ИСПОЛНЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА. ОТЧЕТ И ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
Исполнение федерального бюджета является весьма важной частью процесса управления системой государственных финансов, так как оказывает непосредственное влияние на характер развития отечественной экономики. В настоящее время исполнение бюджета Российской Федерации строится на основе системы Федерального казначейства.
Исполнение федерального бюджета подразумевает исполнение его доходной и расходной частей и строится на основе бюджетной росписи, которая составляется Министерством финансов Российской Федерации и утверждается министром финансов в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете. После утверждения бюджетная роспись должна быть передана на исполнение Федерального казначейства, а также направлена для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату Российской Федерации.
Для того чтобы не допустить принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных в законе о федеральном бюджете на соответствующий год либо не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований федерального бюджета, применяется процедура санкционирования расходов федерального бюджета, которая включает:
• утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей средств федерального бюджета и уточнение смет доходов и расходов распорядителям средств федерального бюджета и бюджетным учреждениям;
• утверждение и доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств;
• принятие денежных обязательств получателями средств федерального бюджета;
• подтверждение денежных обязательств федерального бюджета.
Порядок и правила санкционирования расходов федерального бюджета устанавливаются Федеральным казначейством в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
На основании сводной бюджетной росписи федерального бюджета и ассигнований из федерального бюджета орган, исполняющий бюджет, в течение 20 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи доводит по установленной форме объемы бюджетных ассигнований из федерального бюджета до нижестоящих распорядителей и получателей средств федерального бюджета через органы Федерального казначейства.
Изменение бюджетных ассигнований из федерального бюджета может осуществляться министром финансов Российской Федерации, главными распорядителями средств федерального бюджета в пределах предоставленных им российским законодательством полномочий.
Объем распорядительных прав получателей средств федерального бюджета на принятие денежных обязательств федерального бюджета устанавливается в порядке утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств.
Формирование лимитов производится на основании сводной бюджетной росписи, доведенных бюджетных ассигнований и прогноза поступления доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета и осуществляется на срок, не превышающий три месяца.
Федеральное казначейство утверждает лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей бюджетных средств, которые, в свою очередь, занимаются распределением бюджетных обязательств между распорядителями и получателями бюджетных средств. Утвержденные лимиты бюджетных обязательств доводятся до нижестоящих распорядителей и получателей средств федерального бюджета в форме уведомления о лимите бюджетных обязательств федерального бюджета. В случае изменения лимитов бюджетных обязательств Федеральное казначейство имеет право отложить не более чем на три месяца предоставление прав на принятие бюджетных обязательств распорядителям и получателям средств федерального бюджета.
Свод лимитов бюджетных обязательств по всем получателям средств федерального бюджета в едином реестре лимитов бюджетных обязательств на определенный срок направляется Федеральным казначейством для сведения в Счетную палату Российской Федерации.
В пределах доведенных лимитов получатели бюджетных средств имеют право принимать денежные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета путем заключения договора с поставщиком продукции (работ, услуг) в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом объем принятых денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета в текущем финансовом году, не должен превышать лимиты бюджетных обязательств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации.
В обязанности Федерального казначейства входит проведение проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расхода, требованиям Бюджетного кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств, предшествующей непосредственному расходованию бюджетных средств федерального бюджета. Срок проведения такой проверки ограничен тремя днями с момента предоставления соответствующих документов, по результатам проверки Федеральное казначейство совершает разрешительную надпись. Перечень и формы документов, представляемых в Федеральное казначейство для подтверждения принятых денежных обязательств федерального бюджета, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Объем принятых денежных обязательств не может превышать лимиты бюджетных обязательств; в свою очередь объем подтвержденных денежных обязательств не может превышать объем принятых денежных обязательств. При этом объем подтвержденных денежных обязательств может отличаться от объема принятых денежных обязательств только в случае отказа Федерального казначейства подтвердить принятые денежные обязательства по основаниям, установленным Бюджетным кодексом. Подтвержденное денежное обязательство федерального бюджета является основанием для совершения расходования средств федерального бюджета.
Финансирование расходов федерального бюджета представляет собой последовательно совершаемые действия и включает: разрешение (распоряжение) на платеж и осуществление платежа.
Финансирование расходов федерального бюджета производится Федеральным казначейством.
Совершение разрешительной надписи (разрешение на платеж) и распоряжение об осуществлении платежа не могут быть даны одним и тем же должностным лицом органа, исполняющего бюджет.
На основании представленных получателем средств федерального бюджета платежных документов, оформленных надлежащим образом, Федеральное казначейство в день совершения разрешительной надписи производит платеж, списав средства с единого счета федерального бюджета и отразив выполненную операцию на лицевом счете. В процессе осуществления платежа соответствующая сумма денежных средств списывается на основании распоряжения Федерального казначейства с единого счета федерального бюджета в пользу физических и юридических лиц. При этом сумма платежа из федерального бюджета не может превышать сумму, указанную в подтвержденных денежных обязательствах.
Все платежи из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации в рамках межбюджетных отношений должны производиться не позднее 20 декабря.
Для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета Федеральное казначейство использует лицевые счета бюджетных средств, которые открываются в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета. На лицевых счетах отражается объем средств федерального бюджета, которыми располагает распорядитель либо получатель этих средств в процессе реализации процедур санкционирования и финансирования расходов федерального бюджета. Лицевой счет распорядителя либо получателя средств федерального бюджета открывается в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства.
Средства, полученные бюджетным учреждением от предпринимательской деятельности или использования государственной собственности, зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства, который затем отражает их на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. С этого момента бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами.
В случае, если обнаружился недостаток бюджетных средств для выполнения заданий органа исполнительной власти, бюджетное учреждение может направить на эти цели средства от предпринимательской деятельности и использования государственного имущества. Сумма превышения фактически полученных бюджетным учреждением средств от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности над средствами, учтенными в смете доходов и расходов, остается в распоряжении бюджетного учреждения. Списание денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств производится в очередности, определенной Бюджетным кодексом.
При наличии на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств) денежных средств, сумма которых достаточна для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств осуществляется в порядке поступления подтвержденных платежных обязательств и других документов на списание, в том числе судебных актов (календарная очередность). При недостаточности на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств) денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание денежных средств проводится в следующей очередности:
• по судебным актам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для удовлетворения требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов;
• по судебным актам, подразумевающим перечисление или выдачу денежных средств со счета для возмещения реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;
• списание, согласно которому производится возврат излишне уплаченных и ошибочно зачисленных доходов в бюджет;
• по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга;
• по платежным документам, подразумевающим финансирование иных расходов бюджета.
Списание средств со счета по требованиям, относящимся к одной очереди, производится в порядке календарной очередности поступления документов.
Все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета, подлежат обязательной регистрации в Главной книге Федерального казначейства, которая ведется на основе плана счетов, утверждаемого Федеральным казначейством. Записи в Главной книге производятся по факту совершения соответствующих операций в процессе исполнения федерального бюджета. На основе данных Главной книги Федеральное казначейство составляет отчеты об исполнении федерального бюджета.
В обязанности Федерального казначейства также входит ведение сводного реестра получателей средств федерального бюджета. Порядок регистрации и учета получателей средств федерального бюджета устанавливается Минфином России.
В ходе исполнения федерального бюджета в ряде случаев допускается производить изменение бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каждого получателя средств федерального бюджета; в частности, такая возможность допускается в случае введения режимов сокращения или увеличения расходов федерального бюджета.
Правительство Российской Федерации вправе ввести режим сокращения расходов федерального бюджета в случае, если в процессе исполнения федерального бюджета происходит снижение объема поступлений доходов федерального бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, которое приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10 % годовых назначений. При этом сокращение бюджетных ассигнований не должно составлять более 10 % годовых назначений по каждому главному распорядителю бюджетных средств, а также по каждому объекту, включенному в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы. Распорядители и получатели бюджетных средств должны заблаговременно получить уведомление о введении режима сокращения доходов, не позднее 15 дней до даты его введения. На основании решения о введении режима сокращения расходов федерального бюджета производится сокращение лимитов бюджетных обязательств. Решение об отмене режима сокращения расходов также принимается Правительством Российской Федерации, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение поступлений в федеральный бюджет, которое может привести к неполному финансированию по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10 % годовых назначений. При этом Правительство Российской Федерации должно представить в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете, рассмотрение которого происходит во внеочередном порядке. Если данный проект не принимается в установленные в Бюджетном кодексе сроки, Правительство Российской Федерации имеет право осуществлять пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета вплоть до принятия федерального закона по данному вопросу.
В ходе исполнения бюджета может возникнуть ситуация, при которой фактически полученные доходы превысят объем доходов, первоначально утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете. Тогда Минфин России направляет возникшую разницу на уменьшение размера дефицита федерального бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства федерального бюджета, без внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. Параллельно с этим подготавливается и утверждается дополнительная бюджетная роспись. При необходимости использовать указанные средства на другие цели либо в случае превышения ожидаемых фактических доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10 %, финансирование расходов федерального бюджета сверх утвержденных ассигнований производится только после внесения соответствующих изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете.
Если законопроект о внесении изменений и дополнений не принимается в срок, Правительство Российской Федерации вправе равномерно проиндексировать расходы федерального бюджета по всем направлениям после сокращения дефицита федерального бюджета и погашения долговых обязательств. Кроме того, изменение бюджетных ассигнований может быть также осуществлено главным распорядителем и распорядителем бюджетных средств в пределах своей компетенции, путем перемещения бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств в объеме не более 5 % указанных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств.
Министр финансов Российской Федерации обладает правом на перемещение ассигнований и блокировку расходов в объемах, предусмотренных Бюджетным кодексом. Он может своим распоряжением:
• разрешить перераспределение средств федерального бюджета по разделам, подразделам, видам расходов и предметным статьям в пределах средств, выделенных главному распорядителю или получателю средств федерального бюджета, в размере не более 10 % ассигнований, выделенных главному распорядителю средств федерального бюджета;
• сократить лимиты бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями, если бюджетные ассигнования в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете выделялись при условии выполнения главным распорядителем бюджетных средств (субъектом Российской Федерации или другим получателем бюджетных средств) определенных требований, а к моменту составления лимитов бюджетных обязательств эти требования оказались невыполненными;
• отменить решение о блокировке расходов по ходатайству соответствующего главного распорядителя бюджетных средств (другого получателя бюджетных средств) только после выполнения последним условий, невыполнение которых повлекло за собой блокировку расходов;
• осуществить блокировку расходов при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств.
Однако министр финансов не вправе своим распоряжением произвести сокращение или увеличение объемов ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств более чем на 5 % ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, за исключением решений о блокировке расходов.
Все распоряжения министра финансов о перераспределении средств федерального бюджета между главными распорядителями бюджетных средств и блокировке расходов должны быть доведены до главных распорядителей бюджетных средств и представлены в качестве приложений к отчету об исполнении федерального бюджета.
Все операции по доходам и расходам федерального бюджета, а также по привлечению и погашению источников финансирования дефицита федерального бюджета и иные операции со средствами федерального бюджета отражаются Федеральным казначейством в соответствующих регистрах учета. Единую методологию учета исполнения федерального бюджета на основе плана счетов устанавливает, организует и осуществляет Федеральное казначейство. На основе данных учета составляется отчетность об исполнении федерального бюджета в соответствии с методологией, установленной Правительством Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации представляет ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета в Федеральное Собрание. Один экземпляр ежеквартальных и годового отчетов об исполнении федерального бюджета направляется в Счетную палату Российской Федерации. При этом ежеквартальные отчеты об исполнении федерального бюджета должны быть утверждены Правительством Российской Федерации.
Исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря, одновременно с этим прекращают свое действие лимиты бюджетных обязательств. В соответствии с Бюджетным кодексом для федерального бюджета действует общий порядок завершения принятия, подтверждения и оплаты бюджетных обязательств, закрытия счетов, зачисления неиспользованных средств и учета остатков.
Контрольные вопросы
1. Кто составляет бюджетную роспись и в какие сроки она должна быть составлена?
2. Для каких целей применяется процедура санкционирования расходов федерального бюджета? Перечислите основные составляющие процедуры санкционирования.
3. На основании чего производится формирование лимитов бюджетных обязательств? Кто утверждает указанные лимиты?
4. Какие этапы включает процесс финансирования расходов бюджета?
5. Какой порядок удовлетворения требований, предъявляемых к счету, принят в настоящее время?
6. Что такое режим сокращения расходов и в каких случаях он вводится?
Лекция 14