Тема 2 Классификация и принципы международных организаций
Цель лекции: изучить принципы функционирования международных организаций
Основные вопросы:
1.Классификация международных организаций
2.Принципы функционирования международных организаций
1.Классификация международных организаций
Для классификации международных организаций могут быть применены различные критерии. Современные международные организации можно классифицировать как межгосударственные (IGO – intergovernment organizations) и негосударственные или неправительственные (NGO – non government organizations). Главным признаком неправительственных международных организаций является то, что они созданы не на основе межгосударственного договора и объединяют физических и/или юридических лиц (например, Ассоциация международного права, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Всемирная федерация научных работников и др.).
По кругу участников межгосударственные организации подразделяются на универсальные, открытые для участия всех государств мира (ООН, ее специализированные учреждения), и региональные, членами которых могут быть государства одного региона (Организация африканского единства, Организация американских государств и другие). Межгосударственные организации подразделяются также на организации общей и специальной компетенции. Деятельность организаций общей компетенции затрагивает все сферы отношений между государствами-членами: политическую, экономическую, социальную, культурную и др. (например, ООН, ОАЕ, ОАГ). Организации специальной компетенции ограничиваются сотрудничеством в одной специальной области (например, Всемирный почтовый союз, Международная организация труда и др.) и могут подразделяться на политические, экономические, социальные, культурные, научные, религиозные и т.д.
Классификация по характеру полномочий позволяет выделить межгосударственные и наднациональные или, точнее, надгосударственные организации. К первой группе относится подавляющее большинство международных организаций, целью которых является организация межгосударственного сотрудничества и решения которых адресуются государствам-членам. Целью надгосударственных организаций является интеграция. Их решения распространяются непосредственно на граждан и юридические лица государств-членов.
С точки зрения порядка вступления в них организации подразделяются на открытые (любое государство может стать членом по своему усмотрению) и закрытые (прием в члены производится по приглашению первоначальных учредителей). Примером закрытой организации является НАТО.
Наиболее влиятельными являются межгосударственные международные организации.
Общие их характерные черты выражаются в следующем:
- выполняют постоянные функции;
- членство в организациях является добровольным;
- являются инструментом установления цели и методов действия;
- являются широко представленным консультативным органом;
- в организациях функционирует постоянно действующий секретариат, отвечающий за работу администрации, информационное обеспечение и исследования.
2.Принципы функционирования международных организаций
Международная межправительственная организация - это добровольное объединение суверенных государств или международных организаций, созданное на основе межгосударственного договора или резолюции международной организации общей компетенции для координации деятельности государств в конкретной области сотрудничества, имеющее соответствующую систему главных и вспомогательных органов, обладающее автономной волей, отличной от воль ее членов.Любая международная организация обладает следующими шестью признаками. 1. Создание в соответствии с международным правом. Если международная организация создана неправомерно или ее деятельность противоречит международному праву, то учредительный акт такой организации должен быть признан ничтожным и действие его прекращено в кратчайший срок. Международный договор или любое из его постановлений недействительны, если их исполнение связано с каким-либо действием, являющимся согласно международному праву неправомерным.2. Учреждение на основе международного договора. Как правило, международные организации создаются на основе международного договора (конвенции, соглашения, трактата, протокола и т.д.). Объектом такого договора является поведение субъектов (сторон договора) и самой международной организации. Сторонами учредительного акта являются суверенные государства. Однако в последние годы полноправными участниками международных организаций являются также межправительственные организации. Например, Европейский Союз является полноправным членом многих международных рыболовных организаций. Международные организации могут быть созданы в соответствии с резолюциями других организаций, имеющих более общую компетенцию;3. Осуществление сотрудничества в конкретных областях деятельности.Международные организации создаются для координации усилий государств в той или иной области. Международные организации призваны объединять усилия государств в политической (ОБСЕ), военной (НАТО), научно-технической (Европейская организация ядерных исследований), экономической (ЕС), валютно-финансовой (МБРР, МВФ), социальной (МОТ) и во многих других областях. Вместе с тем ряд организаций уполномочен координировать деятельность государств практически во всех областях (ООН, СНГ). Международные организации становятся посредниками между государствами-членами.4. Наличие соответствующей организационной структуры. Этот признак является одним из важных признаков наличия международной организации. Он как бы подтверждает постоянный характер организации и тем самым отличает ее от многочисленных других форм международного сотрудничества, Межправительственные организации имеют штаб-квартиры, членов в лице суверенных государств и необходимую систему главных и вспомогательных органов. Высшим органом является сессия, созываемая один раз в год (иногда один раз в два года). Исполнительными органами являются советы.Административный аппарат возглавляет исполнительный секретарь (Генеральный директор). Все организации имеют постоянные или временные исполнительные органы с различным правовым статусом и компетенцией. 5. Наличие прав и обязанностей организации. Права и обязанности любой организации в общей форме закреплены в ее учредительном акте, резолюциях высших и исполнительных органов, в соглашениях между организациями. Эти документы закрепляют намерения государств-членов, которые далее должны быть имплементированы соответствующей международной организацией. Государства вправе запретить организации предпринять те или иные действия, и организация не может превысить свои полномочия. Например, ст. 3 (5"С") Устава МАГАТЭ запрещает Агентству при выполнении своих функций, связанных спредоставлением помощи своим членам, руководствоваться политическими, экономическими, военными или иными требованиями, несовместимыми с положениями Устава этой организации.6. Самостоятельные международные права и обязанности организации. Именно сама организация как субъект международного публичного и частного права вправе избрать наиболее рациональные средства и методы деятельности. В этом случае государства-члены осуществляют контроль за тем, правомерно ли организация использует свою автономную волю. Правосубъектность международных организаций. Правосубъектность международной организации включает следующие четыре элемента: а) правоспособность, способность иметь права и обязанности; б) дееспособность, способность организации своими действиями осуществлять права и обязанности; в) способность участвовать в процессе международногоправотворчества; г) способность нести юридическую ответственность за свои действия.Одним из главных атрибутов правосубъектности международных организаций является наличие у них собственной воли. Источником воли международной организации является учредительный акт как продукт согласования воль государств-учредителей. Наиболее важными чертами правосубъектности международных организаций являются следующие качества.1. Признание качества международной личности со стороны субъектов международного права. Сущность данного критерия заключается в том, что государства-члены и соответствующие международные организации признают и обязуются уважать права и обязанности соответствующей межправительственной организации, их компетенцию, круг полномочий, наделять организацию и ее сотрудников привилегиями и иммунитетом учредительным актам все межправительственные организации являются юридическими лицами. Государства-члены наделяют их правом и дееспособностью в таком объеме, в каком это необходимо для выполнения их функций.2. Наличие обособленных прав и обязанностей. Этот критерий правосубъектности межправительственных организаций означает, что организации обладают такими правами и обязанностями которые отличны от прав и обязанностей государств и могут быть осуществлены на международном уровне. Например, в Уставе ЮНЕСКО перечислены следующие обязанности организации: а) способствование сближению и взаимному пониманию народов путем использования всех имеющихся средств информации; б) поощрение развития народного образования и распространения культуры; в) помощь всохранении, увеличении и распространении знаний. 3. Право на свободное выполнение своих функций. Каждая межправительственнаяорганизация имеет свой учредительный акт (в форме конвенций, уставов или резолюций организации с более общими полномочиями), правила процедуры, финансовые правила и другие документы, формирующие внутреннее право организации. Чаще всего при выполнении своих функций межправительственные организации исходят из подразумеваемой компетенции. При выполнении своих функций они вступают в определенные правоотношения с государствами-нечленами. Например, ООН обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с принципами, изложенными в ст. 2 Устава, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности.4. Право на заключение договоров. Договорную правоспособность международных организаций можно отнести к числу главных критериев международной правосубъектности, так как одну из характерных черт субъекта международного права составляет его способность к выработке норм международного права. В порядке реализации своих полномочий межправительственные организации имеют публично-правовой, частно-правовой или смешанный характер. В принципе, каждая организация может заключать международные договоры, что вытекает из содержания Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. В частности, в преамбуле этой Конвенции сказано, что международная организация обладает такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей. Согласно ст. 6 данной Конвенции правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации.5. Участие в создании норм международного права. Правотворческий процесс международной организации включает деятельность, направленную на создание правовых норм, а также их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Следует особо подчеркнуть, что никакая международная организация, в том числе и универсальная (например, ООН, ее сцециализированные учреждения), не обладает "законодательными" полномочиями. Это, в частности, означает, что любая норма, содержащаяся в принятых международной организацией рекомендациях, правилах и проектах договоров, должна бытьпризнана государством, во-первых, как международно-правовая норма, во- вторых, как норма, обязательная для данного государства. Правотворчество международной организации не является беспредельным. Oбъeм и вид правотворчества организации определен в учредительном договоре. Поскольку устав каждой организаций индивидуален, то объем, виды и направления правотворческой деятельности международных организаций отличаются друг от друга. Конкретный объем полномочий, представленных международной организации в области правотворчества, можно выяснить только на основе анализа ее учредительного акта. В процессе создания норм, регулирующих отношения между государствами, международная организация может выступать в различных ролях. В частности, на начальных фазах правотворческого процесса международная организация может: а) быть инициатором, выступающим с предложением о заключении определенного межгосударственного договора; б) выступать как автор проекта текста подобного договора;в) созвать в дальнейшем дипломатическую конференцию государств с целью согласования текста договора; г) сама сыграть роль такой конференции, осуществляя согласование текста договора и его утверждение в своем межправительственном органе; д) после заключения договора выполнять функции депозитария; е) пользоваться определенными полномочиями в области интерпретации или пересмотра договора, заключенного при ее участии.6. Право обладать привилегиями и иммунитетами. Без привилегий и иммунитетов невозможна нормальная практическая деятельность любой международной организации. В одних случаях объем привилегий и иммунитетов определяется специальным соглашением, а в других - национальным законодательством. Однако в общей форме право на привилегии и иммунитета закрепляется в учредительном акте каждой организации. Так, ООН пользуется на территории каждого из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которыенеобходимы для достижения ее целей (ст. 105 Устава). Имущество и активы Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР), где бы они ни находились и кто бы ни являлся их держателями, обладают иммунитетом от обыска, конфискации, экспроприации или любой иной формы изъятия или отчуждения путем исполнительных или законодательных действий (ст. 47 Соглашения об учреждении ЕБРР).7. Право на обеспечение выполнения норм международного права. Наделение международных организаций полномочиями по обеспечению выполнения норммеждународного права свидетельствует о независимом; характере организаций по отношению к государствам-членам и является одним из важных признаков правосубъектности. При этом основными средствами являются институты международного контроля и ответственности, включая применение санкций. Контрольные функции осуществляются двумя способами: путем представления докладов государствами-членами и наблюдением и обследованием: контролируемого объекта или ситуации на месте. Наиболее распространенной формой контроля является предоставление докладов государствами-членами. Например, Устав ЮНЕСКО обязывает каждое государство-член представлять Организации в те сроки и в той форме, которые определяет Генеральная конференция, доклады, содержащие сведения о законах, положениях и статистических данных, касающихся его учреждений и деятельности в области образования, науки и культуры, а также о выполнении рекомендаций и конвенций Генеральной конференции (ст. VIII).8. Международно-правовая ответственность. Выступая как самостоятельные образования, международные организации являются субъектами международно- правовой ответственности. Международные организации, например, должны нести ответственность запротивоправные действия своих должностных лиц. Ответственность организаций может наступить в случае злоупотребления ими привилегиями и иммунитетами. Следует предположить, что политическая ответственность может наступить в случае нарушения организацией своих функций, невыполнения соглашений, заключенных с другими организациями и государствами, за вмешательство во внутренние дела субъектов международного права. Материальная ответственность организаций может возникнуть в случае нарушения законных прав своих сотрудников, экспертов, перебора денежных сумм и т.д. Они также обязаны нести ответственность перед правительствами, где находятся их штаб-квартиры, за противоправные действия, например, за необоснованное отчуждение земли, неуплату коммунальных услуг, нарушение санитарных норм. Членство в международных организациях. Как правило, в учредительных актах организаций содержатся следующие положения о категориях членов и критерии вступления и выхода из этих организаций.1. Категории членов в международных организациях. Для западной доктрины характерно разделение членов международных организаций на две категории: полноправные и неполноправные члены. К полноправным, по их мнению, относятся государства, а к неполноправным - несамоуправляемые территории и даже некоторые суверенные государства. Российские юристы выступают за ликвидацию института ассоциированных членов как несовместимого Декларацией ООН о предоставлении независимости колониальным странам и народам от 14 декабря 1960г.2. Условие вступления в организацию. Учредительные акты практически всех организаций устанавливают, что прием в члены организации открыт для всехгосударств, разделяющих принципы этой организации. Как правило, члены организации подразделяются на две категории: первоначальные члены и другие члены. Первоначальные члены - это государства, участвовавшие в разработке и принятии учредительного акта организации. Для них устанавливаются несколько более льготные условия вступления. В частности любой первоначальный член может стать членом организации, сообщив об этом высшему должностному лицу о своем формальном принятии обязательств вытекающих из учредительного акта такой организации. Другие государства могут быть приняты большинством в две трети голосов. Членами организации могут быть государства, другие международные организации, автономные территории, зависимые территории. В соответствии с общепризнанным принципом международного права - суверенного равенства - любое государство имеет право принадлежать или не принадлежать к международным организациям. В этой связи ограничение в приеме государств в любую организацию является нарушением международного нрава. Членами организации могут быть другие международные организации. Например, ЕС является членом Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО).3. Права и обязанности членов организации. Анализ учредительных актов и деятельности международных организаций показывает, что права и обязанности государств-членов можно объединить в две категории: индивидуальные и коллективные. Любой член организации можёт обладать индивидуальными правами и обязанностями как партнер такой организации (например, в качестве стороны соглашения о штаб-квартире, соглашения о сотрудничестве) или член организации. По мнению Г. Шермерса и Блоккера, членство в международной организации носит двоякий характер: с одной стороны, государства функционируют как отдельные части механизма организации, с другой, являются ее важными партнерами. Таким образом, организация работает на своих членов и со своими членами.Как правило, индивидуальные права и обязанности закрепляются в учредительных актах или решениях международной организации. Например, часто организация является депозитарием соглашения. К таким обязанностям относится обязанность каждого члена регулярно платить членские взносы, в определенный срок представлять отчеты о выполнении конвенций или учредительного акта. Коллективные права и обязанности государств-членов закреплены в учредительном акте или резолюциях международных организаций. Такого рода права и обязанности имеют общих адресатов, т.е. обращены всем членам или двум и более членам организации, предписывают предпринять совместные действия, затрагивающие интересы всех участников организации. Права и обязанности государств-членов можно объединить в три группы: а) права и обязанности,вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права; б) права и обязанности, непосредственно касающиеся участия государств во внутренней текущей деятельности организации; в) права и обязанности, связанные с соблюдением основных положений учредительного акта организации.
Вопросы для самоконтроля
1. Как классифицируются международные организации?
2. Каковы основные принципы международных организаций
Рекомендуемая литература
1. Федоров В. Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в XXI веке. М., 2007.
2. Kутейников А. Е. Международные организации: функции и деятельность. Введение в социологию международных межправительственных организаций. СПб., 2007. С. 5, 9-10.