Глава 7. Основы государственного управления в области использования и охраны водных объектов
Статья 65. Полномочия Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов
Понятие "государственного управления в области использования и охраны водных объектов" (название раздела Водного кодекса РФ), включает: основы этого управления (полномочия РФ, органов местного самоуправления, их разграничение между собой, основные принципы управления), систему органов исполнительной власти РФ в этой области (федеральных, государственного органа управления использованием и охраной водного фонда), сферы государственного управления (водохозяйственные балансы, комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственный мониторинг, учет, кадастр водных объектов и т.п.).
Значительная часть полномочий РФ предусматривается как в статье 65, так и в других статьях Водного кодекса РФ. Так, отношения по поводу водных объектов регулируются в статьях 35 и 36 настоящего Кодекса; принятие федеральных нормативных правовых актов статьей 2 (комментарий к ст. 65 и другим статьям настоящего Кодекса наглядно демонстрирует активное правотворчество РФ в области регулирования водных отношений). Они принимаются на нескольких уровнях: законодательной, представительной властью Федеральным Собранием РФ; Президентом РФ; Правительством РФ; государственным органом управления использованием и охраной водного фонда; иными федеральными органами исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов.
Предусмотренный в статье 65 государственный контроль за соблюдением федеральных актов тесно связан с предусмотренным в той же статье установлением порядка организации и проведения государственного контроля за использованием и охраной водных объектов; согласно ст. 81 наст. Кодекса эти функции возлагаются на Правительство Российской Федерации и государственный орган управления использованием и охраной водного фонда (см. также ст. 74 настоящего Кодекса).
Следует отметить, что основные вопросы водных отношений, требующие нормативного регулирования, отнесенные к компетенции РФ, и не урегулированные в настоящем Кодексе, должны, согласно Водному Кодексу, регулироваться органами исполнительной власти РФ, в лице Правительства Российской Федерации. Это, однако, не исключает принятия Правительством РФ правовых актов индивидуального характера по вопросам, носящим федеральное значение.
Федеральная единая инвестиционная политика имеет ключевое значение для использования и охраны водных объектов. Правительством Российской Федерации утверждено Положение о Российской программе организации инвестиций в оздоровление окружающей среды. Контуры и принципы экономического стимулирования рационального водопользования обозначены в статьях 121, 123, 127 и 128 ВК.
Правила инвестиционной деятельности устанавливались Законом РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" и Законом РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР".
Значительная часть инвестиций предусматривается в соответствующих федеральных программах, в частности, по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод (см. комментарий к ст. 117 ВК).
Правительством РФ утвержден Порядок разработки и реализации федеральных Программ и межгосударственных Программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.
Примером ФЦП может служить утвержденная постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1994 г. N 1306 Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна. Указанная Программа является, по нашим подсчетам, одиннадцатой, принятой по поводу Байкала на общегосударственном уровне за последнюю четверть века: не менее трети предыдущих предписаний, по нашим же подсчетам, оказались не выполненными или не выполненными в значительной мере из-за противоречий экономических и экологических приоритетов, падения государственной и технологической дисциплины, сложности и многоплановости проблемы сохранения и спасения этого уникального хранилища пресной воды.
В Государственной Думе РФ долгое время находился на рассмотрении подготовленный в 1991 г. рабочей группой под руководством С.А. Боголюбова законопроект об охране озера Байкал, однако поскольку часть его норм рассчитана на федеральное финансирование, а экономическая ситуация это затрудняет, быстрое его принятие являлось проблематичным, хотя проект и был внесен в список первоочередных. 1 мая 1999 г. ФЗ "Об охране озера Байкал" был, наконец, подписан (СЗ РФ 1999 N 18, ст. 2220).
Разработка схем осуществляется государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, а Порядок разработки, согласования государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов согласно статье 76 настоящего Кодекса устанавливается Правительством Российской Федерации.
Отнесение к полномочиям РФ разработки и утверждения единой нормативно-методической базы предполагает, прежде всего, принятие Федерацией нормативных правовых актов, о чем шла речь выше. В комментируемой статье не указано, о какой базе либо о базе чего идет речь. Из контекста абзаца 8 части 1 статьи 65 настоящего Кодекса можно, по крайней мере, можно сделать вывод, что разработка нормативно-правовой базы должна быть тесно увязана с единой научно-технической политикой, с фундаментальными и прикладными научными исследованиями.
Государственный мониторинг водных объектов, водный кадастр, учет поверхностных и подземных вод, размежевание полномочий федеральных органов по работе с ними предусматриваются в статьях 78 и 79 настоящего Кодекса. 23 апреля 1994 г. принято Постановление Правительства РФ N 379 "О государственном водном кадастре Российской Федерации".
Порядку использования водных объектов посвящены статьи главы 10 настоящего Кодекса о целях и способах использования (ст. 85), общем, специальном и особом водопользовании (ст. 86, 87), порядке предоставления водных объектов в пользование и осуществления общего водопользования, (ст. 91, 88), правах и обязанностях водопользователей (ст. 92) и другие. В них названы государственные органы, осуществляющие компетенцию РФ в этой области.
Точно так же функции в области лицензирования, а также отрасли законодательства РФ, его регулирующие, предусматриваются в главе 5 "Приобретение и прекращение прав пользования водными объектами" настоящего Кодекса (ст. 46-61). Основы порядка лицензирования в области использования и охраны водных объектов закрепляются в статьях 83 настоящего Кодекса.
Установление и режим водоохранных зон предусматриваются в статьях 111-113 настоящего Кодекса, где определяются полномочия конкретных федеральных органов в этой области. Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах утверждено постановлением Правительства РФ от 23.11.96 г. N 1404.
Принципы экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов, порядка установления и взимания платы за водопользование определяются в статьях 121-123, 125-128 настоящего Кодекса. Указанные вопросы решаются не только теми органами, которые названы в Водном кодексе РФ, но и иными государственными органами, уполномоченными их решать согласно своей компетенции и в соответствии с Конституцией РФ.
Так, Указом Президента РФ от 8 мая 1996 г. N 685 предусмотрены Основные направления налоговой реформы в Российской Федерации и меры по укреплению налоговой и платежной дисциплины. Им, в частности, предусмотрены: консолидация в федеральном бюджете начиная с 1997 г. государственных внебюджетных фондов с сохранением целевой направленности использования денежных средств, сокращение льгот и исключений из общего режима налогообложения, увеличение роли экологических налогов и штрафов.
Госналогслужбой РФ 17 сентября 1993 г. разъяснен порядок учета при налогообложении средств, получаемых предприятиями водопроводно-канализационного хозяйства при взимании повышенной платы за превышение нормативов сброса производственных сточных вод. Налоговая реформа, начатая в 1990-х г.г., продолжается и в ХХ1 веке (см. комментарий к гл.12 ВК РФ)..
Полномочия РФ по водным объектам, отнесенным к федеральной собственности, предусмотренные в абзаце 3 настоящей статьи, конкретизируются в последующих абзацах этой статьи и в других статьях настоящего Кодекса: лимиты водопользования - в статье 90, водохранилища - в статье 139, паводки - в статье 117, особо охраняемые водные объекты, их зоны и округа санитарной охраны - в статьях 111, 115, 118, 119, резервирование источников питьевого водоснабжения - в статье 134 настоящего Кодекса.
Координация деятельности органов исполнительной власти РФ в области использования и охраны водных объектов осуществляется путем:
- принятия и реализации федеральных целевых программ;
- осуществления соответствующих функций, предусмотренных Конституцией РФ, Президентом и Правительством РФ;
- наделения координационными полномочиями органов исполнительной власти в областях: управления использованием и охраной водного фонда, охраны окружающей среды, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, управления использованием и охраной недр и др.;
- заключения и реализации бассейновых соглашений о восстановлении и об охране водных объектов.
Федеральными органами государственной власти могут приниматься решения по координации конкретных вопросов деятельности. Примером служит постановление Правительства РФ от 26 августа 1995 г. N 834 "О плане взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении работ по поиску и спасанию людей на море и в водных бассейнах Российской Федерации".
Создание государственного органа управления использованием и охраной водного фонда наряду со статьей 65 предусматривается в статьях 73 и 74 настоящего Кодекса, где излагаются также его основные функции (утверждаются Положения о нем Правительством РФ).
В Водном кодексе РФ отсутствует статья о международном сотрудничестве, типичная для многих законов РФ, в том числе экологических, природоресурсных. Но это не означает недооценки этих вопросов: во-первых, осуществлена полноценная увязка в соответствии со статьей 15 Конституции РФ, водного законодательства РФ и норм международного права в статье 4 настоящего Кодекса; во-вторых, к полномочиям РФ отнесены заключение и выполнение международных договоров РФ в области использования и охраны водных объектов.
Так, Правительством РФ ратифицированы Конвенция о биологическом разнообразии, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением; утверждены постановлением Правительства, 13 сентября 1994 г. N 1050 меры по обеспечению выполнения обязательств Российской стороны, вытекающих из конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, от 2 февраля 1971 г., постановлением от 2 декабря 1993 г. N 1254 меры по организации выполнения Конвенции о защите Черного моря от загрязнения.
В Федеральном Собрании РФ окончательно рассмотрены Конвенция о биологическом разнообразии, ратифицированная Федеральным законом от 17 февраля 1995, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалении и др.
Охране исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей посвящен ряд законодательных актов РФ.
Проведение государственной экспертизы относится согласно ФЗ "Об экологической экспертизе" 1995 г. к компетенции как РФ, так и ее субъектов : Водный кодекс не предусматривает размежевания между ними видов предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию объектов, влияющих на состояние вод. Распределение полномочий РФ и ее субъектов при государственной экологической экспертизе предусматривается в Федеральном законе об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г.
В настоящее время начата разработка проекта постановления Правительства РФ о Порядке проведения государственной "водной" экспертизы, как и о "неблагополучных" экологических зонах, отнесенных к компетенции и РФ (см. ст. 80, 116 настоящего Кодекса).
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ согласно части 2 статьи 2 настоящего Кодекса включаются в водное законодательство РФ и согласно части 3 статьи 2 не могут противоречить федеральным законам (по вопросам компетенции РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов)
Правотворческая и иные функции субъектов РФ вытекают из положений статей 5, 66, 67, 72 и 73 Конституции РФ, статьи 24 и других статей настоящего Кодекса, иных актов законодательства РФ и субъектов РФ.
Утрата силы ст. 66 и 67 ВК РФ по ФЗ от 22.08.2004 N 122 не означает исключения субъектов Федерации из механизма управления водными ресурсами. Участие субъектов РФ в схемах использования и охраны вод, например, предполагает:
- участие представителей законодательной и исполнительной властей субъекта РФ в составе рабочих групп и комиссий по разработке схем;
- участие в согласовании, то есть высказывании мнения исполнительным органам субъекта РФ по поводу проекта схемы;
- участие представителей субъекта РФ, выделенных его законодательными либо исполнительными органами, в проведении государственной экспертизы Схемы, направление своих предложений и замечаний экспертной комиссии, другие полномочия субъекта РФ, предусмотренные, например, в Федеральном законе РФ от 23 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе";
- участие в выполнении Схемы путем финансовых, организационных, правовых и иных мероприятий.
Аналогично участие субъекта РФ в бассейновых соглашениях (ст. 120 настоящего Кодекса).
Если к полномочиям РФ относятся федеральные программы, то и к полномочиям субъектов РФ относятся территориальные государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов (субъект РФ согласно Конституции РФ - государственное образование).
Эти программы предусматриваются в статье 77 настоящего Кодекса. Самостоятельность утверждения территориальных программ в субъектах РФ не исключает их участия в реализации федеральных государственных программ через деятельность законодательных, исполнительных и иных органов субъекта РФ.
Важной и по-своему уникальной функцией государственных органов исполнительной власти субъектов РФ является участие в осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, поскольку за Федерацией в лице ее Правительства оставлено установление порядка его организации и проведения (ст. 65 и 81 настоящего Кодекса).
Полномочиями субъектов РФ являются утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах и правил охраны жизни людей на воде (ст. 88, 142, 143 настоящего Кодекса).
Установление режимов наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах представляет сложную проблему, так как это, как правило, - каскад или система водохранилищ, в которых необходимо обеспечение интересов всех водопользователей, требований рационального использования и охраны водных ресурсов, потребности рыбного хозяйства при соблюдении приоритета питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (см. комментарии к ст. 117, 137, 139 настоящего Кодекса).
Ограничение, приостановление и запрещение использования водных объектов устанавливаются в ряде случаев органами исполнительной власти субъектов РФ, поскольку внесение представления и согласование этих вопросов предусматриваются в статье 89 (часть 2) настоящего Кодекса.
Резервирование, цели, специальный режим охраны и контроля резервных источников питьевого водоснабжения предусматриваются в статье 134 настоящего Кодекса. В исключительных случаях, предусмотренных статье 133 часть 5 настоящего Кодекса, органы исполнительной власти субъекта РФ могут также разрешать использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
Часть полномочий субъектов РФ связана с осуществлением функций государственной власти на территории субъекта РФ. Это:
- установление режима использования обособленных водных объектов при чрезвычайных ситуациях (ст. 45, 116 настоящего Кодекса, ст. 242 ГК РФ);
- предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод, в том числе паводка (ст. 117 настоящего Кодекса; осуществление его определяется масштабами вредного воздействия вод);
- установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос (определение порядка установления и режима использования отнесено к компетенции Правительства РФ ст. 65, 111 настоящего Кодекса);
- объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия (это полномочие также отнесено к компетенции РФ, следовательно, речь идет о федеральных либо региональных зонах; см. ст. 116 настоящего Кодекса);
- разрешение в исключительных случаях использования водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы (правомочие органов исполнительной власти субъектов РФ - ст. 136 настоящего Кодекса).
К названным полномочиям следует добавить проведение государственной экспертизы и охрана исконной среды обитания. В Водном Кодексе не расшифровываются уровни этой компетенции. Можно предположить, что ее размежевание произойдет по масштабности и значимости решаемых проблем, источникам финансирования мероприятий и т.п.
Надо отметить, что полное дублирование полномочий или, во всяком случае, их совершенно одинаковое изложение в законодательстве никогда не приносило пользы, т.к. приводило в конечном счете к безответственности: можно, однако, констатировать, что в комментируемом Кодексе количество таких дублирований значительно уменьшено по сравнению с актами 70-80 годов и обуславливается, отчасти, попытками детального правового регулирования компетенции.
Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определяется Конституцией Российской Федерации, предусматривающей компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Федерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции относятся:
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических, в области водных отношений);
д) федеральная государственная собственность (прежде всего на воды, на другие природные ресурсы) и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
м) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране водных объектов, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
р) метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области водных отношений, охраны окружающей среды).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся:
б) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе экологических, в области водных отношений);
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности (прежде всего на воды, на другие природные ресурсы);
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (сюда относится и благоприятная водная среда, - здесь и далее прим. сост.);
к) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти.
Это размежевание экологической и "водной" компетенции "по вертикали" представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном - Государственной думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федерации правотворческими и исполнительными органами субъектов РФ.
"По горизонтали" совершенствование экологического и водного законодательства и реализация полномочий в области использования и охраны вод осуществляется в трех направлениях - соответственно составу водных и экологических норм, которые группируются следующим образом:
а) собственно экологическое законодательство;
б) природоресурсное законодательство, в том числе и прежде всего - водное законодательство;
в) другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возникающие при использовании и охране водных объектов (гражданское, административное (санитарное), финансовое и иные отрасли законодательства). Подробнее см. комментарий к статье 5 настоящего Кодекса.
Статьями 65 и другими настоящего Кодекса разграничиваются полномочия между РФ и всеми ее субъектами. Примером индивидуального - конкретного договорного размежевания полномочий может служить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды, заключенное и реализуемое в 1990-х г.г.
По нему Правительство РФ и Правительство Свердловской области, именуемые далее Сторонами, руководствуясь Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области, исходя из необходимости рационального использования водных и других природных ресурсов и осуществления согласованных действий по охране окружающей среды, договорились о нижеследующем:
Состав водных и других природных ресурсов федерального значения (федеральной собственности) на территории Свердловской области определяется в соответствии с приложением к Соглашению. Природные ресурсы, не отнесенные к федеральным, относятся к областным или муниципальным природным ресурсам согласно договорам органов государственной власти Свердловской области с органами местного самоуправления. До такого распределения эти природные ресурсы относятся к природным ресурсам областного значения. Отнесение месторождений полезных ископаемых Свердловской области к природным ресурсам федерального значения временное - до введения в действие федерального закона о порядке отнесения участков недр к объектам федерального значения, федеральной собственности и об условиях пользования ими.
Статус федеральных особо охраняемых природных территорий и федеральных природных ресурсов на территории Свердловской области определяется законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством участвуют в управлении федеральными природными ресурсами.
Статус областных и муниципальных водных и других природных ресурсов определяется федеральными и областными законами. Органы государственной власти Свердловской области определяют порядок пользования областными природными ресурсами, включая их квотирование и лицензирование, в соответствии с федеральным законодательством. Собственность на продукцию, полученную при пользовании недрами (минеральное сырье, иные сырьевые ресурсы) определяется на основании договоров, заключаемых в соответствии с федеральными и областными законами, если отношения собственности на эту продукцию не урегулированы непосредственно законом.
Органы государственной власти Свердловской области, на основе базовых нормативов платы, установленных органами государственной власти Российской Федерации, определяют дифференцированные ставки платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование водными и другими природными ресурсами.
При отсутствии установленных федеральными органами власти базовых нормативов органы государственной власти Свердловской области самостоятельно устанавливают базовые нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование водными и другими природными ресурсами.
Для природных ресурсов, находящихся в областной собственности, органы государственной власти Свердловской области вправе устанавливать самостоятельно нормативы платы в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и Свердловской области. Платежи за пользование ресурсами недр на территории Свердловской области определяются в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах".
Зачисляемые в бюджет Свердловской области отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, включая отчисления, передаваемые добывающим предприятиям, направляются на финансирование геологоразведочных работ в соответствии с заданиями Федеральной и территориальной программ. Геологоразведочные работы для федеральных нужд на территории Свердловской области финансируются за счет средств федерального бюджета в соответствии с согласованными программами.
На финансирование территориальных природоохранных органов Свердловской области направляется 10 процентов средств от платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, перечисляемых предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории Свердловской области, в федеральный бюджет через территориальное управление федерального казначейства. Финансирование мероприятий по оздоровлению территорий Свердловской области, объявляемых в установленном законодательством Российской Федерации и Свердловской области порядке зонами чрезвычайной экологической ситуации, производится в первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций - непосредственных виновников деградации природной среды, а также за счет целевых средств областного бюджета и внебюджетных фондов.
На территории Свердловской области без согласия ее государственной власти не могут осуществляться размещение экологически вредных производств, захоронение радиоактивных и токсичных веществ. Соглашение заключается сроком на 5 (пять) лет и автоматически продлевается на последующие пятилетние периоды, если ни одна из Сторон не заявит другой Стороне путем письменного уведомления за б (шесть) месяцев до истечения соответствующего срока о своем желании прекратить его действие.
В Приложении к Соглашению указаны природные ресурсы и природные объекты федерального значения на территории Свердловской области:
1. Особо охраняемые природные территории - (заповедники, национальные парки), созданные в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации: заповедники "Денежкин камень" и "Висимский", "Припышминские боры".
2. Водные ресурсы - отнесение к федеральной собственности водных объектов на территории Свердловской области осуществляется в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.
3. Животный мир - отнесение к федеральной собственности объектов животного мира осуществляется в порядке, установленном федеральным законом.
4. Лесной фонд - отнесение к федеральной собственности лесного фонда осуществляется в соответствии с федеральным законом.
5. Место рождения полезных ископаемых месторождения полезных ископаемых, расположенные в Свердловской области, отнесенные временно к природным ресурсам федерального значения (дается их перечень).
К настоящему времени - это и другие подобные соглашения потеряли актуальность, а в большинстве случаев и отменены в связи с выстраиванием вертикали власти, проведением административной реформы, созданием федеральных округов, изменением характера отношений между Федерацией и ее субъектами по поводу использования и охраны вод. Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов представляет в настоящее время серьезную проблему.
В статье 65 настоящего Кодекса обозначено полномочие по охране исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей при использовании водных объектов. Эта функция РФ основывается на Федеральном законе "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г. (СЗ РФ 1999 N 18, ст. 2208). Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. (с последующими изменениями) утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации.
Дальнейшее регулирование этой сферы государственных и общественных отношений осуществлялось в федеральных законах "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" от 20 июля 2000 г., "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока" от 7 мая 2001 г. и др.
Как должны преломляться и конкретизироваться предусмотренные в этих и иных федеральных нормативных правовых актах права и обязанности Федерации в области водных отношений? Некоторое представление об этом дает перечень актов о среде обитания малочисленных народов, принятых на международном, федеральном и региональном уровнях.
1. Конвенция 107 о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах. Принята Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1957 г.
2. Рекомендация 104 о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах. Принята Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1957 г.
3. Конвенция 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах. Принята Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г.
4. Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Принята Комиссией по правам человека на ее сорок восьмой сессии в 1992 году.
5. Устав Совета народности саами северных стран. Принят на XI конференции народности саами в Тромсе в 1980 году.
6. Политическая программа народа саами. Принята в 1989 году.
7. Декларация Саммита лидеров коренных народов Арктики. Заключена 20 июня 1991 года в г. Херсхольме.
8. Декларация свободного развития народов Севера. Принята Международной конференцией параллельной СБСЕ активности народов Севера "Права человека и народы Севера" 2 октября 1991 года.
9. Декларация Международной конференции коренных народов по территории, охране окружающей Среды и развитию. Подписана в г. Кари-Ока (Бразилия) 30 мая 1992 года.
10. О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР. Закон СССР от 26 апреля 1990 г.
11. О депутатской Ассамблее малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 г.
12. О некоторых вопросах деятельности Международного фонда развития малых народов и этнических групп на территории РСФСР. Распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР от 5 июля 1991 г.
13. О Государственной программе развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 годах. Постановление Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. N 145.
14. Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 гг. Утверждена постановлением Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. N 145.
15. О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий жизни малочисленных народов Севера на 1991-1995 годы. Постановление Кабинета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г. N 84.
16. О неотложных мерах по решению социально-экономических проблем Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Постановление Совета Министров РСФСР от 8 ноября 1991 года N 591.
17. О неотложных мерах по стабилизации социально-экономического положения в Чукотском автономном округе и Магаданской области. Постановление Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 года.
18. О включении Государственной программы развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991-1995 годах в перечень федеральных целевых программ. Постановление Верховного Совета РФ от 25 декабря 1992 года.
19. Об упорядочении использования земельными участками, занятыми под родовые, общинные и семейные угодья малочисленных народов Севера. Постановление Президиума Верховного Совета РФ от 30 марта 1992 г.
20. О социальной поддержке групп населения с низкими доходами Таймырского автономного округа. Распоряжение Председателя Верховного Совета РФ от 12 марта 1992 г.
21. О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. Указ Президента РФ от 22 апреля 1992 г.
22. Вопросы деятельности Фонда выживания, развития экономики и культуры малочисленных народов Севера. Постановление Правительства РСФСР от 4 января 1992 г. N 15.
23. О сохранении природного комплекса Среды проживания удэгейцев, нанайцев и орочей в Пожарском районе Приморского края. Постановление Совета Национальностей Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.
24. Об отнесении шорцев, телеутов, кумандинцев к малочисленным народам Севера. Постановление Совета Национальностей Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.
25. О Перечне районов проживания малочисленных народов Севера. Постановление Правительства РФ от 11 января 1993 г. N 22.
26. О внесении изменений в Положение о порядке распределения лимитов вылова анадромных (лососевых) видов рыб на территории Корякского автономного округа. Решение Совета народных депутатов Корякского автономного округа от 26 марта 1992 г.
27. Об образовании территорий приоритетного природопользования. Решение Совета народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа от 6 мая 1990 г.
28. Устав Фонда малочисленных народов Севера. Принят Учредительным собранием 27 мая 1992 г.
Ст. 66-67. Утратили силу.
Статья 68. Полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны водных объектов
Компетенция и полномочия органов местного самоуправления устанавливаются в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ 2003 N 40, ст. 3822 с послед. изм. в том числе в ФЗ от 28.12.2004 N 186 в РГ 30 декабря 2004 г.).
Административной реформой, проводимой в стране, природоохранная и природоресурсная компетенция органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, подлежит расширению, а на муниципальные образования возлагаются значительные полномочия по осуществлению муниципального экологического, в том числе водного, контроля. Должностным лицам муниципального контроля передается ряд полномочий, которыми обладают должностные лица государственного экологического контроля.
Органам местного самоуправления могут также передаваться отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации и необходимые для реализации указанных полномочий материальные и финансовые средства. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Муниципальные образования и органы местного самоуправления являются субъектами, участниками водных отношений (см. ст. 25 настоящего Кодекса и комментарий к ней), вследствие чего они наделяются законом, прежде всего, собственной компетенцией, которая не считается государственно-управленческой в полном смысле этого понятия (см. ст. 12 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ныне утратил силу) в ведении муниципальных образований находились вопросы местного значения, которыми они активно пользовались:
- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (на правах которой могут быть обособленные водные объекты - см. ст. 39 настоящего Кодекса);
- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии, рациональное использование вод, приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения и т.д.);
- регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающих использование водных объектов для промышленности, сброса сточных и дренажных вод, обеспечения пожарной безопасности, рекреации и т.д.);
- регулирование использования водных объектов местного значения (то есть тех, которые используются для нужд проживающего в муниципальном образовании населения);
- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования (осуществляемой специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды; см. комментарий к ст. 71 настоящего Кодекса);
- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании (согласно ст. 146 наст. Кодекса).
В новом ФЗ от 6 октября 2003 г. понятие вопросов местного значения, как и понятия и классификация городских и сельских поселений, подверглись изменениям. Кроме указанных, переданных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. г. полномочий органы местного самоуправления наделяются компетенцией в области водных отношений конституциями республик, уставами других субъектов РФ; в них принимаются законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства.
Статья 69. Основные принципы государственного управления в области использования и охраны водных объектов
В данной статье сформулированы и закреплены лишь основные принципы. К принципам (вообще) и к принципам государственного управления в области использования и охраны водных объектов (в частности) отношение разное. Одни считают наличие принципов в законе его недостатком, многословием, расплывчатостью, а сами принципы называют простыми словами, декларациями, не несущими даже смысловой нагрузки.
Другие не согласны с таким мнением: принципы - это основополагающие начала, основные положения, подходы к решению вопроса, мероприятию, к содержанию, концепции, целям и задачам его. Даже в науке принципы играют огромную роль. На основе принципов речь идет именно о принципиальных подходах к решению любых проблем. Тем более, будучи закреплены законом, они становятся "законными", "законодательными", обязательными. Даже различные термины и понятия нуждаются в толковании.
Бывает доктринальное (научное) толкование их, оно необходимо. Оно может быть субъективным. Когда же понятия и термины включаются в закон (в преамбулу или даже в статью), они имеют официальное значение. По такому пути идет законотворчество РФ в последнее время: в законах даются перечни таких терминов и понятий и их раскрытие, толкование. Тем большее значение это имеет для принципов.
Принципы государственного управления становятся "каркасом", на котором зиждется, строится все "здание" Закона и осуществляется вся многогранная деятельность в области водных отношений. Нет необходимости перечислять указанные принципы, они указаны в Законе. Необходимо подчеркнуть следующие основные моменты: их приоритеты и гарантии.
Приоритет отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия вод и окружающей природной среды в силу техногенных и антропогенных отрицательных воздействий на них. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их последствий.
Встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета экологии над экономикой, или экологических интересов над экономическими. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться. С другой стороны, совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований экологической безопасности.
Решение вопроса находится где-то "в середине". Закон нашел его в виде разумного, научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов. Правда, в законах об охране природной среды Казахстана (СНГ) и Якутии (РФ) говорилось о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно-обоснованном сочетании.
На первый взгляд это противоречивая формулировка. Но она компромиссная и демонстрирует большую заботу об учете экологических интересов. Здесь можно иметь в виду запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого повторного водоснабжения, очистных сооружений, водо- и лесовосстановление, повышение плодородия почв). В этом плане важны итоги и решения конференции в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и Иоганнесбурге (2002 г.), ибо они сформулированы именно по указанным направлениям.
Первый принцип устойчивого развития приобретает все большее значение, упомянут также в ст. 3 наст. Кодекса.
Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" утверждена представленная Правительством РФ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Правительству предложено при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, подготовке нормативных правовых актов, принятии хозяйственных и иных решений учитывать положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработать и внести в 1996 году на рассмотрение Президента Российской Федерации проект государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации.
В Концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
Социально-экономическое развитие общества в ХХ веке, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности.
Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались не безграничными. Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.
Идеи устойчивого развития оказываются чрезвычайно созвучными традициям, духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества, в определении государственных приоритетов и перспектив социально-экономических преобразований.
Вывод Конференции ООН по окружающей среде и развитию о том, что на пороге XXI века "человечество переживает решающий момент своей истории", особенно актуален для России, освобождающейся от старых идеологических догм и выходящей на новый путь развития.
Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности позволяет создать экономические условия, обеспечивающие высокую деловую активность. При этом повышаются роль государства - гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы.
Демократизация общественной жизни позволят повысить роль граждан и негосударственных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны сформировать экономические стимулы бережного отношения к природным ресурсам и окружающей среде для субъектов хозяйственной деятельности. Характер происходящих процессов свидетельствует о реальных возможностях формирования в России социально-экономической системы, способной осуществить переход к устойчивому развитию.
При этом подразумевается последовательное решение ряда принципиальных задач:
- в процессе выхода страны из нынешнего кризиса обеспечить стабилизацию экологической ситуации;
- добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления;
- ввести хозяйственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.
Основными направлениями перехода России к устойчивому развитию являются:
- создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды;
- разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов;
- оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого на них антропогенного воздействия;
- формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения.
Переход к устойчивому развитию потребует скоординированных действий во всех сферах жизни общества, адекватной переориентации социальных, экономических и экологических институтов государства, регулирующая роль которого в таких преобразованиях является основополагающей.
Одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является обеспечение прав и свобод граждан. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество.
Государственное управление процессом перехода к устойчивому развитию предполагает разработку системы программных и прогнозных документов: государственной стратегии действий долгосрочного характера; долгосрочных и среднесрочных прогнозов, включающих в качестве составного компонента прогнозы изменений окружающей среды и отдельных экосистем в результате хозяйственной деятельности; краткосрочные прогнозы и программы отраслевого, регионального (территориального) и федерального уровней. При этом одним из важных условий является создание отлаженной системы взаимодействия "центр регионы".
Переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. Это, в частности, осуществление хозяйственных мероприятий преимущественно на уже освоенных территориях и отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены.
Переход к устойчивому развитию Российской Федерации в целом возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Российской Федерации, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, а также дальнейшей интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития.
Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но при этом необходим учет местных особенностей, предусматривающий, в частности:
- формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду;
- выполнение природоохранных мероприятий на селитебных и не застроенных территориях городов, других населенных пунктов и в пригородных зонах, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство;
- осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
- развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий, адаптированных к местным условиям, реализация мер по повышению плодородия почв и их охране от эрозии и загрязнения, а также создание системы социальной защиты сельского населения;
- реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем.
Важное значение может иметь разработка комплексных межрегиональных схем, охватывающих территории нескольких субъектов Российской Федерации.
Программы и прогнозные документы федерального уровня должны служить ориентиром при разработке региональных программ перехода к устойчивому развитию и вместе с соответствующими правовыми актами и нормативами определять экономические условия их реализации.
На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады - природа, население, хозяйство.
При этом механизмы разработки и принятия решений должны быть ориентированы на соответствующие приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев:
- никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба;
- ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.
Роль России в решении планетарных экологических проблем определяется обладанием большими по площади территориями, практически не затронутыми хозяйственной деятельностью и являющимися резервом устойчивости всей биосферы в целом. В соответствии с этим приоритеты России в международном сотрудничестве по обеспечению устойчивого развития сводятся к следующему:
- организация международного партнерства по решению проблем перехода к устойчивому развитию;
- активное участие в международных научных программах по проблемам устойчивого развития и в разработке мер, способствующих нормализации антропогенного воздействия на биосферу;
- создание эффективных механизмов обеспечения межгосударственного экологического паритета при решении вопросов о трансграничном переносе вредных веществ;
- стимулирование поступления в Россию экологически ориентированных зарубежных инвестиций;
- обеспечение экологических интересов страны во внешнеэкономической деятельности.
Необходимо продолжить усилия по основным направлениям международной деятельности России в области охраны окружающей среды, в том числе по:
- сохранению биоразнообразия;
- защите озонового слоя от истощения;
- предотвращению антропогенного изменения климата;
- охране лесов и лесовосстановлению;
- борьбе с опустыниванием;
- развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий;
- обеспечению безопасного уничтожения химического и ядерного оружия;
- решению проблем Мирового океана и межгосударственных региональных экологических проблем (сокращение трансграничного загрязнения, нормализация окружающей среды в бассейнах Балтийского, Черного, Азовского, Каспийского морей и Арктическом регионе).
К числу важнейших научных проблем, решение которых возможно лишь в рамках международного сотрудничества ученых, относится определение характеристик экологической устойчивости планеты в целом и основных подсистем биосферы. Благодаря своему научному потенциалу, Россия здесь может сыграть одну из ведущих ролей.
Переход к устойчивому развитию - процесс весьма длительный, так как требует решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем будет меняться и уточняться, потребности людей - рационализироваться в соответствии с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей совершенствоваться. Поэтому реализация принципов устойчивого развития должна рассматриваться поэтапно. Причем только для относительно ранних этапов могут быть разработаны соответствующие программные и прогнозные документы.
Начальный этап перехода России к устойчивому развитию предопределен необходимостью решения острых экономических и социальных проблем, но поскольку именно они формируют главные целевые ориентиры данного этапа, особенно важно строго соблюдать в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность. Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер.
На следующем этапе должны осуществляться основные структурные преобразования в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие территории страны обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат на душу населения.
В дальнейшем постепенно должна решаться проблема гармонизации взаимодействия с природой всего мирового сообщества. Россия, на долю которой приходится значительная часть ненарушенных экосистем, будет играть в этом процессе одну из ключевых ролей. Движение человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет к формированию к предсказанной В.И. Вернадским сферы разума (ноосферы), когда мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности и знания Человека, живущего в гармонии с окружающей средой.
Что касается двух других, упомянутых в статье 69 настоящего Кодекса принципов, то, во-первых, они не исчерпывают всех принципов государственного управления, а во-вторых, им предстоит еще долгая дорога реализации и документов, подобных Концепции устойчивого развития, пока не принято, хотя государственные программы, бассейновые соглашения, схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов и т.п. являются шагами в направлении претворения в жизнь этих принципов (см. ст. 75-84 настоящего Кодекса).