Государственная (муниципальная) служба как социальный институт
В социологии существует множество определений социального института, но суть их примерно одинакова. Социальный институт, по мнению В.Ф. Анурина, - это устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих взаимодействие людей в определенной сфере жизнедеятельности и организующих их в сис-тему ролей и статусов[39].
Государственная (муниципальная) служба, представляющая собой сложный социаль-ный феномен, многогранна и вобрала в себя множество аспектов - политических, экономи-ческих, правовых. Вместе с тем государственная (муниципальная) служба – это сложное общественное явление, имеющее не только правовую, организационную, но и собственно социальную природу.
Говоря о государственной службе как о социальном институте, следует уяснить само понятие «служба» в социальном смысле слова, которое имеет ряд значений: вид обществен-ной деятельности людей; работа, занятие служащего, место его работы; волевое, интеллек-туальное, психологическое, физическое и иное напряжение человека; ведомственное подраз-деление; самостоятельное ведомство, организация. В.И.Даль определял термин «служба» еще шире, связывая ее с такими понятиями, как «польза», «услуга», «полезное дело», «жизнь для других». Испокон веков на Руси «служить» означало быть пригодным, пригож-даться, быть полезным, быть нужным, т.е. под службой понимались отношения долга, вер-ности, преданности, оказания услуг, защиты чьих-то интересов.
Следует отметить, что понятие государственной (муниципальной) службы как соци-ального института отличается от его нормативного понятия, данного законодателем в федеральных законах о государственной (муниципальной) службе № 119-ФЗ, № 58-ФЗ, № 79-ФЗ и № 25-ФЗ, где доминирует не институциональный, а деятельностный подход. К сожалению, в российском законодательстве о государственной (муниципальной) службе отсутствует упоминание о ее общественном предназначении.
Впервые на государственном уровне упоминание о государственной службе как соци-альном институте было закреплено в Концепции реформирования системы государствен-ной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом России 15 августа 2001 года: «Государственная служба является комплексным – публичным, социальным, право-вым, организационным – институтом по обеспечению выполнения государственными служа-щими функций государства»[40].
Социальное понятие государственной службы,как отмечает В.В. Черепанов, очень многогранно, и в широком смысле слова под государственной службой как социальным инс-титутом понимается:
- исторически сложившаяся устойчивая форма организации совместной деятельности
лиц, находящихся на службе государства;
- особый вид социальной практики, нацеленной в конечном итоге на реализацию функций государства, на обеспечение прав и свобод граждан, на создание благоприятных социальных условий для их достойной жизни;
- функция особого социального слоя людей – государственных служащих, которым
присущи свои корпоративные интересы, социальные потребности и запросы;
- срез общественных отношений, складывающихся в процессе выполнения государст-
венным аппаратом функций по обеспечению связи государства и гражданского общества;
- инструмент формирования и повышения уровня социального статуса чиновника;
- носитель культуры и традиций общества, должной морали и духовности[41].
Выступая механизмом публичного (государственного и муниципального) управления, государственная (муниципальная) служба имеет ряд особенностей, присущих ей как соци-альному институту, в том числе:
1)социальный характер, поскольку представляет собой социальную сферу профес-
сиональной деятельности особой социальной группы общества – государственных (муници-пальных) служащих; всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность нап-равлена на обеспечение исполнения полномочий государства и государственных органов (муниципальных образований и органов местного самоуправления);
2)социальная ориентация – ее приоритетами является реализация социальных (сер-висных) функций государства в целом (субъектов РФ, муниципальных образований), направ-ленных в соответствии с их полномочиями на производство социальных услуг для населения (безопасность, образование, здравоохранение и т.д.);
3)социальная природа, так как представляет собой особую социальную группу госу-дарственных (муниципальных) служащих, имеющих свои корпоративные потребности и социальные интересы;
4) являясь главным связующим звеном между государством и гражданским обществом, государственная (муниципальная) служба призвана защищать права и свободы человека и гражданина как главную социально-политическую ценность;
5)чиновники(государственные, муниципальные служащие),служа государству (мест-ному сообществу),через негослужат социуму- обществу, которое содержит институт госу-дарственной (муниципальной) службы за счет своих налоговых отчислений.
Данные обстоятельства подчеркивают социальный смысл и характер государственной (муниципальной) службы в любом демократическом государстве, в том числе в России.
Исторический опыт показывает, что социальный характер государственной (муници-пальной) службы определяется как минимум тремя факторами:
- сущностью политического строя и политического режима в стране;
- процедурами и технологией управленческой деятельности чиновников;
- профессиональным уровнем развития государственных (муниципальных) служащих, их качественной характеристикой[42].
В обществе с демократическим режимом правления государственная (муниципаль-ная) служба имеет по-настоящему социальный характер, так как ориентирована на соблюде-ние прав и свобод, удовлетворение интересов и запросов как отдельного гражданина, так и гражданского общества в целом. Социальный характер функционирования государственной (муниципальной) службы во многом определяется демократическими процедурами и сти-лем управленческой деятельности государственных (муниципальных) служащих, в том чис-ле: коллективный характер выработки и принятия наиболее важных административных ре-шений; учет и контроль за ходом выполнения принятых решений; наличие прямой и обрат-ной связи с гражданским обществом и т.д.
Социальный характер государственной (муниципальной) службы в значительной сте-пени определяется политическими, профессиональными, деловыми и нравственно-личност-ными качествами государственных (муниципальных) служащих. К политическим качествам служащих обычно относят патриотизм, обязанность и способность признавать и отстаивать конституционный строй страны, наличие гражданской позиции, преданное служение тому государству и обществу, интересам которого подчинена государственная (муниципальная) служба. В систему профессиональных качеств чиновников входят, прежде всего, профес-сионализм и компетентность. Их деловые качества характеризуют организаторские способ-ности и интеллектуальные данные. Нравственно-личностные качества - честность, предан-ность делу и Отечеству, открытость для граждан, общительность, умение слушать людей, убеждать и налаживать деловые контакты, неподкупность, антикоррупционность и т.д.
Чем выше качественный уровень кадрового состава государственных (муниципаль-ных) служащих, тем более профессиональной и более «социальной» является государствен-ная (муниципальная) служба. При этом важным условием эффективного осуществления го-сударственными (муниципальными) служащими любого уровня (прежде всего высшего) сво-их функций является позитивное восприятие их в общественном мнении, т.е. гражданами и их объединениями (институтами гражданского общества)[43].
В соответствии с Конституцией России, выделяют две стратегические социальные
цели государственной службы современной России: построение социального государства и эффективная реализация социальной функции государства.
К социальным задачам государственной (муниципальной) службы относятся: реали-зация интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач и обяза-тельств государства (муниципальных образований) перед обществом; производство соци-альных государственных (муниципальных) услуг (безопасность, здравоохранение, образо-вание, культура и т.д.); разрешение социальных конфликтов в обществе; формирование кор-пуса государственных (муниципальных) служащих в соответствии с закрепленным в Консти-туции и законодательстве России принципом равного доступа граждан к государственной (муниципальной) службе.
Социальными функциями государственной (муниципальной) службы являются сле-дующие функции: социальной организации; социальной коммуникации; социальной инфор-мации; социального регулирования; социального контроля; образовательная и воспитатель-ная функции[44]. Социальный характер государственной (муниципальной) службы в России проявляется и позиционирует себя на трех уровнях: высший – это уровень общества и госу-дарства (муниципального образования); средний – уровень государственной (муниципаль-ной) службы как системы; нижний – уровень социального статуса государственного (муни-ципального) служащего.
На уровне общества и государства социальный характер государственной службы определяется тем, что социальным является само государство, которое непосредственно и с участием всех субъектов публичной власти и управления (субъекты РФ, муниципальные образования), всеми структурами государственной и муниципальной службы должно прово-дить современную государственную социальную политику – заботиться о трудовом устрой-стве населения, об образовании, здравоохранении, социальном обеспечении по старости и инвалидности, о борьбе с преступностью и т.п. Вместе с тем значительное число граждан РФ не удовлетворены качеством социальной поддержки государства, обеспечения правопоряд-ка, общественной и личной безопасности, жилищно-коммунального обеспечения и т.д. Более трети граждан отмечают низкое качество образовательных и медицинских услуг.
На уровне государственной (муниципальной) службы как системы она рассматрива-
ется в первую очередь как социальный слой людей - чиновников, пожизненно занятых дан-ным видом профессиональной деятельности.
На уровне социального статуса, т.е. как совокупность людей, государственные (му-ниципальные) служащие образуют особую социальную группу, которая имеет свои особен-ности: обладание административной властью, особый правовой статус, высокий уровень нормативного обеспечения профессиональной деятельности, высокий уровень организован-ности, высокий уровень служебной дисциплины и юридической ответственности, высокий уровень профессионализма и образованности, обладание информацией, доступ к государ-ственным (муниципальным) ресурсам и т.д.
Государственные (муниципальные) служащие имеют свои групповые корпоративные интересы, требующие своего удовлетворения со стороны государства: потребности в стаби-льности своего положения, в признании общественной значимости их труда, создании сис-темы социальной защиты государственных (муниципальных) служащих и членов их семей. Поэтому закономерно, что Законом № 79-ФЗ предусмотрены государственные гарантии гражданским служащим (ст.52 и 53), а Законом № 25-ФЗ - социальные гарантии муниципа-льным служащим (ст. 23). Наряду с этим, в целях противодействия указанным негативным проявлениям в системе государственной (муниципальной) службы, приняты Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Закон № 273-ФЗ) и ряд других нормативных правовых актов антикоррупционной направленности.
Государственная (муниципальная) служба содержится за счет народа – налогоплате-льщиков, при этом численность служащих на 1 октября 2013 г. составила 1139,3 тыс. чел. (по данным Федеральной службы государственной статистики). Поэтому граждане России впра-ве предъявлять к государственной (муниципальной) службе и чиновникам высокие требова-ния, прежде всего в части их эффективной и результативной деятельности.
Все это свидетельствует о значимости государственной (муниципальной) как социаль-ного института и обусловливает необходимость решения назревших проблем в этой сфере, более полного учета ее отличий от других видов профессиональной деятельности.