Государственная (муниципальная) служба как организационный институт
Развитие государственной службы как системы требует ее определенной организа-ции. Это понятие (от франц. Organization – сообщаю стройный вид, устраиваю) употребля-ется обычно в трех значениях:
1) внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия более или менее
дифференцированных и автономных частей целого, обусловленная его строением;
2) совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствова-нию взаимосвязей между частями целого;
3) объединение людей, совместно реализующих некоторую стратегию (программу или цель) и действующих на основе определенных процедур и правил.
Понятие «организация» фиксирует динамические закономерности системы, функцио-нирование, поведение и взаимодействие ее частей.
В связи с этим, как отмечает Ю.Н. Щербаков, обоснованно предположение, что госу-дарственная служба как организационный институт представляет собой:
· автономную специализированную группу людей, выполняющих функцию управле-
ния, ориентированных на достижение государственной пользы, что требует их совместных и скоординированных действий и соответствующей профессиональной подготовки;
· совокупность организационных форм, способов, процедур, правил, стандартов и
традиций упорядочения, регулирования и координации совместной деятельности государст-венных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согла-сованности для достижения ее целей;
· средство объединения и регламентации деятельности государственных служащих
во имя реализации целей государственной службы[38].
Конституционный принцип разделения властей на законодательную, исполнитель-
ную и судебную предопределяет формирование соответствующих органов власти и их аппа-
ратов. В аппаратах органов власти (Совета Федерации и Государственной Думы; Админи-страции Президента, Правительства РФ и подотчетных им федеральных органов исполните-льной власти; судов) осуществляется, соответственно, государственная служба законодате-льной власти, государственная служба исполнительной власти, государственная служба су-дебной ветви власти. Кроме того, государственная служба осуществляется в аппаратах конт-рольно-надзорных органов (Счетная палата, Прокуратура РФ и др.). Аналогично формиру-ется структура государственной службы субъектов РФ в аппаратах самостоятельно создава-емых ими органов соответствующих ветвей власти. Принцип распределения полномочий на муниципальном уровне предопределяет формирование структуры муниципальной службы в аппаратах органов местного самоуправления.
Содержание государственно-административного управления, деятельности аппарата
государственных органов и органов местного самоуправления (т.е. государственных и муни-ципальных служащих) отражает организационно-технологическую сторону публичного (государственного и муниципального) управления - преимущественно организационно-ис-полнительную и административно-распорядительную деятельность, осуществляемую на основе организационно-технологических принципов социального управления: разделения труда, иерархичности, обратной связи, коллегиальности, сочетания централизма и демокра-тизма, единоначалия. Эти принципы составляют также основу формирования организаци-онной структуры аппарата органов публичной власти (государственной и муниципальной службы). В аппаратах соответствующих органов, на основе принципа разделения труда, соз-даются структурные подразделения (департаменты, управления, отделы и др.), с учетом рас-членения их деятельности на отдельные виды (комплексы) работ. Каждое звено этой орга-низации имеет строго и формально (юридически) отработанные обязанности (полномочия), закрепленные организационно-правовыми документами – Положениями как о самих орга-нах, так и всех их структурных подразделениях. Полномочия (обязанности и права) и ответ-ственность каждого отдельного государственного служащего определяются его должност-ным регламентом, а каждого муниципального служащего – должностной инструкцией. Стро-гое следование общим стандартам (административным регламентам и др.) при решении спе-цифических вопросов государственной (муниципальной) службы элиминирует (исключа-ет) возможные отклонения при выполнении задач государственных (муниципальных) орга-нов, вызываемые индивидуальными различиями исполнителей.
Вместе с тем успех вгосударственном и муниципальном управлении обеспечива-ется прежде всего единством действий лиц (государственных, муниципальных служащих), органов и их подразделений, участвующих в управлении. Весьма важное значение имеет четкое определение специфики места и роли этих лиц, органов и подразделений, ясное распределение их компетенций, функций, прав и ответственности в этом общем деле. При этом суть организационных вопросов состоит в том, чтобы каждый, имея для это-го необходимые праваи неся в их пределах всюполноту ответственности, занимался своим делом, эффективно выполнял поставленные перед ним задачи.
Принцип иерархичности и обратной связи заключается в создании многоступен-чатой структуры управления, при которой первичные звенья (нижний уровень) управля-ются своими же органами, находящимися под контролем органов руководства следую-щего уровня. Те в свою очередь подчиняются органам следующего уровня и контроли-руются ими. Каждый государственный (муниципальный) служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом не только за свои решения и действия, но и решения и действия всех подчиненных ему лиц.
При этом согласованность взаимодействия частей государственной службы достига-ется не только путем разделения и кооперации труда служащих, ранжирования и иерархии должностей и званий, координации и контроля деятельности служащих, обмена управлен-ческой информацией, но и гармонизацией отношений между руководителями и подчинен-ными, работниками государственной (муниципальной) службы и политиками, а также соз-данием прочных стимулов к труду.
Упорядочение, как один из важнейших аспектов организации государственной (муни-ципальной) службы, предусматривает также работу по установлению соотношения долж-ностей государственной гражданской и муниципальной службы, формированию оптималь-ной профессионально-квалификационной структуры кадров, установлению порядка их про-движения по службе на принципах карьеры, нормализации процесса повышения профессио-нализма кадров и т.д.
Направленность государственной (муниципальной) службы к достижению ее целей обеспечивается регулированием границ государственной (муниципальной) службы, повыше-нием организационного статуса служащих, обеспечивающих деятельность органов государ-ственной (муниципальной) власти и управления, установлением квалификационных требо-ваний к должностям государственной (муниципальной) службы, показателей и критериев эффективности и результативности труда служащих, совершенствованием способов оценки и стимулирования их труда и т.д.
Решение большинства задач государственной (муниципальной) службы связано с кад-рами как основным элементом ее системы. Формирование кадрового состава, отвечающего целям и задачам государственных (муниципальных) органов, и его эффективное использо-вание, развитие персонала - необходимое условие достижения целей государственной (муниципальной) службы. Поэтому подбор кадров для нее, повышение уровня профессио-нализма и нравственно-личностных качеств сотрудников представляет одну из важнейших задач государственной (муниципальной) службы как организационного института. Эта зада-ча реализуется путем установления и реализации правил отбора и приема на государст-венную (муниципальную) службу, процедур проведения конкурсов, назначения на долж-ность, квалификационных экзаменов, аттестации кадров и т.д. Не менее важной стороной решения этой проблемы является выработка норм и реализация процедур замещения долж-ностей путем формирования кадрового резерва, в том числе на основе планирования и прогнозирования деловой карьеры служащих. Это необходимо осуществлять на основе спра-ведливой оценки способностей и заслуг работников, уровня их профессионализма, умений и навыков.
В задачу государственной (муниципальной) службы как организационного института входит, в связи с этим, создание условий для роста профессионализма служащих, обеспече-ние их эффективной работы, формирование эффективной системы подготовки, перепод-готовки и повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих. В этих целях не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований утверждаются и реализуются Программы развития государственной (муници-пальной) службы.
Таким образом, государственная (муниципальная) служба как организационный инс-титут упорядочивает аппарат государственных (муниципальных) органов, направляет его на эффективное выполнение региональных (муниципальных) и общегосударственных задач.