Современные проблемы бюджетирования в России
Все 1990-е годы государственный бюджет России сводился с дефицитом. Это было обусловлено, главным образом, объективными сложностями переходного периода от централизованно-управляемой экономики советского типа к рыночной экономике. Начавшийся после августовского кризиса (1998 г.) экономический рост в сочетании со значительным повышением мировых цен на нефть привел к увеличению бюджетных доходов. В результате в 2000-08 гг. был достигнут профицит федерального бюджета, сменившийся, однако, дефицитом в условиях кризиса в 2009 г. (табл. 21-1):
Таблица 21-1. Доходы и расходы федерального бюджета РФ в 2000-09 гг.
(в % ВВП)
| Годы | ||||||||||
| Доходы | 15,5 | 17,8 | 20,3 | 19,5 | 20,1 | 23,7 | 23,3 | 23,6 | 22,3 | 18,7 |
| Расходы | 14,2 | 14,8 | 18,9 | 17,8 | 15,8 | 16,3 | 15,9 | 18,1 | 18,2 | 24,6 |
| Профицит | 1,4 | 3,0 | 1,4 | 1,7 | 4,3 | 7,4 | 7,4 | 5,5 | 4,1 | -5,9 |
Профицит бюджета избавлял государство от необходимости брать займы для покрытия дефицита, отвлекая на себя средства с финансовых рынков. Наоборот, он позволил правительству выплачивать старые долги, а также формировать финансовый резерв для страхования от непредвиденных обстоятельств и будущих выплат по прежним займам. Платежи по займам, наряду с выполнением бюджета существенно повысили доверие иностранных инвесторов к российской экономике.
Тем не менее, даже в эти весьма благополучные для нашей экономики годы исполнение государственного бюджета сталкивалось с серьезными проблемами. Первый круг проблем связан с формированием доходной части бюджета. Важнейшая из них – сильная зависимость бюджетных доходов от мировых цен на энергоносители: доходы от продажи нефти и газа дают до 40-50% бюджетных поступлений.
Осознавая опасность такого положения, правительство открыло в 2004 г. Стабилизационный фонд, в котором аккумулировались деньги, зарабатываемые на благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре. Он был призван решить две взаимосвязанные задачи: изъятие из обращения в бюджет излишнего количества денег для борьбы с инфляцией и создание бюджетных резервов на случай резкого падения мировых цен на нефть.
В 2008 г. на базе Стабилизационного фонда были образованы Резервный фонд (РФ) и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Назначение Резервного фонда – покрытие бюджетного дефицита при недостаточности текущих доходов от экспорта нефти и газа; он призван служить «подушкой безопасности» государственного бюджета. Фонд национального благосостояния создан для государственного софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан России, а также покрытия дефицита Пенсионного фонда.
Исполнение государственного бюджета сегодня подвергается серьезным испытаниям вследствие мирового финансового и экономического кризиса, распространившегося со второй половины 2008 г. и на нашу страну. Резкое падение мировых цен на нефть и газ, а также снижение ВВП привели к заметному сокращению бюджетных доходов: доходы упали с 22,3% в 2008 г. до 18,7% ВВП в 2009 г. (см. табл. 21-1). В результате ранее утвержденный бюджет 2009 г. пришлось пересматривать и сводить с дефицитом в размере 5,9% ВВП. Дефицитными ожидаются также бюджеты 2010-12 гг.
В 2009 г. дефицит покрывался из средств Резервного фонда (его размер за год упал более чем в два раза), но если бюджетная ситуация не улучшится, то к середине 2010 г. фонд должен иссякнуть. В этом случае для покрытия дефицита будут привлечены сбережения из Фонда национального благосостояния, а также внутренние и внешние займы. В самом плохом случае почти все сбережения, накопленные правительством за годы бюджетного профицита, будут потрачены к 2013 г.
Помимо формирования доходной части государственного бюджета остро стоит вопрос рационального использования бюджетных средств. Крайне важно добиться того, чтобы выделенные деньги были израсходованы эффективно, принеся максимальную отдачу на каждый вложенный рубль. Однако на практике средства зачастую не доходят до адресатов, распределяются за взятки, просто разворовываются.
Актуальность проблемы косвенно подтверждают неудачи наших олимпийцев на зимних играх в Ванкувере. Разбирая их причины, президент Д.Медведев подчеркнул, что дело не в недостатке выделяемых на спорт средств, а в их неэффективном использовании. Спикер Госдумы Б.Грызлов, в свою очередь, отметил, что система спортивной подготовки коррумпирована, в результате чего львиная доля денег достается криминальным структурам, а до спортсменов доходят копейки.
Пытаясь исправить положение с государственными расходами, федеральные власти проводят с 2002 г. бюджетную реформу. Суть реформы состоит в переходе к планированию и финансированию бюджета на основе программно-целевого метода с четкой формулировкой ожидаемых результатов во всех сферах. Фактически речь идет о внедрении системы корпоративного менеджмента в управлении государственными финансами, с той лишь разницей, что многие результаты в бюджетной сфере определяются не количественными, а качественными показателями.
К сожалению, декларировать реформу оказалось значительно проще, нежели осуществить ее на практике в условиях бюрократизации управления и отсутствия общественного контроля за деятельностью чиновников.
Как отмечалось выше, кризис привел к заметному сокращению государственных доходов. Что касается расходов, то они были, напротив, существенно увеличены в связи с проведением антикризисной политики – с 18,2% в 2008 г. до 24,6% ВВП в 2009 г. (табл. 21-1). Была принята программа антикризисной помощи экономике, в соответствии с которой правительство оказало целенаправленную поддержку как банковскому, так и реальному сектору. По подсчетам специалистов Института экономики переходного периода все антикризисные меры обошлись государству в 2008-09 гг. в 3,5 трлн. руб., т.е. примерно в 9% годового ВВП.
Напротив, был сокращен ряд долгосрочных государственных инвестиционных программ. Вокруг самого их существования и размеров постоянно ведутся острые экономико-политические баталии, достигшие пика в 2008 г. до начала кризиса в нашей стране. Сформировалась организованная группировка экономистов, политиков, просто патриотов, обвинявших правительство, в особенности Минфин и лично министра А.Кудрина в предательстве национальных интересов. Раздражение вызывало то, что Минфин использовал бюджетный профицит для увеличения государственного резерва, размещаемого за границей, вместо того, чтобы вкладывать деньги в российскую экономику, содействуя ее росту.
Действительно, позиция А.Кудрина была и остается диаметрально противоположной: «Многие считают, что эти ресурсы (доходы от нефти – С.С.) надо потратить так, чтобы поднять высокотехнологичные отрасли. Я настаиваю, что зависимость в другом. Мы поднимем высокотехнологичные отрасли только в томслучае, если сумеем их не потратить». По сути, столкнулись две принципиально разные точки зрения на движущие силы экономического развития. Первая: только направляющая рука государства способна обеспечить быстрый рост на основе современных достижений технического прогресса. Вторая: государство – плохой инвестор и менеджер, разбазаривающий имеющиеся у него ресурсы; эти ресурсы могут быть куда более эффективно использованы в частном секторе в условиях рыночных отношений. Государство, со своей стороны, призвано создавать условия для нормальной работы бизнеса, и эта его роль регулятора экономики должна быть усилена.
Но независимо от таких идеологических расхождений позиция Минфина была продиктована еще и его ответственностью за то, чтобы при падении мировых цен на энергоносители бюджет не остался без сбережений.
В борьбе со сторонниками государственных инвестиций Минфин сопротивлялся как мог, но и его противники были сильны. К 2008 г. их натиск привел к более чем двукратному увеличению доли инвестиционных расходов в федеральном бюджете в сравнении с началом 2000-х годов. Тем не менее, основную часть государственных резервов удалось сберечь, что и спасло нашу экономику, когда кризис обрушил бюджетные доходы.
В условиях кризиса и быстрого исчерпания Резервного фонда, идущего на покрытие бюджетного дефицита, правительство пошло на сокращение государственных инвестиций, пытаясь максимально сохранить социальные программы. Можно, однако, не сомневаться, что по окончании кризиса и возвращения бюджетного профицита дискуссия вокруг инвестиционных программ разгорится с новой силой.
Тем не менее, Минфин намерен строго держать курс на бюджетную экономию: ведомство настаивает, чтобы объем государственных расходов в реальном выражении уменьшился к 2013 гг. в сравнении с 2010 г. на 20%.