Лоббизм – отстаивание интересов в нормотворческом процессе
Под лоббизмом обычно понимают нацеленную на отстаивание и проведение в жизнь интересов социальных групп деятельность в государственных органах и органах местного самоуправления представителей негосударственных организаций, выражающих такие интересы. В настоящее время лоббизм носит и политический характер. Лоббисты стремятся к тому, чтобы представляемые ими интересы были в максимальной степени учтены в решениях нормотворческих органов. Добиваясь этого, лоббисты могут либо способствовать скорейшему принятию тех или иных решений, либо же, напротив, стараются воспрепятствовать им или хотя бы замедлить их одобрение и вступление в действие. Разумеется, они всегда прилагают усилия к тому, чтобы содержание решений отвечало представляемым ими интересам. В данной работе внимание, естественно, акцентировано на лоббистской деятельности в представительных органах местного самоуправления.
У нас весьма распространено мнение, связывающее лоббизм с коррупцией. Однако лоббистская деятельность – явление многоплановое, как и все явления нашей жизни. Например, зарабатывать на жизнь честным трудом не только не предосудительно, но и почетно, а вот промышлять грабежом преступно. Поэтому и лоббизм как таковой непредосудителен. Он естественен постольку, поскольку естественно существование структурированного общества и наличие разных интересов у различных социальных групп. Другое дело, что кто-то из лоббистов, возможно, захочет в своей деятельности опереться на аморальные и незаконные методы. Рутинная же и вполне законная лоббистская деятельность обычно не вызывает живого отклика в средствах массовой информации и не получает повседневного освещения. Под влиянием сообщений о скандалах, периодически происходящих с лоббистами, обыденное сознание формирует образ лоббиста как нечистого на руку дельца.
Лоббизм, по сути, представляет собой одну из форм реализации уже упоминавшегося права граждан участвовать в управлении своей страной. Граждане, объединившись со своими единомышленниками для достижения общих целей, осуществляют лоббистскую деятельность, в том числе и в представительных органах местного самоуправления. Здесь перед общественными организациями раскрывается широкая свобода творчества: у многих из них свои подходы, свои секреты, свои ключики к народным избранникам. Но контакты избирателей со своим депутатом остаются, по-видимому, одним из ярких, но весьма немногочисленных образцов российского политического лоббизма. На сегодняшний день главной проблемой, не позволяющей отечественному лоббизму приобрести цивилизованные формы, остается слабое регулирование этой сферы российскими законами. Полуофициальный, не получивший законодательного признания характер этой деятельности способствует широкому внедрению незаконных деяний в практику лоббизма.
Лоббирование любого проекта начинается с поиска союзников и выявления противников среди депутатов. Отыскание единомышленников может осуществляться с помощью анализа предвыборных программ бывших кандидатов и нынешних депутатов; при этом выясняется, насколько их программные заявления и предвыборные обещания совпадают с идеями, заложенными в лоббируемый проект. Возможны и другие пути обеспечения поддержки. Личное знакомство, например, позволяет довольно достоверно судить о том, поддержит ли тот или иной депутат отстаиваемый проект. Именно один или несколько депутатов-союзников и выдвинут официально проект, подготовленный общественной организацией.
Выявление союзников и противников не означает, что все внимание после этого сосредоточивается исключительно на сторонниках. С противниками надо работать не меньше, а, может быть, даже и больше, чем с союзниками. В процессе такой работы может выясниться, что кто-то из скептически настроенных депутатов вовсе не является принципиальным врагом лоббируемого проекта, а выступает против в основном по незнанию. В силу недостаточной осведомленности они могут вообще не знать о волнующей граждан проблеме или недооценивать ее важность. Поэтому в результате информирования их (а это также один из методов лоббирования) позиция противников данного проекта может коренным образом измениться.
Работа с союзниками не ограничивается поручением их заботам подготовленного общественным объединением проекта. Сторонников среди депутатов необходимо постоянно поддерживать, снабжая необходимыми данными и сведениями, помогая формировать рабочую группу, обеспечивая связь с общественностью, пропагандируя основные положения проекта, рекламируя деятельность этих депутатов по продвижению важного проекта в Думе.
Деятельность лоббиста в законодательном нормотворческом процессе сходна с деятельностью адвоката в судебном процессе. Правда, адвокат работает в условиях, когда право уже существует, но его нормы нарушаются, а лоббист действует, когда законодательство еще только формируется. Но и адвокат, и лоббист отстаивают вполне конкретные интересы ограниченного круга лиц или даже одного лица (в отношении лоббистов речь идет о юридическом лице-организации) в конкретном деле всеми допускаемыми законом средствами (поэтому ясно, что такими средствами не могут быть подкуп или шантаж). Лоббист не обязан заботиться о всеобщем интересе, это – дело государственных органов; лоббист же защищает частный интерес, такова его задача. Но всякий всеобщий интерес – это, в конце концов, равнодействующая частных интересов. Поэтому в защите частных интересов едва ли есть что-то предосудительное. Однако в условиях, когда далеко не всякий частный интерес представлен в нормотворческом процессе, происходит неизбежный перекос. Представительный орган местного самоуправления уже не в состоянии быть арбитром, стремящимся уравновесить в законе частные интересы и вывести интерес всеобщий, поскольку он подвергается усиленному одностороннему давлению со стороны ограниченного круга лоббистов. Вот почему так важен плюрализм в лоббировании, вот почему так важно допустить в представительные органы лоббистов, представляющих самые разные интересы, создав для них равные возможности. Лоббисты, соревнуясь между собой, будут снабжать депутата самой разнообразной информацией, высвечивать проблему с разных, порой неожиданных для него, сторон. Депутат же, получая всю полноту данных, видя разнообразие переплетающихся и конфликтующих интересов, будет готов объективно оценить ситуацию, учесть различные нюансы, найти необходимый баланс интересов для обеспечения именно всеобщего интереса при принятии нормативного акта.
Объектами лоббистской деятельности могут стать не только депутаты, но и работники аппарата. Причем лоббистская деятельность в отношении муниципальных служащих не менее важна и эффективна, чем лоббизм в отношении депутатов и иных выборных должностных лиц. От служащих, работающих в аппарате, зависит очень многое: здесь и скорость подготовки, и содержательная проработанность проектов, поступающих на рассмотрение депутатов, и какие-то технические нюансы. Муниципальные служащие заинтересованы во взаимодействии с лоббистами, если последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам и т.д. Однако, здесь недалеко до конфликта интересов, а в результате могут быть проявления коррупциогенных проявлений.
Формы взаимодействия институтов гражданского общества и государства не исчерпываются одним только лоббизмом. Следует обратить внимание на тот факт, что чем активнее общественные организации сотрудничает с государственными структурами (помимо лоббизма как такового), помогая решать стоящие перед ними задачи, тем легче лоббистам из такой общественной организации работать в данных муниципальных учреждениях. Кроме лоббизма, формами взаимодействия общественных объединений и других некоммерческих негосударственных организаций с муниципальными органами могут быть различные семинары, круглые столы, конференции с участием представителей общественности, выборных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, ученых по обсуждению насущных проблем, рассылка аналитических и информационных материалов, не связанных с принятием какого-либо конкретного решения и, следовательно, не являющихся материалами лоббистского характера, организация встреч представителей муниципальных органов с экспертами, подготовка типовых проектов нормативных актов для городского муниципального округа.
Следует отметить, что в настоящее время коммерческие структуры преуспели в сфере лоббизма значительно больше, чем общественные объединения. Так что последним необходимо задействовать неиспользованные резервы и активизировать свою работу в данной области.
Для полного изучения форм взаимодействия нормотворческого органа местного самоуправления следует остановиться и рассмотреть порядок оформления и подачи обращений.
Коллективные обращения, подписанные определенным количеством жителей, поступившие к моменту заседания, должны быть рассмотрены на очередном открытом заседании. Указанные обращения направляются Председателем Думы (Совета) для опубликования в средствах массовой информации не позднее чем в пятидневный с момента поступления срок и независимо от их рассмотрения на заседании Думы (Совета). Если на шестой день с момента поступления петиции Председатель не направит ее текст в средства массовой информации, это делает руководитель аппарата. Вопрос о рассмотрении коллективного обращения выносится на заседание вне зависимости от наличия к моменту заседания заключений (рекомендаций) комитетов и без обязательного соблюдения требований Регламента в отношении материалов, необходимых для рассмотрения вопроса.
Коллективные обращения рассматриваются на заседании с участием представителей лиц, их подписавших, для чего эти представители заранее извещаются о заседании. На заседании могут быть рассмотрены коллективные обращения, составленные жителями, не обладающими избирательным правом. Проверка достоверности подписей жителей методом опроса запрещается.