Ответственность органов и должностных лиц местного
Самоуправления
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправ-ления - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправ-ных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженных в санкциях правовых норм.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ выделяет три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
· перед населением муниципального образования;
· перед государством;
· перед физическими июридическими лицами.
Органы и должностные лица местного самоуправления несут конститу-ционно-правовую ответственностьперед населением и государством за ненадлежащее исполнение публичной власти. При этом можно выделить следующие основания привлечения их к конституционной ответственности:
· в случае утраты доверия;
· в случае издания незаконных правовых актов;
· в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения отдель-
ных государственных полномочий;
· в случаенеудовлетворительной оценки деятельности.
Ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением — специфический вид ответственности. Единственное основание для привлечения к данному виду ответственности — утрата доверия.
В соответствии с ч. 2 ст. 71 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ указывал, что основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ данный термин не использует, однако его анализпоказывает, что предусмотренный ст. 24 и ч. 2 ст. 71 механизм ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления также основывается на утрате доверия к ним жителей муниципального образования.
Вместе с тем, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судеб-ном порядке. Следует подчеркнуть, что всоответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П основаниемдля отзыва депутата не 
могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.
Муниципальное образование сучетом законодательства субъектов РФ определяет процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данных выборных лиц муниципального образования. При этом следует отметить, что в соответствии с подл, «а» п. 8 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вопрос о досрочном прекращении полно-мочий органов местного самоуправления и должностных лиц не может быть вынесен на местный референдум.
В случае выражения недоверия выборному должностному лицу местного самоуправления представительный орган местного самоуправ-ления принимает решение о проведении голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления не менее чем 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Указанное решение представительный орган местного самоуправления направляет в территориальную избира-тельную комиссию муниципального образования.
Выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за его отзыв подано более половины числа голосов участ-ников голосования, внесенных в списки участников голосования, и при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание выборного должностного лица местного самоуправления. Число граждан, принявших участие в голосовании по отзыву, определяетсяпо тем же правилам, как и при выборах выборного должностного лица местного самоуправления.
Ответственность перед государствомпредусмотрена в ст. 72-74 Феде-рального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Данный вид ответственности применяется вследующих случаях:
· при издании органами и должностными лицами местного само-управления незаконных правовых актов;
· при ненадлежащем осуществлении переданных отдельных госу-дарственных полномочий;
· при неудовлетворительной оценке деятельности главы муници-пального образования.
Таким образом, в случаях нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ. устава муниципального образования наступает конституционная ответст-венвенность - досрочно (законом субъекта РФ) могут быть прекращены пол-номочия представительного органа местного самоуправления, а должност-ное лицо местного самоуправления — отрешено от должности (правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ).
Механизм реализациироспуска представительного органа муници-пального образования закреплен в ст. 73 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Основанием начала процедуры применения данного вида ответ-ственности к представительному органу муниципального образования является принятие им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федераль-ным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. При этом факт незаконности данного нор-маивного акта устанавливается судом.
Процедура привлечения к ответственности применяется, если представительный орган муниципальногообразования в течение трех ме-ся-цев со дня вступления в силурешения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению судебного решения.
В данном случае высшее должностное лицо субъекта РФ (руково-дитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, уста-новившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект за-кона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
В отличие от прежнего Закона (от 28.08.1995 № 154-ФЗ) дейст-ствующий Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ:
· увеличивает срок, втечение которого представительный орган муници-
пального образования обязан принять меры по исполнению решения суда
с 10 дней до трех месяцев;
· не требует судебного подтверждения того, что установленныедействия
повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина
или наступление иного вреда;
· не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры при- влечения представительного органа муниципального к ответственности
вынесение письменного предупрежденияпредставительного органа
о возможности привлечения к ответственности;
· требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения
первого судебного решения;
· предусматривает обязательность законодательной инициативы выс-
шего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполни-
тельного органа государственной власти субъекта РФ) при принятии
закона о роспуске представительного органа муниципального образо-
вания (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам высту-
пить с такой инициативой).
Меры, предусмотренные ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ, носят факультативный,т.е. необязательный характер. Как следует из ее содер-жания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обязан, а лишь обладает правом внести в законодательный орган субъектаРФ закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а зако-нодательный орган субъекта РФ не обязан его принимать.
Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного нормативного правового акта, но и совершение иных действий (в том числе принятие незаконного акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособ-ности, единству правового и экономического пространства Российской Фе-дерации, нецелевоерасходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда.
Глава муниципального образования (местной администрации) от-решается от должности правовым актом высшего должностного лица субъ-екта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправле-ния перед государством может наступить также в случаях ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осу-ществление отдельных государственных полномочий в пределах выделен-ных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Законодатель впервые установил конкретный вид ответственности за необеспечение исполнения отдельных государственных полномочий, пере-данных органам местного самоуправления. В этом случае глава муни-ципального образования подлежит удалению в отставку.
Необходимо отметить, что в настоящее время установлено еще одно основание привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления — их неэффективная деятельность. Критерии эффективности определены перечнем показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденным Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607. Всего зафиксировано 30 показателей. В частности, к ним относятся: удовлетворенность населения медицинской помощью, качеством дошкольного образования, деятельностью органов местного самоуправления; число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения; объем жилищного строительства; доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием; удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене, и др.
Можно сделать вывод, что определение показателей позволяет оце-нить эффективность деятельности органов местного самоуправления более объективно.
Низкая эффективность деятельности главы муниципального образо-вания может быть признана по итогам его ежегодного отчета перед пред-ставительным органом муниципального образования.
Ответственность перед физическими и юридическими лицами установ-лена ст. 70 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и предусматривает
возможность привлечения должностных лиц местного самоуправления к граж-
данско-правовой и уголовной ответственности.
Основанием возникновения гражданско-правовой ответственности является нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений органом или должностным лицом местного самоуправления. Незаконность действий или решений устанавливается судом или арбитражным судом. Убытки, моральный вред, нанесенные юридическому или физическому лицу, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ).
Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправ-ления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все признаки состава преступления и предусмотренных Уголовным кодексом РФ. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в орга-нах местного самоуправления». Применительно к должностным лицам местного самоуправления данная глава содержит такие составы преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285); превышение должностных полномочий (ст. 286); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287): незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); получение взятки (ст. 290); служебный подлог (ст. 292); халатность (ст. 293). Для привлечения к ответственности в соответствии с данными статьями следует руководствоваться определением должностного лица, данным в примечании к ст. 285 УК.
Действующее уголовно-процессуальное законодательство устанав-ливает особенности привлечения к уголовной ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления. Так, в частности, решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается прокурором субъекта РФ (ст. 448 УПК РФ).