телевидением управляет? Никакой».

К сожалению, желание построить в России государство европейского типа зачастую осуществляется с нежеланием хоть как-то изучить историю России.

Исторически на Руси сложился общинный образ социальной жизни. Очевидно, к этому подвигли в значительной степени суровые климатические условия жизни на этом пространстве и тысячелетнее стремление православной церкви духовного овладение социумом. Позднее, в советское время, к общинному образу жизни прибавились общинные, коллективные формы организации труда землепользования и животноводства – коллективные хозяйства в российской деревне. Крестьяне не только сообща решали вопросы жизненного уклада, быта, семьи, но вопросы выживания в тяжелые неурожайные годы, сохранения детей для будущих поколений в годы лихолетья войн. Уничтожение колхозов, совхозов, носителей коллективного духа и коллективной жизнедеятельности крестьянства, лишили крестьянство этой общинной опоры. В равной степени то же самое происходит и на предприятиях, организациях, где ранее поддерживался коллективный дух: Советы трудовых коллективов, профсоюзы, партийные организации на всех уровнях – стояли на страже интересов трудовых коллективов. Эти органы в соответствии с Конституцией 1993 года (за исключением профсоюзов) были ликвидированы. Кроме того, была отделена экономика от государства (при президентстве Б. Ельцина) и отделена «социалка» (при президентстве В. Путина). Российские СМИ при попустительстве властей до последнего времени целенаправленно оказывают воздействие на население по вытеснению коллективного духа и внедрению духа индивидуализма, что материализуется в замене колхозов фермерскими хозяйствами и индивидуальным крестьянским подворьем, приватизацией и акционированием предприятий и организаций. По мнению рыночников эти меры в совокупности с куплей-продажей земли и передачей общегосударственной собственности в частные руки должны привести к созданию крупных собственников в промышленности и крупных производи-телей сельхозпродукции, основанных на наемном труде. Особенно пострадало крестьянство, которое десятилетиями работало в коллективных хозяйствах, принимало непосредственное участие в распределении доходов, а теперь им отводится роль наемной рабочей силы. Доступ населения к собственности, к владению результатами своего труда, к распределению доходов, полученных с помощью общенародной собственности будет все более ограничен.

Эта работа с сознанием населения имеет своим результатом потерю основной социальной опоры и сопротивляемости населения внешним воздействиям. На наш взгляд это отвечает на вопросы о высокой смертности населения, повышения пьянства, наркомании и другой преступности.

Вопросы для обсуждения:

1. Каковы основные черты англосаксонской модели?

2. Каковы основные черты континентальной модели?

3. Чем характерна скандинавская модель местного самоуправления?

4. К какой из западных моделей тяготеет российская модель местного самоуправления?

5. Выскажите свое суждение по отношению работы российских СМИ по вытеснению коллективного духа и внедрению духа индивидуализма?