Глава 3. Субъекты водных отношений
Статья 23. Участники водных отношений
В этой статье в общем виде определен круг субъектов водных правоотношений, то есть общественных отношений, складывающихся по поводу водных объектов и урегулированных нормами права. Эти правоотношения возникают, осуществляются и прекращаются в соответствии с требованиями и по основаниям, предусмотренным водным законодательством. Субъектами водных правоотношений законодательство признает: Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и водопользователей.
Российская Федерация и субъекты Российской Федерации могут выступать в качестве субъектов водных отношений и в тех случаях, когда речь идет о реализации ими своих правомочий как собственников водных объектов, поскольку водные объекты могут находиться в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Водные объекты могут находиться и в муниципальной собственности. Поэтому эти органы также выступают в качестве субъектов водных правоотношений.
Юридические и физические лица могут обладать водной правоспособностью и дееспособностью. Они становятся субъектами водных правоотношений с момента реального наделения их водными объектами, возникновения у них конкретных прав на эти водные объекты.
В Водном кодексе РФ закреплен принцип приоритета регулирования имущественных и административных отношений водным законодательством применительно к сфере использования и охраны водных объектов, то есть к сфере применения водного законодательства предмета его правового регулирования.
Возможность применения норм гражданского и административного законодательства в сфере регулирования водных отношений обусловлена только случаями, когда соответствующие вопросы использования и охраны водных объектов не получили своего отражения в Водном кодексе РФ. Такой подход к разграничению сфер действия водного законодательства с гражданским и административным законодательством вытекает из соответствующих положений ГК РФ.
Так, согласно пункту третьему статьи 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (см. также комментарий к ст. 5 ВК).
Статья 24. Российская Федерация - участник водных отношений
Согласно ст. 1 Конституции РФ Россия провозглашается демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.
Государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 и 11 Конституции РФ).
Названные субъекты водных отношений функционируют на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, Федерального конституционного Закона о Правительстве РФ, конституций и законодательства республик, уставов и законодательства краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (см. ст. 5 Конституции РФ и комментарии к ст. 65-67, 70-72 Водного кодекса РФ).
Участие органов государственной власти в водных отношениях различно: система и порядок функционирования органов исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов предусматриваются в главе 8 ВК (ст. 70-74); разрешение споров и применение мер ответственности в главах 13 и 14 ВК (ст. 129-132); часть полномочий РФ реализуются законодательными (представительными) и исполнительными органами РФ. Компетенция Федерального Собрания и его палат установлена в статьях 102, 103, 105 и 106 Конституции РФ. Статус этих органов и порядок реализации их компетенции предусмотрены также в статьях 97-101, 104, 107 и 108 Конституции РФ. Основная форма участия законодательных (представительных) органов РФ в водных отношениях - это принятие законов, иных нормативных правовых актов, регулирующих водные отношения, а Совета Федерации кроме того - ратификация и денонсация международных договоров РФ (см. ст. 2 и 4 настоящего Кодекса).
Статья 25. Муниципальные образования - участники водных отношений
Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление: в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм принятого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), которые и участвуют в водных отношениях. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом (в том числе Водным кодексом) отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции РФ).
Местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).
О компетенции и статусе органов местного самоуправления см. комментарий к статье 68 настоящего Кодекса.
Статья 26. Водопользователи - участники водных отношений
Понятия граждан (физических лиц) и юридических лиц даются в ГК РФ, согласно ст. 21 которого способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские (то есть имущественные) права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением несовершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста.
В ГК РФ предусматриваются:
Недопустимость лишения и ограничения правоспособности и дееспособности гражданина иначе как в случаях и в порядке, установленных законом (ст. 22);
Право граждан на предпринимательскую деятельность без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (ст. 23);
Имущественная ответственность гражданина и несостоятельность (банкротство) индивидуального предпринимателя (ст. 24 и 25 ГК).
Под юридическим лицом в ст. 48 ГК понимается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Водное законодательство признает в качестве водопользователей любых граждан и юридических лиц, в том числе иностранных.
Статья 27. Водопользователь - гражданин
Важным является право гражданина-водопользователя пользоваться водами не только для собственных нужд, но и для предпринимательской деятельности. Это право основано на конституционном праве каждого свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34 Конституции РФ) и ст. 18 ГК РФ, согласно которой граждане могут, в частности, заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью.
Право свободного использования водных объектов для собственных нужд предполагает отсутствие необходимости получать лицензию или иное разрешение на водопользование, но не означает права неограниченного пользования водами по усмотрению гражданина водопользователя. Наряду с правами водопользователь-гражданин наделяется соответствующими обязанностями. В статьях 92, 94-117 и др. Водного кодекса РФ определяются содержание прав и обязанностей водопользователей (см. комментарии к ним), возможность использования водных объектов лишь в соответствии с водным и иным законодательством РФ.
Статьи 62 и 63 Водного кодекса РФ допускают возможность при определенных условиях ограничения и недопущение осуществления прав свободного пользования водными объектами, а статья 89 - ограничение, приостановление или запрещение использования водных объектов в необходимых, предусмотренных законом случаях.
Статья 28. Водопользователь - юридическое лицо
В ст. 49-52 ГК РФ предусматриваются правоспособность, учредительные документы, государственная регистрация юридических лиц, в 53-57 место нахождения, представительство и филиалы, ответственность, возможности реорганизации юридических лиц.
В ГК РФ предусматриваются хозяйственные товарищества (полное товарищество, товарищество на вере) и хозяйственные общества (акционерные общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью - ст. 66-112 ГК РФ).
Юридическое лицо приобретает право водопользования лишь на основании лицензии в соответствии с порядком предоставления водных объектов в пользование по ВК РФ и постановлению Правительства РФ от 03.04.97 N 383.
Статья 29. Водопользователь, использующий водные объекты для обеспечения нужд водопотребителей
Комментируемая статья выделяет из общего круга субъектов водных отношений предприятия и организации, обслуживающие водопотребителей.
Согласно ст. 1 ВК РФ, водопотребители - это юридические и физические лица, получающие воду для своих нужд. Таким образом, непосредственного выхода к водоему или водотоку они не имеют, а воду получают с помощью водопроводных сооружений и т.д. Например, для промышленных предприятий вода, подаваемая соответствующим водопользователем, в частности "Мосводоканалом", служит технологическим сырьем в процессе производства промышленной продукции. В свою очередь, граждане потребляют воду, поступающую по водопроводам, для различных питьевых и бытовых нужд.
Лицензию на водопользование в подобных случаях получает "Мосводоканал", с ним же заключают договор по использованию соответсвующих водных объектов. При этом с водопотребителей взимается плата по установленным тарифам.
В настоящее время важной задачей является обеспечение должных количественных и качественных показателей питьевой воды. Нужно минимизировать потери при транспортировке воды, а также добиться ее экономного потребления. В области водоснабжения необходим действенный контроль и тщательный учет. Для решения проблем, накопившихся в данной области, в последнее десятилетие было даже выдвинуто дискуссионное предложение разработать федеральный закон о водоснабжении*(31). В него планировалось включить правовые нормы из различных актов. Таким образом, хотят упорядочить отношения между водопользователями и водопотребителями. Однако, главной задачей является исполнение уже действующего законодательства, касающегося водоснабжения. В том числе речь идет и о водном законодательстве, так как источниками водоснабжения являются, все же, подземные и поверхностные водные объекты.
Статья 30. Правоспособность и дееспособность водопользователей
Согласно ст. 17 ГК РФ правоспособность граждан, это способность иметь гражданские права и нести обязанности. Юридические лица могут иметь права, соответствующие целям их деятельности, предусмотренным в их учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности (ст. 49 ГК РФ).
Эти положения гражданского законодательства применимы для определения правоспособности водопользователей. Однако надо учитывать особенности регулирования водных отношений. Так, общее водопользование, как граждан, так и юридических лиц осуществляется свободно, без лицензии.
При водопользовании, требующем получение лицензии, право на ее получение возникает у граждан с наступлением 18 лет (совершеннолетие), а у юридических лиц - с момента их государственной регистрации.
Граждане и юридические лица, осуществляя свои права водопользователей, должны обладать дееспособностью, которая как и правоспособность определяется ГК РФ (ст. 21). Дееспособность - это способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Эти общие положения ст. 21 ГК РФ о дееспособности характеризуют также и дееспособность пользователей водных объектов. Они должны иметь способность совершать действия для приобретения прав на водный объект, а при пользовании им создавать для себя обязанности и исполнять их.