Об участии иностранных граждан в муниципальных выборах см. ст. 23 и комментарий к ней. 4 страница
3) объединение муниципальных районов (ч. 4 ст. 13);
4) объединение внутригородских районов (ч. 3.2 ст. 13);
5) присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением (ч. 6.2 ст. 13).
При этом не предусмотрено объединение:
1) поселений различных муниципальных районов;
2) городских округов;
3) муниципального района и всех поселений в его границах в один городской округ (т.е. преобразование муниципального района в городской округ).
Из разновидностей преобразования муниципального образования путем его разделения предусмотрены:
1) разделение поселения на два и более поселения (ч. 5 ст. 13);
2) разделение муниципального района на два и более муниципальных района (ч. 6 ст. 13);
3) разделение внутригородского района (ч. 6.1 ст. 13);
4) выделение внутригородского района из состава городского округа с внутригородским делением (ч. 6.3 ст. 13).
Не предусмотрено разделение:
1) городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения (т.е. преобразование городского округа в муниципальный район);
2) городского округа на два и более городских округа.
В части изменения видового статуса муниципального образования предусмотрено преобразование:
1) городского поселения в городской округ (ч. 7 ст. 13);
2) городского округа в городское поселение (ч. 7 ст. 13);
3) городского округа в городской округ с внутригородским делением (ч. 7.1 ст. 13);
4) городского округа с внутригородским делением в городской округ (ч. 7.1 ст. 13);
5) сельского поселения в городское (ч. 7.2 ст. 13);
6) городского поселения в сельское (ч. 7.2 ст. 13).
Учитывая общий принцип публичного права о запрете всего, что напрямую не разрешено законом, необходимо отметить: правомерно осуществление только тех форм преобразований муниципальных образований и в рамках лишь тех процедур, которые напрямую установлены комментируемым Законом.
2. Аналогично возможности изменения границ комментируемый Закон предусматривает возможность преобразования муниципальных образований как по инициативе непосредственно населения, так и по инициативе органов государственной власти или местного самоуправления. Инициатива преобразования может принадлежать населению, проживающему только в данном конкретном муниципальном образовании, о преобразовании которого идет речь. При этом комментируемый Закон определяет, что указанная инициатива реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Однако необходимо учитывать, что законодательство о референдумах используется в данном случае только для регламентации процедуры выдвижения инициативы, которая предполагает, как правило, формулирование вопроса, выносимого на обсуждение (голосование), и подтверждение поддержки этой инициативы определенной частью населения через сбор подписей избирателей.
Процедуры преобразования существенно различаются в зависимости от того, кто является инициатором подобных изменений и какова специфика территориальных изменений, но в любом случае возможны только путем принятия, с учетом мнения населения соответствующего муниципального образования (муниципальных образований) или с его согласия, закона субъектов РФ.
Преобразования муниципальных образований, связанные с изменением их статуса, осуществляются законом субъекта РФ. Круг лиц, обладающих правом выдвижения инициативы преобразования муниципального образования, ограничения по вступлению в силу закона субъекта РФ о преобразовании муниципального образования аналогичны установленным в ст. 12 комментируемого Закона требованиям для случаев изменения границ муниципальных образований.
Ни один из четырех случаев преобразования, изменяющих статус муниципального образования, не допускает изменение статуса муниципального района (например, на статус городского округа), поскольку это противоречит правовой природе муниципального района как особого вида муниципального образования, не являющегося поселением, а осуществляющего межпоселенческие полномочия для поселений, входящих в его состав. Преобразование же как изменение видового статуса предусмотрено исключительно для поселений. Преобразование муниципального района предусматривается только в форме его объединения с другим (другими) муниципальным районом (муниципальными районами) либо его разделения.
3. Объединение двух или более поселений, не затрагивающее статус и границы других муниципальных образований, в первоначальной редакции комментируемой части требовало учета мнения населения, выраженного непосредственно в ходе голосования или на сходе. Однако в последующем в целом ряде субъектов РФ были инициированы процессы изменения их муниципально-территориального устройства, прежде всего направленные на повышение организационной и экономической самостоятельности поселений путем их укрупнения. В этих условиях федеральный законодатель пошел по пути упрощения процедур учета мнения населения, и Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ для случаев объединения поселений была определена другая форма выявления и учета мнения населения - представительным органом каждого из объединяемых поселений.
3.1. С учетом потребности в градостроительном, инфраструктурном и социальном развитии крупных городов комментируемая статья была дополнена ч. 3.1, устанавливающей гибкий механизм объединения городских округов с поселениями, которые мыслятся в данном случае в качестве территорий для пространственного развития крупных городов.
Предполагается, что такого рода территориальные изменения могут осуществляться в тех случаях, когда, например, город, находящийся на территории городского округа, и город (поселок), являющийся территориальной основой городского поселения, которое объединяется с городским округом, превратились в единую урбанизированную территорию и требуют использования общих механизмов управления. Поэтому нормы комментируемой части требует синхронизации муниципально-территориальных и административно-территориальных преобразований путем объединения указанных населенных пунктов в рамках одной административно-территориальной единицы. Это необходимо сделать также потому, что в состав городского поселения (а следовательно, и городского округа) может входить только один город или поселок (п. 5 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона), таким образом, при присоединении городского поселения к городскому округу должны быть также объединены (присоединены один к другому) города (либо поселок присоединен (объединен) с городом) в одну административно-территориальную единицу - новый, "объединенный" город. Здесь мы еще раз видим стремление законодателя соотносить административно-территориальные единицы и соответствующие виды муниципальных образований.
При присоединении сельского поселения к городскому округу одновременных административно-территориальных преобразований (по присоединению поселка или сельского населенного пункта к городу) не требуется.
Поселение, присоединенное к городскому округу, утрачивает статус муниципального образования.
Присоединение поселения к городскому округу требует согласия населения этих муниципальных образований, выраженного их представительными органами (при этом, если такое согласие не выразит население хотя бы одного из этих муниципальных образований, присоединение не может быть произведено), и учета мнения населения муниципального района (из которого выделяется поселение), выраженного его представительным органом.
3.2. Поскольку Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ была предусмотрена возможность создания внутригородских районов в качестве муниципальных образований нового вида, потребовалось урегулировать процедуры их возможного объединения.
При этом было установлено, что для учета мнения населения городского округа с внутригородским делением в целом достаточно волеизъявления его представительного органа, в то время как внутригородские районы получили право самостоятельно определять в своих уставах форму учета мнения населения в случае выдвижения инициатив об их объединении.
4. Муниципальные районы при разработке концепции комментируемого Закона рассматривались прежде всего как "сервисный" уровень местного самоуправления, призванный обеспечить оказание тех услуг, с которыми поселения не способны справиться самостоятельно (принцип "поселения - для населения, а районы - для поселений"). В связи с этим изначально предполагалась большая роль представительных механизмов в рамках районных систем местного самоуправления, в том числе обеспечиваемая участием поселений в формировании представительных органов муниципальных районов. Поэтому именно за представительными органами изначально было закреплено право выражать мнение населения по вопросу об объединении муниципальных районов.
Вместе с тем на практике как раз муниципальные районы продемонстрировали большую устойчивость в ходе территориальных изменений местного самоуправления за многолетний период реализации комментируемого Закона. Процедура объединения муниципальных районов оказалась востребована значительно меньше, чем процедуры объединения муниципальных образований других видов.
5. При принятии комментируемого Закона федеральный законодатель исходил из наличия местного сообщества жителей поселения с собственными муниципальными интересами, и дробление поселений (а следовательно, и дробление местного сообщества) рассматривалось как несущее риски сокращения их инфраструктурной, организационной и социальной самодостаточности, а потому требующее квалифицированного и заинтересованного обсуждения. В связи с этим для разделения поселений предусмотрена обязательность непосредственного волеизъявления их населения в ходе голосования по вопросам преобразования или на сходе граждан в случае, если сход граждан в поселении осуществляет полномочия представительного органа.
6. Форма учета мнения населения по вопросу о разделении муниципальных районов симметрична требуемой для объединения муниципальных районов - голосование представительного органа. Необходимо отметить, что при разделении муниципальных районов, равно как и при их объединении, целесообразно оценивать экономический и кадровый потенциал преобразуемых муниципальных образований, их инфраструктуру и состав муниципального имущества, сложившиеся социально-экономические связи; проводить анализ существующей практики взаимодействия органов местного самоуправления и территориальных подразделений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
6.1 - 6.3. В связи с введением Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ возможности перехода к двухуровневой организации местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением появилась потребность в регламентации разделения внутригородских районов, а также присоединения к городским округам с внутригородским делениям поселений и выделения из таких округов внутригородских районов.
Введенные нормы ограничивают территориальные преобразования, сопряженные с двухуровневой организацией местного самоуправления в городских округах. К городскому округу с внутригородским делением может быть присоединено только поселение (а к примеру, не городской округ), причем с обязательным сохранением права данной территории на осуществление местного самоуправления (для чего ему законом субъекта РФ предоставляется статус внутригородского района, т.е. в этом случае в отличие от присоединения поселения к "обычному" городскому округу присоединяемое поселение сохраняет статус муниципального образования, хотя и иного вида). При выделении внутригородского района он также остается территорией, в рамках которой реализуется местное самоуправление, но уже наделяется законом субъекта РФ статусом городского или сельского поселения.
Учитывая отсутствие практик такого рода территориальных преобразований, федеральный законодатель пошел по пути закрепления в большинстве случаев за самим муниципальным образованием права определять форму учета мнения населения в своих уставах при таких преобразованиях. В соответствии с комментируемым Законом только в случае разделения внутригородских районов мнение населения городского округа с внутригородским делением выражается представительным органом; при исключении поселения, присоединяемого к городскому округу с внутригородским делением, из состава муниципального района мнение населения последнего также выражается его представительным органом.
Представленный гибкий механизм присоединения поселений к "большому" городскому округу с сохранением ими статуса муниципального образования дает возможность использовать его как механизм агломерирования населенной территории вокруг крупного города с сохранением в такой агломерации муниципальных механизмов управления входящими в нее населенными пунктами. Механизм агломерирования состоит из двух звеньев: 1) преобразование городского округа в городской округ с внутригородским делением; 2) постепенное присоединение входящих в агломерацию поселений к городскому округу с внутригородским делением с сохранением их в виде внутригородских районов. Такой процесс постепенно превращает городской округ с внутригородским делением в настоящую "городскую агломерацию", что и является одной из двух целей установления этого вида муниципального образования - городского округа с внутригородским делением: 1) приближение местной власти в крупном городе к населению (через механизм внутригородских муниципалитетов); 2) создание механизма возникновения, роста и развития "городской агломерации" с сохранением составляющих ее населенных пунктов в сфере муниципального управления.
7. Выделение из состава муниципального района городского поселения в результате наделения его статусом городского округа сопряжено с серьезными рисками как для жителей этого поселения, так и для жителей оставшейся части муниципального района. Поселению, ставшему городским округом, необходимо самостоятельно решать все вопросы местного значения, что предъявляет высокие требования к его организационной, финансовой и инфраструктурной обеспеченности. Для района же это может означать выделение социально-экономически развитой части его территории (как правило, административного центра).
Формой учета мнения жителей в данном случае выступает голосование по вопросу преобразования как для населения городского поселения, так и для населения выделяющейся части муниципального района, проводимого раздельно. В процессе голосования в данном случае выявляется не только мнение жителей соответственно городского поселения и муниципального района для его учета в процессе преобразования, но и согласие жителей городского поселения и муниципального района на преобразование городского поселения в городской округ, причем без согласия населения какой-либо из двух частей муниципального района такое преобразование не допускается.
7.1. Комментируемой частью предусмотрены процедуры преобразования, связанные с изменением числа уровней местного самоуправления в городском округе. С учетом принципа единства городского хозяйства в данном случае требуется учет мнения только городского сообщества в целом, а не сообществ отдельных внутригородских районов (которые на момент образования городского округа с внутригородским делением существуют только в потенции). Форма учета мнения населения в данных случаях преобразований определяется уставом городского округа согласно закону субъекта РФ, что означает регулирование этого вопроса в уставе, если его не урегулировал субъект РФ своим законом, и приведение устава в соответствие с законом субъекта РФ, если форма учета мнения населения, установленная в нем, отлична от ранее установленной уставом городского округа.
Преобразование городского округа с внутригородским делением в городской округ влечет упразднение внутригородских районов. Принятие решения относительно статуса городского округа отнесено к компетенции субъекта РФ, который принимает решение с учетом мнения населения городского округа.
7.2. Принятие Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ повлекло возникновение существенных различий в правовом статусе сельских и городских поселений - был значительно сокращен перечень вопросов местного значения сельских поселений, а затем Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. N 383-ФЗ также перечень источников доходов их бюджетов.
В связи с этим выглядит логичным введение Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ в качестве преобразования изменения статуса городского поселения на сельское и наоборот. Формой учета мнения населения при таком преобразовании установлено прямое голосование жителей поселения по вопросу его преобразования.
8. Комментируемая часть фиксирует случаи, при которых преобразование влечет создание муниципальных образований, признаваемых комментируемым Законом вновь образованными:
- объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований;
- объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований;
- разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений;
- разделение муниципального района.
При этом органы местного самоуправления муниципальных образований, являвшихся предшественниками вновь образованных муниципалитетов, прекращают свои полномочия. Преобразование муниципальных образований влечет в этих случаях необходимость проведения всех процедур, которые сопровождают создание муниципального образования, т.е. проведение выборов и формирование органов местного самоуправления, принятие и регистрацию устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, формирование экономических и бюджетных основ вновь образованного (образованных) поселения (поселений) или муниципального района (муниципальных районов).
Статья 13.1. Упразднение поселений
Комментарий к статье 13.1
1. Комментируемый Закон, помимо преобразования муниципальных образований, связанных с правопреемством от одного образования к другому, предусматривает ограниченный набор возможностей и процедур создания новых и упразднения существующих муниципальных образований:
- могут быть созданы и упразднены только поселения;
- упразднение допускается только применительно к малочисленным поселениям на отдельных территориях;
- создание и упразднение поселения предполагают согласие его населения, выраженное путем голосования или на сходе, и учет мнения (для упразднения) либо согласие (для создания) населения муниципального района, выраженное его представительным органом.
Подобный строго очерченный подход связан с тем, что упразднение муниципального образования создает риски ущемления прав и интересов его жителей, поэтому должно допускаться только в исключительных случаях - когда его существование в силу отрицательной демографической и социально-экономической динамики становится неоправданным. Создание же нового муниципального образования (даже, например, при строительстве нового города) вряд ли возможно сразу в форме городского округа, поскольку самодостаточность инфраструктуры городского поселения обеспечивается не единовременно, а эффективность местного самоуправления предполагает среди прочего накопление определенного опыта его осуществления.
Комментируемый Закон не определяет, что понимается под упразднением муниципального образования, однако закрепляет критерии, которым должно соответствовать упраздняемое образование, а также устанавливает существенные требования к процедуре его упразднения. Регламентировать эти вопросы федеральным законом представлялось важным, поскольку упразднение муниципального образования влечет ликвидацию муниципального образования, его органов местного самоуправления, передачу имущества упраздняемого поселения муниципальному району или другому поселению. В законе субъекта РФ об упразднении поселения целесообразно детально регламентировать механизмы упразднения поселения и правопреемства.
Важно отметить, что, исходя из конституционных требований, местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ и отказ от права на него не допускается. Поэтому упразднение поселения отнюдь не означает прекращение реализации местного самоуправления на соответствующей территории, а лишь предполагает передачу функций по осуществлению местного самоуправления к другому муниципальному образованию - муниципальному району или поселению, в состав которого передается территория упраздняемого поселения. В отличие от ликвидации юридических лиц в рамках гражданско-правовых процедур упразднение муниципального образования всегда предполагает правопреемство.
Комментируемая часть прямо называет только один вид муниципального образования, упразднение которого допускается, - сельские поселения.
Упразднить сельское поселение возможно при одновременном соблюдении следующих условий:
1) упраздняемое поселение расположено на территории с низкой плотностью сельского населения и (или) упраздняемое поселение расположено в труднодоступных местностях;
2) численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек.
Необходимо иметь в виду, что требования к территориям с низкой плотностью населения четко определены, в то время как идентификация труднодоступных местностей может быть предметом дискуссии.
К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ.
Определение термина "труднодоступная местность" в комментируемом Законе не приводится. При этом аналогичный термин используется в избирательном законодательстве: согласно ч. 4 ст. 18 Закона N 67-ФЗ перечень труднодоступных местностей должен устанавливаться законом субъекта РФ. Однако цели квалификации местностей в качестве труднодоступных применительно к проведению выборов и возможности упразднения сельского поселения существенно различаются. Поэтому целесообразно законами субъекта РФ устанавливать отдельные критерии и перечни труднодоступных местностей для целей организации выборов и целей территориальной организации местного самоуправления.
2. Как и все иные предусмотренные комментируемой главой процедуры изменения границ и преобразования муниципальных образований, упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе тех же субъектов, которые вправе инициировать другие формы муниципально-территориальных изменений: населения, органов государственной власти или органов местного самоуправления. Поскольку упраздненным может быть только поселение, имеющее менее 100 жителей, выдвигать инициативу об упразднении поселения правомочен сход граждан; при выдвижении инициативы органами государственной власти и органами местного самоуправления должны быть соблюдены требования к процедурам принятия и оформления ими решений.
3. В связи с тем что упраздняемое поселение становится населенным пунктом на межселенной территории и в данном качестве входит в состав муниципального района, комментируемая часть предусматривает нормы о том, что упразднение поселения осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Это означает, что закон субъекта РФ не может быть издан без решения представительного органа муниципального района, причем такое решение носит характер выражения мнения населения муниципального района, но не решения об упразднении поселения.
4. Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ комментируемая статья была дополнена ч. 4, устанавливающей специальные процедуры упразднения поселений, в которых отсутствуют жители. При этом была допущена возможность упразднения поселений не только в малонаселенных и труднодоступных местностях, но и на всех других территориях, а также закреплены требования, синхронизирующие административно-территориальные и муниципально-территориальные изменения в случае отсутствия жителей на территории поселения.
При рассмотрении вопроса об изменении территориального устройства в данном случае необходимо исходить из требований к субъектам активного избирательного права, которые установлены Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". По смыслу комментируемой части упразднению подлежат поселения, в населенном пункте (населенных пунктах) которых отсутствуют граждане, подлежащие учету избирателей и включению в списки избирателей в установленном избирательным законодательством порядке. Отсутствие граждан, обладающих избирательным правом, в поселениях, расположенных в труднодоступных местностях и на территориях с низкой плотностью сельского населения, приводит к упразднению поселения с включением его территории в состав межселенной территории, в то время как для иных территорий упразднение поселения влечет включение его территории в состав прилегающего поселения.
Как упразднение поселения, так и отнесение территории упраздненного поселения к территории иного поселения (иных поселений), имеющего (имеющих) общую границу с границей упраздняемого поселения (это обязательное условие), осуществляется законом субъекта РФ. Мнение населения поселения (поселений), к которому (которым) присоединяется территория упраздненного поселения, в данном случае выражает его (их) представительный орган. Без учета этого мнения, а следовательно, без решения представительного органа поселения (всех поселений), к которому (которым) может быть присоединена территория упраздненного поселения, соответствующий закон субъекта РФ не может быть издан.
Статья 13.2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях
Комментарий к статье 13.2
1. Согласно комментируемому Закону муниципальные образования со статусом "вновь образованные" могут возникнуть в силу положений его ст. 13 в следующих случаях:
1) объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований;
2) объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований;
3) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений;
4) разделение муниципального района.
В каждом из этих случаев выполняется преобразование существующих самостоятельных муниципальных образований.
Вместе с тем пространственное развитие страны (в частности, межселенных территорий) может проявляться в возникновении новых и значительном росте существующих населенных пунктов, порой довольно крупных и инфраструктурно обеспеченных, в которых в силу интенсивных коммуникаций и (или) территориальной обособленности формируются самостоятельные местные сообщества. С учетом потребности найти наиболее адекватную форму осуществления местного самоуправления применительно к таким населенным пунктам комментируемый Закон был дополнен ст. 13.2, предусматривающей создание новых поселений на межселенных территориях.
Создание вновь образованного поселения возможно при наличии следующих обязательных условий:
- наличие населенного пункта, расположенного на межселенной территории;
- выдвижение инициативы населения данного населенного пункта или органов публичной власти (органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти Российской Федерации или субъекта РФ) о создании поселения на основе данного населенного пункта.
Вновь образованное поселение на межселенных территориях может создаваться только на базе одного населенного пункта. При этом комментируемая статья не содержит каких-либо качественных или количественных критериев для определения населенных пунктов, которые могут организовываться в поселения.
Надо полагать, что статус поселения (городское или сельское) зависит от статуса населенного пункта (поселок или сельский населенный пункт), и в этом еще раз проявляется взаимозависимость административно-территориального и муниципально-территориального деления. Статус населенного пункта на межселенной территории должен устанавливаться соответствующим законом субъекта РФ.
2. Комментируемая часть устанавливает некоторые требования к процедуре создания вновь образованных поселений на межселенных территориях, однако при этом детальной регламентации процедуры не предусматривается. Устанавливается лишь несколько аспектов данной процедуры:
1) необходимость официального оформления решения схода граждан, на котором выдвинута инициатива создания поселения;
2) обязательность согласия на создание поселения населением муниципального района, выраженного его представительным органом, что вытекает из статуса межселенных территорий в качестве части территории муниципального района;
3) ограничение возможности создания вновь образованных поселений в ходе муниципального избирательного процесса или процесса местного референдума в муниципальном районе, на территории которого находится населенный пункт, установленное и для других типов муниципально-территориальных реорганизаций и связанное с необходимостью наиболее полной реализации избирательных прав граждан и их права на участие в местном референдуме.