Функціоналізм — інтеграційна теорія, яка пропонує передання державних функцій наднаціональним інституціям для здійснення спільної діяльності або просування спільних інтересів
Федералізм і функціоналізм як концепції євроінтеграції
Концептуальні основи неофункціоналізму, транзакціоналізму та
Міжурядового підходу.
Сучасні концепції та моделі європейської інтеграції
Федералізм і функціоналізм як концепції євроінтеграції
Концепція євроінтеграції вибудувалася з використанням двох основних теоретичних моделей обґрунтування інтеграційних процесів — федералізму та функціоналізму, які були висунуті у різні історичні періоди політичними філософами та прихильниками ідеї об’єднання Європи.
Перші інтеграційні проекти, запропоновані європейськими мислителями, були орієнтовані на формування федерації європейських правителів або європейських держав. Найяскравішим прикладом реалізації цих ідей стало створення Сполучених Штатів Америки (США) на федеративних засадах.
Федералізм — теорія об’єднання різних держав у федерацію на основі єдності їх історичних, економічних та політичних інтересів.
Федералістська теорія розвивається під впливом концепції ідеалізму, а її апологети впевнені, що подолати конфліктний потенціал системи міжнародних відносин можна через просування демократії та верховенства права, розвиваючи економічне та культурне співробітництво. Федералісти вважають, що федеративний устрій є оптимальним і пацифістським на противагу державному націоналізму, який був і залишається основною причиною всього світового «зла» й конфліктів. Прихильники цієї концепції висувають тезу про анахронізм національних державних інститутів та неефективність міжнародних організацій (наприклад, Ліги Націй, яка не змогла зупинити Другу світову війну). Тому єдиним виходом для європейських країн є об’єднання європейських держав у федерацію. Теорія федералізму ґрунтується на таких головних принципах: компроміс між єдністю (одиниці підпорядковуються центру) та суверенністю держав, знаходження рівноваги між відцентровими та доцентровими силами, між загальним і особливим.
У межах європейської інтеграції виокремлюють два базові підходи, кінцевою метою яких є формування наднаціональної держави та передання політичних повноважень на вищий рівень, проте шляхи досягнення цієї мети різні.
Основними детермінантами соціологічного підходу є соціальна активність людини та людських спільнот у політичній, економічній і соціальній системах. Прихильники соціологічного підходу (А. Брюгман, А. Марк, Е. Муньє, Р. Арон) наголошують на важливості локальної автономії у політичній, економічній і соціальній сферах. Так вони намагаються «примирити» порядок і єдність цілого з автономією його складових частин через інституційне розмежування влади центру і регіонів. Як наслідок, компетенція федеральної держави є обмеженою (хоча регіони і передають частину своїх політичних, економічних і юридичних повноважень центрові), більша частина влади зосереджена у місцевих органів влади, що допомагає зберегти цілісність та достатньо широку автономію. Тобто повноваження наднаціональних інституцій не повинні бути надто широкими порівняно з повноваженнями окремих держав. Отже, представники цього підходу вбачають інтеграцію в розвитку самоврядування у поєднанні з переданням частини повноважень наднаціональним структурам. Цей напрям федералізму визначально вплинув на внутрішню політику більшості західноєвропейських держав (Австрії, Німеччини, Франції, Бельгії, Іспанії, Італії). Конституційний підхід зосереджує увагу на створенні федеративної держави, яка має бути заснована на початковому поділі повноважень між центром і суб’єктами федерації (у Європі, відповідно, між федеральною Європою та країнами-членами) на основі конституційного договору. При цьому федеральні повноваження поширюються на економіку та сферу безпеки. Загалом теорія ґрунтується на поєднанні трьох найважливіших начал: конституційність, легітимність та наявність демократичних інститутів на кожному рівні управління. Цей напрям більше пов’язаний з формуванням певної наднаціональної моделі, яка матиме і правову базу, і відповідні інститути для реалізації спільної політики.
В Європі цей підхід розробляв Альтьєро Спінеллі, котрого називають основоположником конституційного методу, на основі якого в XXI ст. підготовлено Конституційний договір для Європи. Саме А. Спінеллі пропонував будувати об’єднану Європу з самого початку на основі політичного союзу через підписання конституційного договору, прийнятого раз і назавжди в результаті революційного ривка (тому його теорію називають демократичним радикалізмом). У такий спосіб, вважав він, Європа отримає однакові для всіх країн правила гри. А. Спінеллі наполягав на тому, що жоден із рівнів влади не повинен мати переваг, тобто повноваження місцевих, регіональних, національних та загальноєвропейських органів мають взаємодоповнюватися. Саме це стало запорукою принципу субсидіарності, який є одним з базових політичних принципів в Європейському Союзі.
Частково узгоджується з ідеями конституційного федералізму теорія Жана Моне (1888—1979), хоча в ній поєднуються ідеї федералізму та функціоналізму. Він намагався поєднати ці два підходи та передбачав поетапний шлях європейської інтеграції — невеликі економічні кроки поступово приведуть до повномасштабного політичного союзу. Проте цей шлях Європа не зможе пройти швидко.
Ж. Моне був переконаний, що Європа вже фактично солідарна з багатьох питань, однак для того щоб перевести цю солідарність і спільність у площину юридичну буде потрібно не одне десятиліття напруженої та копіткої роботи, результатом якої стане формування «загальноєвропейського дому».
Федералізм у контексті ЄС розглядається виключно через накладання федеральних принципів на процес європейської інтеграції, при цьому термін «інтеграція» використовується у значенні об’єднання розділених або незалежних частин для того, щоб сформувати нове ціле, нову сукупність відносин між державами та націями. Тому для єдиної Європи федералізм заснований на добровільному об’єднанні держав і народів, їх вільному договорі, який накладає на учасників певні зобов’язання і вимагає взаємоповаги, співробітництва, рівності, відносин злагоди і терпимості. Тобто в межах ЄС федералізм розглядається в контексті інтеграції, а не асиміляції, що дає змогу використовувати федеральні принципи як гарантію реалізації самоврядування та спільного управління.
Отже, аналізуючи європейську інтеграцію, можна стверджувати, що саме федералізм заклав основи єдиної Європи. Федералістський підхід чітко простежується й у Конституційному договорі, підписаному в 2004 р., який так і не набув чинності, ще раз продемонструвавши правильність підходу Ж. Моне.
Теорія функціоналізму тісно пов’язана з ліберально-ідеалістичними традиціями, які заперечують неминучість війн і наполягають на можливості поліпшити міжнародні відносини через формування спеціальних структур, які б захищали загальні інтереси.
Функціоналізм — інтеграційна теорія, яка пропонує передання державних функцій наднаціональним інституціям для здійснення спільної діяльності або просування спільних інтересів.
На межі федералізму та функціоналізму працював англійський журналіст Г. Брейлсфорд, який протягом 20-х років ХХ ст. створив образ Ліги Націй як майбутнього світового уряду, де санкції поєднуються із зацікавленістю в економічній співпраці. Проте Друга світова війна змінила його погляди, тому вже в 1940 р. у праці «Федеральний союз» він дуже жорстко критикував Лігу Націй за її «шахрайську політику» та неможливість протидіяти агресорам — Німеччині, Японії, Італії. Це було зумовлено саме слабкістю міжнародної організації, яка не мала чого запропонувати державам в обмін на обмеження їхнього суверенітету. Тому європейська федерація, на думку Г. Брейлсфорда, мала формуватися на основі патріотизму, а під юрисдикцію наднаціонального союзу повинні були перейти шість сфер: оборона, зовнішня політика, колоніальна політика, економічне співробітництво, культурні зв’язки та проблеми меншин. Крім того, він вважав за необхідне передати національні військові сили під керування об’єднаного командування. Засобами реалізації спільних дій мали стати спеціальні установи, які створювали б спільні закони (наприклад, спільне торгове законодавство) та контролювали їх втілення на території союзу, стежили за рівнем якості життя та дотриманням єдиних стандартів. Тобто ці установи розглядалися як європейські інституції, на які було покладено завдання поширення та поглиблення інтеграції серед європейських країн. Ідеї Г. Брейлсфорда розвинув англійський соціолог Д. Мітрані, якого вважають основоположником концепції функціоналізму. У своїй праці «Працююча мирна система» він зазначав, що важливою передумовою міжнародного співробітництва є неполітичні завдання, з якими у процесі науково-технічного процесу будуть усе більше стикатися національні уряди, наприклад у соціально-економічній сфері. Розв’язання цих проблем у межах національної держави буде вже неможливим, тому їм на допомогу мають прийти незалежні експерти, які вирішуватимуть ці конкретні проблеми. При цьому, як вважав Д. Мітрані, національні чиновники не можуть управляти міжнародними справами, бо вони покликані захищати інтереси держави, яку представляють. Крім того, вони занадто захоплені власною кар’єрою, що заважає їм думати про загальне благо. Тому спільні інтереси повинні представляти спеціальні агенції під керівництвом незалежних і компетентних експертів, які будуть належно виконувати покладені на них функції. Отже, не держава, а саме функція має стати об’єднуючим началом у світовій системі. Форма агенцій прямо залежатиме від їхніх функцій. А для того, щоб належно виконувати свої зобов’язання, агенції повинні бути наділені достатніми повноваженнями. Це дасть змогу забезпечити раціональніший розподіл благ і знизить ризики конфліктів між державами. Усі аспекти діяльності агенцій повинні проходити дуже ретельний відбір та організовуватися окремо згідно «зі своєю природою та умовам, у яких будуть реалізовуватися». Наприклад, співпраця у будівництві залізничних доріг може бути регіональною, а авіабудування, навпаки, потребує міжрегіональної співпраці. Тобто «функціональний вимір… визначає сам себе…».
Д. Мітрані запропонував теорію раміфікації (розгалуження), відповідно до якої функціональне співробітництво в одній сфері породжує потребу в такому співробітництві в інших сферах. Це призводить до створення спеціалізованих наднаціональних інституцій, що прискорює саму інтеграцію. Проте значну роль в інтеграційних процесах відіграє не міжнародна організація (чи інституція/агенція), а спільні дії її учасників, які виражені як функції цієї інституції. До того ж кожна функція автоматично створює іншу функцію і так виникає первинний ярус функціональних організацій. Проте задля їхньої плідної співпраці виникає необхідність у формуванні другого ярусу, сферу компетенції якого визначають потреби, що виникли на першому ярусі. Саме функціональне співробітництво повинно передувати створенню організації, а не навпаки. Міжнародна організація мусить мати гнучку структуру та бути не органом, а радше процесом пристосування держав у межах цієї організації до аспектів співпраці. Починати процес об’єднання зусиль треба насамперед з обмеженого економічного співробітництва, яке легше реалізувати, ніж політичне. Д. Мітрані вважав, що за допомогою функціонального порядку зростатиме економічна взаємозалежність, внаслідок чого почнеться ерозія державного суверенітету, а зовнішня політика держав за своїми функціями наближатиметься до внутрішньої, створюючи т. зв. «intermestic»: international (зовнішня) + domestic (внутрішня). Це допоможе країнам подолати національний егоїзм.
Отже, функціоналізм приділяє особливу увагу не формі, тобто устрою спільноти (федерація, конфедерація чи щось інше), а наголошує саме на функціях, які мають виконувати міжнародні структури, серед котрих основна роль належить міжнародним організаціям як новим важливим акторам міжнародної системи, значення яких неухильно зростатиме у процесі трансформації міжнародної системи. Як наслідок, національні держави будуть поступово позбавлені суверенних прерогатив на користь міжнародних «функціональних» інститутів.