Взаимодействие Федеральной службы судебных приставов с другими правоохранительными органами при производстве дознания
Термин «взаимодействие» широко используется и в теории и на практике, поскольку удачно отражает характер коллективных усилий различных правоохранительных органов при решении стоящих перед ними задач.
В широком смысле «взаимодействие» выступает как философская категория, отражающая процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность. Поэтому для более ясного понимания термина «взаимодействие» применительно к данной теме, обратимся к значению, которое по своей сущности созвучно - это термин «координация» (от латинского «со»- совместно, «ordinatio» - упорядочение, взаимосвязь, согласование), то есть взаимная, согласованная деятельность различных его субъектов, в данном случае Федеральной службы судебных приставов с правоохранительными органами.
Такая взаимосвязь или взаимные действия возможны при наличии ряда условий. Во-первых, во взаимодействии должны участвовать как минимум два субъекта. Во-вторых, субъекты взаимодействия должны быть объединены общими целями и задачами. В-третьих, взаимодействие основывается на согласованности действий во времени.
Кроме перечисленных условий необходимо учитывать ряд важных требований, предъявляемых к взаимодействию и отражающих сущность складывающихся в этой связи отношений:
1. взаимодействие должно строиться на основе строгого соблюдения требований законности;
2. взаимодействие не должно приводить к слиянию деятельности органов;
3. ведущая роль во взаимодействии принадлежит ФССП России.
Таким образом, взаимодействие ФССП России сдругим правоохранительными органами при производстве дознания - это сложная, динамичная, непрерывная, взаимосвязанная и согласованная по месту, цели и времени деятельность, направленная на выполнение общей задачи укрепления законности, правопорядка и борьбы с преступностью.
Под правоохранительными органами принято понимать систему государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность. Данную систему образуют: Генеральная прокуратура, органы дознания предварительного следствия, нотариат и некоторые другие. Характеризовать каждый из этих органов - значит уйти от темы, так как правоохранительные органы - огромная и сложная система.
Цель взаимодействия ФССП России с правоохранительными органами можно определить как укрепление законности и правопорядка. Отсюда вытекают следующие задачи взаимодействия:
- сбор сведений о преступлениях, подследственных ФССП;
- выявление совершаемых, совершенных и готовящихся к совершению преступлений, подследственных ФССП, установление обстоятельств им способствующих, лиц и совершающих, совершивших и готовящихся совершить, а также имеющих отношение к данным нарушениям закона;
- принятие мер по фактическому пресечению данных преступлений против правосудия, условий, им способствующих и привлечению к уголовной ответственности виновных лиц;
- охрана прав, свобод и законных интересов лиц, чьи законные интересы нарушены, нарушаются или готовятся нарушить;
- предупреждение преступлений против правосудия, подследственных ФССП, повышение правовых знаний должностных лиц в процессе осуществления взаимодействия.
Вопросы повышения эффективности взаимодействия служб судебных, приставов с правоохранительными органами находится в центре внимания руководства ФССП России. Так, 18.05.2005 г. издан приказ ФССП России №66 «О повышении эффективности работы территориальных органов Федеральной службы судебных приставов по исполнению постановлений налоговой и таможенной служб», подписаны совместные приказы ФССП России и Федеральной таможенной службы России от 25.04.2005 г. № 55/365 «О совместных мероприятиях, направленных на повышение эффективности принудительного исполнения постановлений таможенных органов и иных исполнительных документов» и от 14. 06. 2005 г. № 540/81 «Об утверждении состава и регламента работы постоянно действующей рабочей группы по координации оперативного взаимодействия должностных лиц центрального аппарата Федеральной таможенной службы России и центрального аппарата ФССП России».
С января 2000 года функции службы судебных приставов расширены - она стала принудительно исполнять постановления налоговых органов о взыскании задолженностей по налогам и сборам.
Для повышения эффективности ФССП с судейским сообществом в минувшем году был подписан целый ряд приказов, но одной из причин приказов ФССП России от 5.07.2005 №91 «О принятии дополнительного комплекса мер по обеспечению установленного порядка деятельности судов и организации несения службы судебными приставами» и приказа ФССП России, Судебного департамента при Верховном суде РФ, Высшим арбитражным судом РФ от 12.04. 2005 № 50/24/43 «О создании межведомственной рабочей группы» стало чрезвычайное происшествие, произошедшее 15.06.2005 г. В Приморском районном суде Санкт-Петербурга, где произошел подрыв гранаты, повлекший человеческие жертвы. В целях предупреждения, пресечения и расследования преступлений против правосудия в 2005 году состоялось 5 заседаний межведомственной рабочей группы, в ходе которых выработаны единые подходы к решению вопросов; по обмену информацией о преступлениях против правосудия, разработке единых правил поведения в суде и др. В июле 2002 года по январь 2004 года ФССП России во взаимодействии с судейским сообществом и по материалам судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов возбуждено 77 уголовных дел: 70 (4% от общего числа) по ст.297 УК РФ, 2 уголовных дел по ч. 1 ст.294 УК РФ, 5 уголовных дел по фактам иных преступлений против правосудия. В свете рассматриваемого вопроса видно, что Службе судебных приставов и судами РФ необходимо более тесно сотрудничать, включать новые формы взаимодействия.
Взаимодействие ФССП и органов внутренних дел основано на общих положениях, закрепленных в Законе РФ «О милиции» и других нормативно-правовых актах. В ст.2 Закона «О милиции» говорится о том, что основными задачами милиции является охрана общественного порядка и общественной безопасности. А в соответствии со ст. 10 этого же закона милиция обязана в пределах своей компетенции оказывать содействие должностным лицам в суде по производству отдельных процессуальных действий.
Ст.28 ФЗ «Об исполнительном производстве» гласит, что розыск должника-гражданина и розыск ребенка в случае отсутствия сведений о месте нахождения должника или ребенка осуществляют органы внутренних дел на основании постановления судебного пристава-исполнителя, утвержденного старшим судебным приставом. Розыск должника-организации и имущества должника производится службой судебных приставов. В 2004 году в производстве у судебных приставов находилось свыше 50 тысяч розыскных дел на общую сумму 136 млрд. рублей. Более половины окончено достижением положительного результата.
В том случае, если взыскатель согласился нести бремя расходов по производству поиска должника или его имущества, взыскатель, безусловно, имеет право прибегнуть к помощи профессионального частного сыска, который представляет собой «осуществление на возмездной договорной основе розыскных действий физических и юридических лиц».
Частные детективы в соответствии со ст.5 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности» имеют право: производить опрос граждан и должностных лиц с их согласия, осуществлять внешний осмотр знаний и строений, а также помещений и других объектов, вести наблюдение для получения необходимой информации, наводить справки, изучать предметы и документы (с письменного согласия их владельцев). В соответствии с ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», намного более широкими полномочиями в этой сфере обладают сотрудники милиции. Они могут осуществлять оперативно-розыскные мероприятия: оперативное внедрение, снятие информации с технических каналов связи, прослушивание телефонных переговоров, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, опрос граждан и т.п. (ст.6 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»).
Основное отличие деятельности частных детективов и сотрудников органов внутренних дел (милиции) заключается в том, что последние обладают властными полномочиями и их требования, например, о предоставлении информации, носят обязательный характер, а неисполнение данных требований влечет установленную законом ответственность.
Главным условием при производстве розыска должника должно стать безусловное первоочередное возмещение взыскателю расходов по розыску за счет средств должника независимо от того, каким лицом, работником государственного органа или частным детективом осуществлен розыск.
К помощи милиции ФССП России прибегает наиболее часто. И не случайно, ведь милиция, формируясь преимущественно по территориальному принципу, ближе других правоохранительных органов стоит к населению. Поэтому именно сюда поступает подавляющее большинство заявлений и сообщений о преступлениях, в том числе и подследственных ФССП, и именно работники милиции первыми принимают по ним должные меры реагирования.
ФССП России правом оперативно-розыскной работы не наделена, а потому нуждается в оперативном сопровождении органов внутренних дел.
Действующее уголовно-процессуальное законодательство к органам дознания относит органы внутренних дел, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом, полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Кроме органов внутренних дел Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» наделяет такими полномочиями оперативные подразделения органов Федеральной службы безопасности, Федеральной налоговой службы, Федеральные органы государственной охраны, органы пограничной службы РФ, таможенные органы РФ, службы внешней разведки РФ и Министерства юстиции РФ.
Таким образом, органы дознания, перечисленные в п.1 ч.1 ст.40 УПК РФ, наряду с расследованием дела в форме дознания вправе производить оперативно-розыскную деятельность.
Учитывая сравнительно небольшой круг дел, по которым должностные лица службы судебных приставов выступают в качестве органа дознания, можно предположить, что необходимость в обращении к помощи оперативных подразделений других ведомств, в частности, органов внутренних дел может возникнуть в двух случаях:
1. когда подозреваемый или обвиняемый скрылся, либо место его нахождения не установлено по иным причинам;
2. когда при расследовании уголовного дела о незаконных действиях в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащего конфискации, в ходе дознания это имущество или денежные средства (вклады) обнаружены не будут.
При наделении судебных приставов правом заниматься оперативно-розыскной работой в пределах их компетенции эффективность предварительного расследования, осуществляемого органами дознания ФССП, значительно бы возросла.
Важно также отметить, что отсутствие законодательной регламентации прав судебных приставов производить оперативно-розыскные мероприятия не лучшим образом сказывается на качестве расследования уголовных дел, отнесенных законодателем к компетенции ФССП России. Необходимость осуществления мер по розыску имущества всегда присутствует при расследовании уголовных дел, возбужденных по признакам преступления, предусмотренного ст.312 УК РФ «незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту, либо подлежащего конфискации». Отсутствие же законодательного закрепления права на проведение оперативно-розыскных мероприятий не позволяет добиться стопроцентной результативности при розыске «исчезнувшего» имущества. Показательна статистика: за период 2003-2004 годов из общей суммы выявленного дознавателями ФССП России ущерба (218 млн. 656 тысяч рублей) по уголовным делам данной категории, реально ущерб возмещен лишь на сумму 90 млн. 440 тысяч рублей, то есть результативность находится на уровне примерно 40 %.
Порядок обращения в органы внутренних дел с просьбой проведения оперативно-розыскных мероприятий может выглядеть следующим образом: дознаватель службы судебных приставов обращается к начальнику органа дознания с рапортом, в котором излагается существо расследуемого дела, его ход и полученные результаты, определяет дальнейшую перспективу расследования с обоснованием необходимости проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Начальник органа дознания, ознакомившись и рапортом и материалами уголовного дела, при положительном решении вопроса, руководствуясь п.2 ст. 14 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», составляет поручение, которое направляется соответствующему руководителю органа внутренних дел. В поручении указывается, по какому уголовному делу необходимо произвести оперативно-розыскные мероприятия (номер дела, когда и кем оно было возбуждено, по какой статье), излагаются обстоятельства дела, формулируются задачи, которые требуется, решить с использованием возможностей оперативных подразделений. Не рекомендуется указывать в поручении, какие конкретно оперативно-розыскные мероприятия, необходимо провести. Субъект, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, вправе сам определять, какие конкретно действия ему нужно провести, чтобы решить задачи, поставленные в поручении.
ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» не устанавливает сроки, в течение которых оперативные подразделения вправе производить оперативно-розыскные мероприятия, в том числе и по поручению органа дознания или следствия. Исключение составляют мероприятия, ограничивающие конституционные права граждан (ст.9 ФЗ). Однако, главный судебный пристав, направляя поручение в ОВД, вправе просить об исполнении в конкретные сроки.
Согласно ч.3 ст. 11 ФЗ, предоставление результатов оперативно-розыскных мероприятий органу дознания осуществляется на основании постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД, в порядке, предусмотренном ведомственными нормативными актами. Постановление - это служебный документ и остается в деле оперативного учета или соответствующем номенклатурном деле. Адресату оно не передается. Все необходимые для органа дознания сведения содержатся в информационном письме и приложениях к этому письму.
Информационное письмо обычно называют справкой - меморандумом. В этом документе указывается, какие конкретно сведения получены в результате проведенных оперативно-розыскных мероприятий (ст.6 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», их наименование, кто их проводил, в чьем присутствии). В последствии участники мероприятия, если это не приведет к расшифровке, могут быть допрошены в качестве свидетелей по делу.
Если при проведении оперативно-розыскных мероприятий применялись технические средства, обязательно указываются их характеристики. Аудио - и видеозаписи, фотографии передаются как приложения к справке - меморандуму наряду с рапортом, справками, актами сотрудников о проведении оперативных мероприятий, полученных от граждан объяснений и другими документами.
Служба судебных приставов не обладает правом доступа к информационным базам данных адресных бюро, картотекам подразделений ГИБДД, базам данных и картотекам оперативно-справочных и розыскных криминалистических учетов; периодически возникает необходимость проведения криминалистических исследований и судебных экспертиз. Именно поэтому Департамент судебных приставов подготовил и направил на согласование проект совместного с МВД России приказа о порядке взаимодействия при производстве дознания по уголовным делам, розыске лиц, совершивших преступление, и имущества, подлежащего конфискации или аресту в обеспечение гражданского иска, об использовании для содержания задержанных изоляторов временного содержания ОВД, производстве экспертиз.
С принятием Службой судебных приставов новых функций - производства дознания, поднялась на новый юридический уровень вся работа службы судебных приставов. До тех пор, пока переданные в ведомство статьи УК РФ находились на рассмотрении ОВД, практически никогда им не уделялось должного внимания из-за большого объема работы, загруженности и общеуголовной направленности деятельности.
Сотрудничество с ОВД всегда будет оправдываться при ведении местного и федерального розыска, а также работе с ориентировками. Участковые уполномоченные милиции обладают информацией о своих административных участках и могут реально содействовать поиску должника или его имущества. Тем не менее, необходимость наделить ФССП России правом производства оперативно-розыскной деятельности уже назрела. При проведении поиска должника и его имущества, осуществление процессуальных полномочий органа дознания по пяти статьям УК РФ явно недостаточно. Должники весьма искусно прячут предназначенное к описи имущество, «многие из предприятий-должников уподобились чичиковским мертвым душам: на бумаге они есть, фактически - поминай, как звали», а приставу в этом случае остается лишь составить акт о невозможности взыскания. Эта проблема давно решена за рубежом. Так, в Болгарии следователи допущены к оперативной разработке лиц, задержанных оперативными работниками по подозрению в совершении преступления. В США, Австрии, во Франции и других странах функции следователя и оперативного работника выполняются одним лицом.
Из-за отсутствия полномочий на производство оперативно-розыскных мероприятий в ФССП России в 2003 году было прекращено 19% дел на общую сумму 191 миллиард рублей (в 2004 году - 17% на сумму 196,5 миллиардов рублей). Наиболее существенный экономический ущерб наносится государству вследствие неисполнения актов о принудительном взыскании задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты всех уровней.
Дознаватели ФССП России нередко сталкиваются с необходимостью: установления очевидцев преступления, проведения специальных мероприятий по сбору доказательственной базы, установлению местонахождения лиц, подозреваемых в совершении преступления. Для судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, актуальной остается проблема выявления и пресечения фактов прямого или косвенного воздействия на судей, попыток воспрепятствования вынесению судебных решений.
Суть проекта ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» сводится лишь к включению ФССП России в перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, что в силу ст.8 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» не предоставит ФССП России право проводить оперативно-розыскные мероприятия, «которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища». По мнению автора, для решения задач, стоящих перед ФССП достаточно трех оперативно-розыскных мероприятий - опрос, наведение справок, наблюдение. Принятие же рассматриваемого законопроекта действительно необходимо для решения назревших практических проблем, позволит устранить существующий пробел в законодательстве, значительно усовершенствовать работу ФССП России и поспособствует повышению авторитета правосудия в целом.
Изучение практики расследования преступлений в ФССП России показывает, что если взаимодействие органов дознания судебных приставов с приставами исполнителями и приставами по ОУПДС затруднений не вызывает, то при осуществлении совместной правоохранительной деятельности с милицией и иными территориальными правоохранительными органами имеется еще немало негативных моментов. До сих пор нет единства мнений по ряду важных теоретических и практических вопросов взаимодействия, не изжиты полностью оттенки ведомственных различий в понимании задач, прав и обязанностей взаимодействия, вместе с тем имеются и неоспоримые преимущества взаимодействия ФССП и органов внутренних дел:
- если в органах внутренних дел на осмотры места происшествия выезжает следователь в составе следственно-оперативной группы, то в ФССП вся техническая работа ложится на органы дознания, дознавателей;
- начальный этап расследования в ФССП осложняется необходимостью; получения оперативной информации органами дознания (дознавателями) ФССП;
- порой информация из оперативных подразделений органов внутренних дел поступает в органы дознания служб судебных приставов с явным опозданием, что не позволяет своевременно выработать правильную следственную версию, оперативно закрепить необходимые доказательства, ведет к их утрате и создает предпосылки к затягиванию сроков проведения дознания;
- иногда материалы, представляемые в органы дознания судебных приставов из отделов милиции, по преступлениям, отнесенных к подследственности ФССП, если они были зарегистрированы в милиции, содержат поверхностные и не конкретные объяснения, изъятие вещественных доказательств производится ненадлежащим образом и т.п.;
- используя свои специфические формы и методы работы, сотрудники органов оперативных подразделений органов внутренних дел имеют возможность оперативным путем получать сведения о нарушениях уголовного законодательства по преступлениям, отнесенным к подследственности ФССП, и информировать о них органы дознания судебных приставов, то есть объективно помогают профилактировать эти виды преступлений, а по совершенным, совершаемым или готовящимся к совершению закреплять следы;
- правильная координация усилий органов внутренних дел и органов дознания судебных приставов позволяет не только раскрывать преступления, но и обеспечивать должное их расследование путем проведения следственных действий совместно с сотрудниками той службы, с которой осуществляется взаимодействие по конкретного уголовному делу. Немаловажен обмен информацией об особенностях дела. Так, по ст. 157 УК РФ дознаватель органов внутренних дел может прибегнуть к консультации сотрудника службы судебных приставов об особенностях и тонкостях данного дела, первоначальный материал по которому нередко собирается приставом-исполнителем;
- немаловажное значение для решения совместных задач, стоящих перед органами внутренних дел и ФССП имеет взаимная информация об актуальных проблемах борьбы с преступлениями против правосудия, подследственных ФССП. Наиболее яркая форма обмена такой информацией - межведомственные координационные совещания, коллегии и т.п. Такие совещания направлены на разработку совместных планов проведения согласованных мер с учетом их возможностей и компетенции. Контроль за этими мерами возложен на руководителей ведомств соответствующего уровня, а результаты совместных действий могут также подвергаться общему обсуждению на координационных совещаниях. Также интересной формой сотрудничества представляется проведение совместных научно-практических конференций, семинаров и пр.;
- немаловажный аспект взаимодействия органов внутренних дел и органов дознания служб судебных приставов в вопросах предварительного расследования является информирование общественности о положении дел в сфере общего сотрудничества двух ведомств - участие в совместных «прямых линиях», пресс-конференциях, брифингах, выступлениях на радио и телевидении.
Заключение