Акты прокурорского надзора
Актами прокурорского надзора являются:
- протест;
- представление;
- предписание;
- официальное предупреждение;
- постановление.
Обнаружив незаконные действия или противозаконный акт управления, прокурор приносит протест.
Согласно ст.35 Закона о прокуратуре РБ, протест выносится на противоречащие закону приказы, инструкции, решения, распоряжения, постановления и иные акты управления. Протесты выносятся либо в органы, издавшие эти акты, либо в вышестоящие органы.
Принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, а также в иных, предусмотренных законом случаях, приостанавливает действие такого акта дот рассмотрения протеста. Орган управления, в который был принесен протест обязан рассмотреть его в 10-дневный срок и сообщить прокурору результаты рассмотрения. При этом протест может быть удовлетворен или отклонен. В отношении лиц, своевременно не рассмотревших протест, прокурор имеет право поставить вопрос перед вышестоящим органом управления о привлечении к дисциплинарной ответственнсти. О дне рассмотрения протеста уведомляется прокурор, который может лично участвовать при его рассмотрении.
Протест должен быть юридически обоснованным. Не обоснованные протесты подрывают авторитет органов прокуратуры, не способствуют укреплению законности, поэтому в протесте должны отмечаться не только факты, но и указываться какой именно закон нарушен. В случае нерассмотрения протеста или его отклонения, прокурор имеет право обратиться суд с заявлением об отмене акта, который противоречит закону, или прекращении незаконных действий.
Проблема судебной защиты протеста прокурора назрела довольно давно и долгое время была предметом обсуждения многих юристов и прокурорских работников. Еще при существовании СССР органы исполнительной власти нередко отклоняли вполне обоснованные протесты прокурора на явные, вопиющие нарушения закона. Не помогало даже обращение к Генеральному прокурору СССР—вышестоящие министерства стойко защищали свои узковедомственные интересы. Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре СССР протест прокурора в порядке общего надзора на противоречащий закону акт какого-либо органа обязан был быть рассмотрен этим органом, но это вовсе не означало, что он должен был быть удовлетворен. Причем для его отклонения не надо было даже придумывать веские формулировки: достаточно было любой немотивированной отписки типа «протест рассмотрен и оставлен без удовлетворения».
Законом СССР от 11 июня 1991 г. «О рассмотрении судом обращения прокурора о признании правового акта незаконным и о внесении дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР»» протест прокурора был взят под судебную защиту и к ведению судов была отнесена еще одна категория гражданских дел. Только суд мог признать протест законным и обоснованным или же отклонить.
С принятием этого закона резко уменьшилось число отклоненных протестов. Но ликвидация СССР и парад суверенитетов развалили и союзное законодательство. Протест прокурора в порядке общего надзора стал снова выходить из-под судебной защиты. Однако Закон о прокуратуре РБ от 29 января 1993 г. установил, что прокурор или его заместитель имеют право оспаривать в судах необоснованное отклонение протеста на правовой акт, который противоречит закону, или оставление его без рассмотрения (п. 6 ст. 22). В ст. 35 этого же закона указано, что «в случае нерассмотрения протеста в установленный срок или его отклонения прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением об отмене акта, который противоречит закону». Казалось бы, справедливость торжествует, сделан очередной шаг на пути к правовому государству... Но 6 октября 1994 г. в Закон о прокуратуре были внесены изменения, и п. 6 ст. 22 изложен в новой редакции: прокурор «предъявляет в суды иски и заявления в защиту прав и законных интересов государства, предприятий, учреждений и организаций государственных форм собственности, а в защиту прав и законных интересов субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности и граждан—лишь в случаях, если они лишены возможности самостоятельно защитить свои интересы».
В новой редакции исчезли слова «оспаривает в судах необоснованное отклонение протеста на правовой акт, который противоречит закону...». Вместе с этими словами исчезли и определенные полномочия прокурора при осуществлении общего надзора. Казалось бы, на самом деле прокурор не лишен права представлять в суды заявления, а последние являются формой обращения в суд по оспариванию протеста. Поэтому нет и оснований для беспокойства. Но то, что получилось на самом деле, впору охарактеризовать расхожим афоризмом В. С. Черномырдина: «хотели как лучше, а получилось как всегда».
В подтверждение сказанного—пример из прокурорской практики[3]. Проверкой жалобы Т. было установлено, что он незаконно привлечен к административной ответственности начальником ГАИ Ленинского РОВД г. Гродно. Протест прокурора по этому поводу начальник ГАИ УВД отклонил. Суд, куда прокурор обратился с заявлением на основании п. 6 ст. 22 и ст. 35 Закона о прокуратуре, своим решением его требования удовлетворил, однако председатель областного суда признал решение районного суда незаконным и внес протест в президиум. Последний отменил состоявшееся решение и оставил без рассмотрения заявление прокурора области, мотивировав это следующим образом «...согласно п. 6 ст. 22 Закона о прокуратуре РБ прокурор предъявляет в суды иски и заявления в защиту прав и законных интересов граждан в случаях, если они лишены возможности самостоятельно защищать свои интересы... Каких-то данных о том, что Т. лишен возможности самостоятельно защитить свои интересы и в установленном порядке обжаловать действия должностного лица в связи с наложением административного взыскания не предоставлено. Ссылка прокурора на ст. 35 Закона РБ «О прокуратуре РБ», что в случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта, несостоятельна. Данный закон не меняет установленного ст.ст. 224, 227 ГПК РБ порядка обжалования действий органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. Заявления прокурора, поданные в соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре, должны рассматриваться по правилам ст.ст. 227-227 ГПК РБ. Для обжалования же административных взысканий установлен специальный порядок.»
Такие примеры неединичны, и они свидетельствуют, что проблема защиты прокурорского протеста продолжает существовать.
В приведенном примере интересы гражданина и обязанности прокурора совпали. Однако бывают и ситуации, когда они находятся в противоречии.
Например, начальник РОВД незаконно освободил гражданина от административного взыскания за правонарушение. Конечно, защищать обратное и требовать себе наказания гражданин не будет. Протест прокурора на решение начальника РОВД вышестоящим должностным лицом отклонен. Что дальше? По закону, надо обращаться в суд и требовать отмены незаконного акта. Но что если суд сошлется на то, что гражданин в данной ситуации должен сам защищать свои интересы и оставит заявление прокурора без рассмотрения?
Представляется, что для устранения подобных противоречий нужно исходить из конституционных задач прокуратуры и Закона о прокуратуре, который наделил прокурора специальными полномочиями при обнаружении нарушений закона. Одно из них—опротестование незаконных актов и постановлений по делам об административным правонарушениям, которые противоречат закону.
Сущность такого подхода видится не в защите интересов того или иного субъекта хозяйствования или гражданина путем подачи заявления в суд, а в защите самой законности и протеста как государственного правового средства прокурорского надзора за законностью[4].
Представление отличается от протеста тем, что имеет предупредительный характер. Как правило, оно вносится в соответствующие органы в том случае, когда, обобщая судебно-следственную практику, присутствуя на собраниях и совещаниях, прокурор устанавливает факты, свидетельствующие об отсутствии порядка, дисциплины, организованности в каких-либо звеньях управления или в работе должностных лиц. В представлении необходимо указать, кто виновен в нарушениях законов и какие меры следовало бы принять для устранения причин, порождающих эти нарушения, и предотвращении возможности их повторения. Представления должны быть основаны на достоверных фактах и внесены своевременно. Как и протест они подлежат безотлагательному рассмотрению органом или должностным лицом, которому они адресованы. О принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору.
Прокурор имеет право выносить предписания о немедленном устранении нарушений закона. Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения или гражданина. Предписания подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору. При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнение предписания. На практике довольно часто встречаются устные обращения прокурора к руководителям органов управления.
Официальное предупреждение прокурора о недопустимости нарушения закона выносится письменно, объявляется должностным лицам и гражданам в целях предупреждения правонарушения при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях. В случае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждении, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.