Об участии иностранных граждан в муниципальных выборах см. ст. 23 и комментарий к ней. 7 страница
5) передача полномочий в обязательном порядке сопровождается предоставлением межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального образования, передающего соответствующие полномочия. При этом согласно комментируемой части порядок определения ежегодного объема таких межбюджетных трансфертов должен быть определен в самом соглашении. Между тем законодательство Российской Федерации, включая бюджетное, не устанавливает каких-либо дополнительных правил и требований к размеру, нормативам, порядку исчисления указанных трансфертов, соответственно, решение этого вопроса осуществляется в свободном договорном порядке.
Согласно ст. 142.4 БК РФ в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в силу требований БК РФ и соответствующих им законов субъекта РФ, бюджетам поселений могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района, в том числе межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями. Согласно нормам ст. 142.5 БК РФ в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа поселения, бюджетам муниципальных районов могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений.
В связи с этим полагаем, что порядок определения размера иных межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на осуществление органами местного самоуправления муниципальных районов полномочий по решению вопросов местного значений поселений, а также из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений на выполнение органами местного самоуправления поселений полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных районов должен определяться муниципальными правовыми актами представительного органа соответственно поселения или муниципального района и конкретизироваться в указанных соглашениях.
В то же время необходимо учитывать, что порядок определения размера межбюджетных трансфертов, процесс их предоставления (получения в соответствующие бюджеты) должны быть определены в каждом муниципальном образовании (поселении и муниципальном районе), равно как и процедура предварительного согласования данных вопросов и взаимной конкретизации размера указанных межбюджетных трансфертов в процессе переговоров по условиям заключений соглашений;
6) Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" введено правило о том, что порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Данный порядок обязателен только для органов местного самоуправления муниципального образования (поселения или муниципального района), в котором принят соответствующий муниципальный нормативный правовой акт.
Анализ муниципальных правовых актов и заключенных соглашений показывает, что, как правило, применяется следующая процедура: решение (предварительное или последующее) о передаче полномочий принимается представительным органом, а подписывает соглашение глава местной администрации (глава муниципального образования, осуществляющий полномочия главы местной администрации).
В зависимости от порядка заключения соглашений, действующего в муниципальном образовании, определяются права и обязанности конкретных органов местного самоуправления поселения при принятии решения о передаче полномочий органам местного самоуправления муниципального района. Если, например, в соответствии с действующим в муниципальном образовании порядком заключения соглашений решение о передаче полномочий принимает представительный орган муниципального образования, а соглашение во исполнение данного решения подписывает глава местной администрации, то последний не вправе отказаться от заключения соглашения, например по мотивам нецелесообразности передачи соответствующих полномочий. Это не лишает главу местной администрации права в дальнейшем оспаривать решение о передаче полномочий в установленном законом порядке;
7) необходимо учитывать, что реализация ряда полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения предполагает принятие определенных муниципальных нормативных правовых актов (например, утверждение правил благоустройства территории поселения, утверждение правил землепользования и застройки). В случае передачи в целом таких полномочий, например, от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципального района путем заключения соответствующих соглашений принятие муниципальных нормативных правовых актов по ним должно осуществляться органами местного самоуправления муниципальных районов;
8) комментируемая статья содержит требование, чтобы в соглашениях устанавливались финансовые санкции за их неисполнение. Однако понятие "финансовые санкции" не имеет строгого смысла в действующем законодательстве, им могут охватываться различные виды денежных взысканий - в рамках уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой, бюджетной ответственности. Утверждение финансовых санкций как мер уголовной или административной ответственности исключено в силу того, что данные вопросы находятся вне сферы муниципально-правового регулирования. Установление финансовых санкций как мер гражданско-правовой ответственности межмуниципальными соглашениями также невозможно, поскольку данные соглашения носят публично-правовой, а не гражданско-правовой характер и положения гражданского законодательства о пенях, штрафах и т.п. к ним неприменимы. Отношения по поводу предоставления субвенций являются бюджетными, соответственно, штрафы и пени за нарушения, связанные с их предоставлением, относятся к мерам финансовой, а не гражданско-правовой ответственности. Поэтому такие штрафы, равно как и основания и порядок их применения, должны устанавливаться в соответствии с бюджетным законодательством, а последнее не позволяет органам местного самоуправления регулировать данные вопросы. Таким образом, утверждение финансовых санкций за нарушение условий соглашений о передаче полномочий в настоящее время может выражаться, по существу, лишь в воспроизведении положений бюджетного законодательства о бюджетных нарушениях и мерах принуждения, применяемых за их совершение (гл. 30 БК РФ), установление каких-либо дополнительных пеней, штрафов и тому подобных взысканий в указанных соглашениях неправомерно.
5. Следует отметить, что согласно ст. 52 комментируемого Закона любое муниципальное образование должно обладать собственным бюджетом, который утверждается представительным органом соответствующего муниципального образования. В случае исполнения местной администрацией муниципального района полномочий местной администрации поселения, являющегося его административным центром, какого-либо объединения бюджетов муниципального района и поселения, выступающего его административным центром, а также централизации доходов бюджета этого поселения в бюджете муниципального района не предусматривается.
Необходимо учитывать, что согласно комментируемой части и норме ч. 3.2 ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального района, связанные с осуществлением исполнительно-распорядительными органами муниципальных районов полномочий исполнительно-распорядительных органов поселений, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнительно-распорядительные органы поселений не образуются, устанавливаются органами местного самоуправления муниципального района и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета муниципального района. При этом в поселении, в котором в силу ч. 2 ст. 34 комментируемого Закона не образована (ликвидирована) местная администрация, должен приниматься и исполняться собственный бюджет поселения. А в силу норм ч. ч. 1 - 3 ст. 86 БК РФ представительный орган этого поселения сохраняет право устанавливать расходные обязательства по решению вопросов местного значения данного поселения.
Положения комментируемого Закона не содержат норм, регулирующих процедуру финансовых взаимоотношений местной администрации муниципального района, осуществляющей полномочия местной администрации поселения, являющегося его административным центром, и представительного органа данного поселения. Вместе с тем согласно нормам ст. 142.5 БК РФ бюджетам муниципальных районов из бюджетов поселений могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты только в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа поселения, принимаемыми в соответствии с требованиями данного Кодекса. Следовательно, названные нормы Кодекса устанавливают возможность (но не обязанность) перечисления межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на исполнение расходных обязательств муниципального района, связанных с осуществлением местными администрациями муниципального района полномочий местной администрации поселения.
В то же время в таком случае правовым основанием для принятия представительным органом поселения соответствующего муниципального правового акта может стать соглашение о перечислении таких межбюджетных трансфертов из бюджета указанного поселения в бюджет муниципального района, заключенное между представительными органами указанных муниципальных образований. Данное соглашение может быть заключено в процессе внесения изменений в уставы муниципального района и поселения, являющегося его административным центром, предусматривающих образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения, либо после внесения упомянутых изменений в уставы этих муниципальных образований.
Статья 15.1. Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов
Комментарий к статье 15.1
1. Правовой смысл комментируемой статьи в значительной степени идентичен правовому смыслу ст. 14.1 (см. комментарий к ст. 14.1). В данном случае речь идет также о правах, предоставленных органам местного самоуправления.
Перечни прав органов местного самоуправления муниципальных районов и органов местного самоуправления поселений во многом совпадают (см. комментарий к ст. 14.1), но имеют и различия.
Органы местного самоуправления муниципального района не наделены такими правами органов местного самоуправления поселений, как:
- создание муниципальной пожарной охраны - поскольку данное право является продолжением компетенции органов местного самоуправления поселений по обеспечению первичных мер пожарной безопасности (п. 9 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона, ст. 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности");
- предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования - поскольку органы местного самоуправления муниципального района не занимаются обеспечением нуждающихся граждан жилыми помещениями, а данное право также является продолжением компетенции органов местного самоуправления поселений в этой сфере (п. 6 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона).
Следует отметить, что Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ введен п. 12 комментируемой части: "...совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в расположенном на межселенной территории населенном пункте нотариуса". Тем самым устранена коллизия между комментируемым Законом и законодательством о нотариате: последним такое право органов местного самоуправления муниципальных районов предусматривалось уже с 2009 г. (ст. ст. 1, 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ).
С другой стороны, органы местного самоуправления муниципального района обладают отдельными дополнительными правами, которых лишены органы местного самоуправления поселений:
- выполнение функций учредителя муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г.;
- осуществление мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 20 июля 2012 г. N 125-ФЗ "О донорстве крови и ее компонентов".
Данные права предоставлены органам местного самоуправления муниципальных районов в продолжение их компетенции в сфере образования и охраны здоровья (п. п. 11 и 12 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона).
Первое из указанных прав введено с 2009 г. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ. Поэтому в его формулировке содержится указание на 31 декабря 2008 г. - чтобы было ясно, что это касается всех вузов, которые были учреждены органами местного самоуправления муниципальных районов до момента вступления в силу указанного Закона. Необходимость такого уточнения была связана с тем, что до принятия данного Закона право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных вузов законодательно закреплялось только за городскими округами (п. 3 ст. 31 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"). Распространение этого права на муниципальные районы требовало легализации обладания ими вузами в период, когда такой возможности формально им не предоставлялось. При этом следует обратить внимание на то, что муниципальным районам право быть учредителями вузов предоставлено с существенными особенностями: речь идет только о ранее созданных высших учебных заведениях; в отличие от органов местного самоуправления городских округов органы местного самоуправления муниципальных районов не имеют права создавать новые вузы.
Пункт 11 комментируемой части об осуществлении мероприятий, предусмотренных Федеральным законом "О донорстве крови и ее компонентов", был введен Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 137-ФЗ. Тем самым в тексте комментируемого Закона были отражены ранее закрепленные Федеральным законом "О донорстве крови и ее компонентов" (ст. 11) права:
1) организовывать заготовку, хранение, транспортировку и обеспечение безопасности донорской крови и (или) ее компонентов в созданных не позднее 1 января 2006 г. структурных подразделениях медицинских организаций, подведомственных уполномоченным органам местного самоуправления;
2) осуществлять мероприятия по организации, развитию и пропаганде донорства крови и ее компонентов;
3) создавать условия для развития службы крови и реализации региональных программ развития службы крови.
Указание на 1 января 2006 г. связано с тем, что с этого момента Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" было произведено новое, более четкое разграничение полномочий различных уровней власти в сфере донорства. Обязанность по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов возложена на органы государственной власти субъектов РФ, заготовка, переработка и хранение донорской крови - соответственно на создаваемые ими государственные учреждения. Органы местного самоуправления с этого момента могли лишь либо наделяться государственными полномочиями в этой сфере, либо добровольно продолжать заниматься данной деятельностью в рамках ранее созданных ими учреждений, но отныне они были лишены возможности создавать новые подобные учреждения.
2. В комментируемой части определяются условия осуществления перечисленных выше и иных вопросов, не относящихся к вопросам местного значения муниципальных районов, участия органов местного самоуправления муниципальных районов в выполнении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 комментируемого Закона. Данные условия идентичны установленным в ч. 2 ст. 14.1 этого Закона применительно к поселениям (см. комментарий к указанной статье).
Статья 16. Вопросы местного значения городского округа
Комментарий к статье 16
1. Специфика городских округов заключается в том, что они являются городскими поселениями, которые не входят в состав муниципальных районов и органы местного самоуправления которых осуществляют на своей территории полномочия по решению вопросов местного значения как поселения, так и муниципального района (ст. 2 комментируемого Закона). Соответственно, перечень вопросов местного значения городского округа, установленный комментируемой частью, аккумулирует вопросы местного значения городских поселений (ч. 1 ст. 14 этого Закона) и муниципальных районов (ч. 1 ст. 15 Закона). С учетом того что вопросы местного значения городских поселений и муниципальных районов нередко пересекаются, перечень вопросов местного значения городских округов не представляет собой механическую совокупность двух указанных перечней и простую сумму пунктов в ч. 1 ст. 14 и ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона, а поглощает и объединяет те и другие. Но компетенция городского округа - это совокупность компетенций городских поселений и муниципальных районов.