Глава 8. Система органов исполнительной власти Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов
Статья 70. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области использования и охраны водных объектов
Текст указанной статьи подвергся изменениям по Федеральному закону от 22.08.2004 N 122, которым ч. 2 статьи утратила силу. Это не означает, что субъекты РФ не участвуют в государственном управлении использованием и охраной вод - государственное управление в области использования и охраны водных объектов осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации исполнительных органов государственной власти и настоящим Кодексом.
Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Согласно ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами Конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами (ст. 77 Конституции РФ).
Хотя в Водном кодексе РФ Президент РФ не обозначен в качестве органа государственного управления в области использования и охраны водных объектов, ряд положений Конституции РФ позволяют считать его также активным участником и гарантом водных отношений. Это:
- обеспечение совместно с Правительством РФ в соответствии с Конституцией осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ст. 78);
- обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определение в соответствии с Конституцией и федеральными законами основных направлений внутренней политики государства; гарантирование прав и свобод гражданина (ст. 80);
- внесение законопроектов в Государственную Думу; подписание и обнародование федеральных законов (ст. 84);
- использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85);
- издание указов и распоряжений, не противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, обязательных для исполнения на всей территории РФ (ст. 90).
В соответствии с преамбулой Водного кодекса воды используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Следовательно, регулирование водных отношение является составной частью, элементом государственной политики, а права граждан на чистую воду и благоприятную водную среду подлежат признанию, соблюдению и защите; являются непосредственно действующими и высшей ценностью; определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (см. ст. 2, 17 и 18 Конституции РФ).
Как следует из анализа главы 8 Водного кодекса (ст. 70, 71, 73, 74) система органов исполнительной власти РФ в области использования и охраны водных объектов включает федеральные органы - Правительство РФ, государственный орган управления использованием и охраной водного фонда. Не являются органами государственного управления, но примыкают к ним, получают от них отдельные полномочия органы местного самоуправления (см. ст. 68 настоящего Кодекса).
Статья 71. Федеральные органы исполнительной власти в области использовании и охраны водных объектов
В соответствии со ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет исполнительную власть РФ.
В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области здравоохранения, социального обеспечения, экологии и др.; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка (см. ст. 114 Конституции РФ).
Порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".
Большинство полномочий РФ в области использования и охраны водных объектов, перечисленных в статье 65 настоящего Кодекса, осуществляются в соответствии с законами РФ Правительством РФ. Реализуя свою компетенцию, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации (см. ст. 115 Конституции РФ).
Так, Правительством РФ приняты касающиеся водных отношений постановления от 8 мая 1996 г. N 559 "О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации, от 31 декабря 1995 г. N 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов", от 12 февраля 1996 г. N 140 "О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" и др.
Правительством РФ был утвержден План действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 годы, принималось постановление от 26 февраля 1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды". Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. N 488 установлены границы режима округов санитарной охраны курорта Талги в республике Дагестан, месторождения минеральных вод в г. Волгограде и Красноуфимского месторождения минеральных вод в Свердловской области".
Водные отношения затрагиваются нормативными правовыми актами, регулирующими использование и охрану других природных ресурсов.
Так, Постановлениями Правительства РФ от 28 февраля 1996 г. были утверждены органы, осуществляющие государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр и порядок предоставления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации. Издавалось Постановление Правительства РФ от 12 января 1996 г. N 16 "О мерах по усилению охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней в 1996 году".
В области использования и охраны водных объектов Правительство РФ реализует полномочия РФ по заключению и выполнению международных договоров, предусмотренных статьей 65 настоящего Кодекса. Примерами могут служить Постановления Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. N 1273 "О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве в области морского рыболовства" и от 17 мая 1996 г. N 610 "О продлении в отношениях между Российской Федерацией и США срока действия Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Соединенных Штатов Америки по некоторым вопросам морского судоходства".
Согласно ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Таким предусмотренным в настоящем Кодексе федеральным органом исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов является государственный орган (подробнее о нем см. ст. 73 и 74 настоящего Кодекса) - Федеральное агентство водных ресурсов, которое призвано взаимодействовать с другими федеральными органами исполнительной власти. Например, при осуществлении государственного управления и контроля в области использования и охраны водных объектов Агентство, его бассейновые и территориальные органы взаимодействуют со следующими министерствами, ведомствами и их территориальными органами по вопросам:
с МПР России - проведения единой научно-технической политики, формирования нормативно-методической базы, организации и проведении экологической экспертизы предпроектной и проектной документации, норм и правил охраны и рационального использования водных объектов;
с Федеральным агентством по недропользованию - соблюдения определенных в лицензиях условий на право пользования недрами при любых видах деятельности, оказывающих влияние на подземные водные объекты, а также при бурении скважин в пределах водных объектов, ведении государственного учета, водного кадастра и мониторинга ресурсов подземных вод;
с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости - контроля за установлением водоохранных зон и выносом в натуру границ прибрежных защитных полос, соблюдением юридическими и физическими лицами земельного законодательства и установленного режима использования земельных угодий в водоохранных зонах в соответствии с их целевым назначением, решения вопросов о выделении земель в водоохранных зонах водных объектов под промышленное и гражданское строительство;
с Федеральным агентством лесного хозяйства - соблюдения лесоводственных требований при пользовании лесным фондом водоохранных зон, осуществления мероприятий по сохранению и усилению водоохранных свойств лесов в пределах указанных зон и на водосборных территориях;
с Федеральным агентством по рыболовству - соблюдения юридическими и физическими лицами требований по охране рыбных законов и условий для их воспроизводства при строительстве, реконструкции и эксплуатации различных объектов, гидротехнических и других сооружений, проведении работ на рыбохозяйственных водоемах, в прибрежных защитных: полосах и водоохранных зонах, при организации пропусков воды через плотины в низовьях рек, а также при расследовании фактов гибели рыбы и других гидробионтов;
с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - ведения государственного учета вод, водного кадастра в части поверхностных вод, соблюдения требований по всем видам работ в области гидрометеорологии и мониторинга состояния поверхностных вод суши и морских вод;
с Госсанэпиднадзором - соблюдения требований нормативных правовых актов при использовании водных объектов ДЛЯ хозяйственно-питьевого водоснабжения, их санитарного состояния и установления зон санитарной охраны;
с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору - контроля за выполнением требований и условий, установленных в лицензиях на добычу полезных ископаемых, прокладку кабелей и трубопроводов, производство строительных, взрывных и иных работ на водных объектах (см. примечание к предисловию).
Водные отношения тесно связаны с отношениями по охране окружающей природной среды, с экологическими проблемами, что отражается в статьях 3, 52, 65, 69, 77 и других статьях настоящего Кодекса. Поэтому Правительство Российской Федерации утвердило ряд положений о полномочиях отраслевых органов управления в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Министерство охраны окружающей среды Российской Федерации и его территориальные органы являются государственными органами Российской Федерации исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды и в пределах своей компетенции призваны координировать деятельность других государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды и их территориальных органов, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления, в том числе указанных выше федеральных агентств, а также других министерств и ведомств и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны окружающей природной среды по согласованию или совместно с государственными органами Российской Федерации исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды.
Статья 72. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов (утратила силу по ФЗ от 22.08.2004 N 122)
Статья 73. Федеральные органы исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда
Согласно Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе м структуре федеральных органов исполнительной власти" определены функции федеральных министерств, служб и агентств, в ведении Министерства природных ресурсов РФ создано Федеральное агентство водного хозяйства. До этого управление использованием и охраной вод осуществлялось самим МПР России и его подразделениями.
До 1996 г. функционировал Комитет РФ по водному хозяйству. Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 951 было утверждено Положение о Комитете Российской Федерации по водному хозяйству. Его вопросы решались также постановлениями Правительства РФ от 9 марта 1993 г. N 209, от 5 апреля 1993 г. N 280, от 5 июня 1994 г. N 637, от 16 ноября 1990 г. N 524, от 13 августа 1990 г. N 299, от 22 мая 1991 г. N 272 (см. примечание к предисловию).
Согласно Положению о Комитете Российской Федерации по водному хозяйству Роскомвод являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской федерации государственное управление в области водного хозяйства, включая использование, охрану и восстановление водных ресурсов и водных объектов, государственный контроль за использованием и охраной водных ресурсов и водных объектов, а также координацию водохозяйственной деятельности и бассейновое регулирование использования водных ресурсов.
Роскомвод, его бассейновые водохозяйственные управления и территориальные органы управления водным хозяйством являлись специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда Российской Федерации, несли ответственность за состояние водных объектов и обеспечение населения и народного хозяйства качественной водой и входили в систему специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.
Деятельность Федерального агентства водных ресурсов и подведомственных ему органов координируется Министерством природных ресурсов Российской Федерации и его территориальными органами в пределах их компетенции.
Статья 74. Основные функции федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда
Наряду с основными функциями, предусмотренными в данной статье Водного кодекса, основными задачами Федерального агентства водных ресурсов согласно постановлению Правительства РФ от 5 апреля 2004 г. N 169 "Вопросы Федерального агентства водных ресурсов", например, являются:
Обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по рациональному использованию восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;
Предоставление права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности;
Оказание государственных услуг по предоставлению информации, связанной с состоянием и использованием водных объектов, находящихся в федеральной собственности и т.п.
Комитет РФ по водному хозяйству реорганизован, утвержденное Правительством РФ Положение о нем признано утратившим силу. Но функции в области управления использованием и охраной вод должны осуществляться даже при их сокращении и сужении ввиду уменьшения государственного вмешательства в природоресурсные и природоохранные отношения, возникновении и становлении самоорганизующихся организаций.
В условиях перманентной административной реформы еще не оформились окончательно полномочия специализированных органов управления водным хозяйством, их взаимоотношения и взаимодействие между собой, не завершилось в ряде случаев рассредоточение, а в ряде случаев и концентрация водной компетенции в условиях обновления подлинной федерации.
Поэтому полезно уяснить набор существовавших ранее полномочий в области управления использованием и охраной вод для осуществления комплексной оценки этой сферы государственной деятельности на каждом этапе ее развития. К компетенции Роскомвода относились:
- разработка и реализация основных направлений федеральной политики в области водного хозяйства, использования, охраны и восстановления водных ресурсов и водных объектов, бассейнов ого регулирования использования водных ресурсов, обеспечение на этой основе населения и народного хозяйства качественной водой; проведение единой научно-технической политики в области водного хозяйства, использования, охраны и восстановления водных ресурсов и водных объектов, бассейнового регулирования использования водных ресурсов;
- обеспечение соблюдения требований водного законодательства РФ, стандартов, норм и правил по использованию и охране водных объектов и установленных условий водопользования; обеспечение разработки и реализации мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий паводков и других видов вредного воздействия вод;
- организация эксплуатации и строительства водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного назначения; совершенствование экономического и правового механизма управления водным хозяйством, использованием и охраной водных объектов;
- защита интересов Российской Федерации в использовании и охране трансграничных вод и участие в международном сотрудничестве в области водного хозяйства, использования и охраны водных ресурсов и водных объектов (см. примечание к предисловию). Роскомвод в соответствии с возложенными на него задачами: во взаимодействии с органами Минприроды РФ и Минэкономики РФ разрабатывает в установленном порядке проекты государственных целевых программ водообеспечения населения и народного хозяйства, рационального использования, охраны и восстановления водных ресурсов и водных объектов, проведения противопаводковых, берегозащитных и других водохозяйственных мероприятий;
- участвует в разработке программ, планов и прогнозов социально-экономического развития, совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ и по согласованию с Минприродой РФ и Минэкономики РФ устанавливает лимиты водопотребления и водоотведения;
- организует и осуществляет выдачу в установленном порядке совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ и по согласованию со специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды лицензий на пользование водными объектами, а также выдачу технических условий и разрешений на размещение объектов и производство всех видов работ на водных объектах (согласовывает их выдачу для водоохранных зон);
- разрабатывает водохозяйственные балансы, схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов; совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ организует на основе утвержденных программ и планов, водохозяйственных балансов межрегиональное распределение и перераспределение водных ресурсов;
- организует эксплуатацию крупных водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных гидротехнических сооружений; обеспечивает в, установленном порядке совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ разработку и осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных ресурсов и водных объектов, установлению водоохранных зон и соблюдению режима хозяйственной деятельности в пределах этих зон;
- изучает потребности и участвует в разработке предложений по улучшению водообеспечения населения и народного хозяйства; устанавливает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ режимы наполнения и сработки водохранилищ, пропуска паводков на водных объектах, утверждает правила эксплуатации водохранилищ комплексного назначения; во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ организует разработку и выполнение мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий вредного воздействия вод, аварийных загрязнений вод, регулирует использование паводкоопасных территорий;
- разрабатывает, согласовывает и утверждает в пределах своей компетенции совместно с Минприродой РФ и другими специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды нормативы, инструкции и правила по использованию, охране и восстановлению водных ресурсов и водных объектов, бассейновому регулированию использования водных ресурсов;
- во взаимодействии с органами Минприроды РФ готовит предложения по определению порядка исчисления и применения нормативов платы за пользование водными объектами, обеспечивает внедрение экономических методов управления водопользованием и охраной водных объектов, а также разрабатывает по заказам органов исполнительной власти субъектов РФ экономические нормативы, в том числе размеры ставок платежей за пользование водными объектами;
- обеспечивает сбор, анализ, обработку и распространение информации по вопросам водного хозяйства, использования, охраны и восстановления водных ресурсов и водных объектов, а также взаимодействует по этим вопросам с общественными организациями и средствами массовой информации.
Роскомвод имел право:
- проверять в установленном порядке соблюдение требований водного законодательства учреждениями, предприятиями, организациями (в том числе режимными) независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности и гражданами и давать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленного режима пользования водными объектами;
- предъявлять в установленном порядке учреждениям, предприятиям, организациям, другим юридическим лицам, гражданам (в том числе иностранным) и лицам без гражданства иски о взыскании средств в возмещение ущерба, причиненного в результате нарушения водного законодательства и установленных условий водопользования;
- вносить предложения об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности предприятий и иных объектов, осуществляемой с нарушением водного законодательства РФ, а также о прекращении финансирования такой деятельности;
- получать в установленном порядке безвозмездно от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и всех водопользователей информацию, необходимую для выполнения возложенных на него задач.
Решения Роскомвода и его органов в пределах их компетенции являются обязательными для исполнения всеми водопользователями. Роскомвод осуществляет руководство подведомственными органами и организациями. Бассейновые водохозяйственные управления действуют на основании положений о них, утверждаемых Роскомводом. Территориальные органы управления водным хозяйством действуют на основании положений о них, утверждаемых Роскомводом и органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ, и осуществляют свою деятельность под контролем Роскомвода, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов РФ - под контролем их органов исполнительной власти.