Становление основ государственной и муниципальной службы Российской Федерации в 1991-2000 гг
Прекращение существования в декабре 1991 г. СССР как единого союзного государ-ства, крушение административно-командной системы, всеобщий кризис власти и общества поставили на повестку дня проблему создания новой российской государственности. Как от-мечает В.Г. Игнатов, правовая основа российской государственности в конце 1991 - начале 1992 гг. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конститу-ционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними[17].
А.В. Оболонский отмечает, что в этот период российская административная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них – снижение уровня профессионализма вследствие того, что наи-более квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, в основном переместившись в коммерческие структуры. Другое, более глубоко лежащее изме-нение, было вызвано исчезновением прежнего партийного «хозяина», который все же доста-точно жестко контролировал деятельность аппарата. Перестал действовать прежний нефор-мальный «кодекс административной морали». На смену же им пришел не новый, более со-вершенный кодекс, а почти полный моральный вакуум[18]. Такое положение объективно тре-бовало формирования новой правовой базы государственной службы в новых социально-экономических условиях.
В 1992-1993 гг. обострилось противостояние между исполнительной властью и Сове-тами. 21 сентября 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в России», которым было объявлено о роспуске Верховного Сове-та, съезда народных депутатов России и проведении выборов в двухпалатное Федеральное Собрание. Выборы 12 декабря 1993 г. и принятие новой Конституции Российской Федерации заложили правовые основы новой российской государственности.
Официально начало реформированию государственной службы в новой России было положено принятием Положения о федеральной государственной службе, которое было ут-верждено Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993г. № 2267[19]. Наряду с этим в «Российской газете» (23-24 декабря 1993 г.) были опубликованы тезисы концепции реформирования государственной службы Российской Федерации. Однако в тот период фак-тически не существовало единой концепции новой модели государственной службы. Идей-но-мировоззренческая база для будущих концептуальных разработок в сфере реформиро-вания государственной власти и государственной службы в тот период формировалась по-средством посланий Президента России Федеральному Собранию. В 1994-1995 гг. был издан ряд указов Президента России по различным проблемам государственной службы, с одной стороны обеспечивающих ее повседневное функционирование, а с другой – подготовивших правовую базу для принятия Закона об основах государственной службы.
Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (далее – Закон № 119-ФЗ), установил правовые основы государст-венной службы, конкретные принципы ее организации, правового положения (статуса) гос-служащих, а также порядок поступления на государственную службу и ее прохождения[20]. Закон определил: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государст-венной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Рос-сийской Федерации» (п. 1 ст. 3). Законом была установлена классификация государствен-ных должностей по категориям «А», «Б», «В». Государственные должности категории «В» - это должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. Кроме того, Законом (ст. 6) была установлена классификация должностей государственной службы по пяти группам (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие).
Однако Закон № 119-ФЗ не стал законом прямого действия, поскольку его реализация потребовала принятия множества правовых актов Президента России и Правительства РФ. Наиболее значимым из них стал Указ Президента России от 6 сентября 1995 г. № 900 «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Феде-рации». А.И. Турчинов отмечает, в связи с этим: «В период вступления в силу Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», летом 1995 г. были приняты 124 указа Президента Российской Федерации и 71 постановление Правительства Российской Фе-дерации по различным вопросам государственной службы. Однако не были предприняты по-пытки подготовки и принятия предусмотренных федеральных законов: о порядке подготовки и проведения обязательных конкурсов на замещение вакантных должностей; о едином по-рядке проведения квалификационных экзаменов, аттестаций; о ведении реестра государст-венных служащих; об обеспечении открытости и публичности конкурсов; о механизме фор-мирования резерва на замещение должностей государственной службы; о специализации государственных должностей; о денежном содержании государственных служащих и еще це-
лый ряд других. Субъекты Российской Федерации в вопросах государственной службы ока-зались впереди федерального центра. Наличие в субъектах Российской Федерации собст-венного развитого законодательства отчетливо указывает на правовой вакуум в урегулиро-вании вопросов единой системы государственной службы Российской Федерации»[21].
Принятие законов субъектов РФ о государственной службе осуществлялось в соответ-ствии с нормами ст. 76 Конституции России и п.1 ст. 2 Закона № 119-ФЗ, которым было ус-тановлено: «Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего закона, федеральных законов и иных нор-мативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Первым региональ-ным законом о госслужбе стал Закон Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 г. До 31 июля 1995 г. (даты подписания Президентом России Федерального закона № 119-ФЗ) в вось-ми субъектах РФ (Республики Саха (Якутия), Коми, Бурятия, Татарстан, Башкортостан, Марий Эл, Тыва и город Москва) уже действовали нормативные правовые акты о госслужбе. В 1993-1998 гг. законодательные акты по вопросам государственной службы были приняты более чем в 78 субъектах РФ.
Федеральная нормативная база правового регулирования муниципальной службы в Рос-сии была создана принятием Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (далее – Закон № 8-ФЗ).[22] Данный закон развил и конкретизировал положения другого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» (далее – Закон № 154-ФЗ)[23]. Согласно п. 1 ст. 2 Закона № 8-ФЗ: «Муниципальная служ-ба – профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Этим Законом (ст. 7) было опреде-лено, что муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образова-ния в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграж-дение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Закрепленное в Конституции России разграничение полномочий между федеральным
центром и субъектами РФ (п. «н» ст.72 и ст. 12) позволяет субъектам РФ самим регулировать не только государственную службу своего субъекта РФ, но и муниципальную службу в пре-делах, установленных федеральным законодательством. Исходя из этого, в развитие Закона № 8-ФЗ, субъектами РФ были приняты региональные законы о муниципальной службе, в том числе: Закон Саратовской области от 2 июня 1997г. № 33-ЗСО «О муниципальной служ-бе в Саратовской области», Закон Ульяновской области от 30 июня 1998 г. № 023-ЗО «Об основах муниципальной службы в Ульяновской области», Закон Ставропольского края от 11 августа 1998 г. № 23-КЗ «О муниципальной службе в Ставропольском крае» и др. К концу 1999 г. в России и на уровне субъектов РФ была создана нормативная база правового регу-лирования муниципальной службы.
На начало 1994 г. численность работников государственных и муниципальных органов России составляла 1004,3 тыс. чел., а на начало 2000 г. – соответственно 1163,3 тыс. чел., увеличившись за этот период на 159,0 тыс. чел. На начало 2002 г. в общей численности ра-ботников государственных и муниципальных органов 360,4 тыс. чел. (31,6% от общего количества) составляли работники федеральных органов, а 627,3 тыс. чел (55,0%) – работники органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Таким образом, исторический путь развития российской государственности - это не-прерывный процесс совершенствования системы государственной власти и управления на всех уровнях в целях обеспечения эффективного управления отраслями экономики и терри-ториями России. Вопрос укрепления российской государственности, совершенствования ор-ганизации и повышения эффективности государственной службы всегда являлся важней-шим среди всех ключевых вопросов общественной жизни, в том числе на современном этапе российской истории.