Глава 13. Разрешение споров по вопросам использования и охраны водных объектов
Статья 129. Порядок разрешения споров по вопросам использования и охраны водных объектов
Статья 129 ВК РФ, как и аналогичные статьи и нормы Земельного, Лесного кодексов РФ, других федеральных природоресурсных законов, посвящена порядку и принципам разрешения водных споров. Самого перечисления и содержания споров в главе 13 и статье 129 ВК РФ нет, поскольку их невозможно полностью перечислить в законе. В целях правильного понимания и применения главы и статьи их надо брать и понимать в контексте со всеми другими нормами, статьями и разделами Водного кодекса РФ, потому что именно там можно встретить конкретные ситуации (водные споры), которые надо разрешать. Спорам о возмещении ущерба посвящена ст. 131 ВК.
Изучение Водного кодекса показывает, что во многих его статьях имеются нормы, предусматривающие административный порядок предоставления водного объекта в пользование, передачи в аренду, установление условий и порядка пользования и т.д. По этим вопросам могут иметь место нарушения прав пользования, которые могут разрешаться административным путем в случаях, предусмотренных федеральным законом.
Концепция развития российской правовой системы направлена на сокращение применения административного метода как порождения административно-командной системы и на расширение порядка судебного и судебно-арбитражного разрешения водных споров как наиболее открытого, гласного, состязательного, учитывающего и способного защищать права природопользователей.. Сами администрации и другие государственные органы должны принимать меры к отмене незаконных решений, исправлению своих ошибок (см. Концепции развития российского законодательства (под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, М, ИЗиСП, 2004).
В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются важнейшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). В главе 2 Конституции РФ сформулированы все права и свободы гражданина. Они определяют смысл, содержание деятельности законодательной и исполнительной власти. Конституция определяет порядок пользования ими, защиты и охраны не только в административном порядке, но и путем правосудия (ст. 18).
В Водном кодексе сформулирована специальная статья о правах водопользователей (ст. 92 ВК). Их достаточно много и в одной статье все перечислить невозможно. Права водопользователей сформулированы во многих статьях Кодекса и при решении вопросов охраны и защиты прав водопользователей, разрешения споров и ответственности за нарушение водного законодательства статью 129 надо применять в контексте с другими статьями Кодекса.
Сказанное можно подтвердить рядом примеров. Так, в ст. 20 Кодекса говорится о водных объектах общего пользования. Они находятся в общедоступном, открытом пользовании. Поэтому никто не вправе гражданам запретить пользоваться ими - такие запреты не имеют юридической силы, кроме установленных запретов (для купания, питья, бытовых нужд). Водные объекты особого пользования вправе использовать определенный круг лиц, указанный в лицензии (ст. 21). Поэтому пользование объектом другими лицами нарушает права водопользователей, имеющих лицензии (ст. 21).
В статье 21 ВК РФ устанавливаются правоспособность и дееспособность физических и юридических лиц на получение лицензий на право пользования водным объектом. Необоснованные ограничения этих прав недействительны. Недействительны ограничительные действия должностных административных лиц в отношении водопользователей, имеющих лицензии и не нарушающих права владения, пользования и распоряжения водами - ст. 38. Права лиц, участвующих в конкурсе на получение лицензии на водопользование, могут быть нарушены монополистическими действиями других водопользователей (препятствие участия в конкурсе, волокита с выдачей лицензии и др. - ст. 93). Нарушаются права водопользования производственно-хозяйственной деятельностью на водных объектах (ст. 99, 100, 105, 106).
Перечень подобных примеров можно продолжить. Таким образом, правоохранительная направленность Водного кодекса в отношении добросовестных водопользователей и собственников водных объектов вполне очевидна и последующие изменения и дополнения ВК это доказывают и наращивают. Это - важное достоинство современного Водного кодекса, что соответствует принятой в 1993 г. Конституции РФ.
Административный порядок охраны прав водопользователей связан с административным принуждением в пользу этой охраны прав на водопользование. Это вытекает из ч. 2 ст. 129 Кодекса, в которой говорится о судебном обжаловании таких решений. Но это не препятствует жалобщику обратиться в вышестоящий административный орган, а не в суд. Если решения, о которых говорилось выше, восприняты обеими сторонами как правильные, значит законные права считаются восстановленными в административном порядке.
Если решение считается водопользователем неправильным, то лицо, чьи права нарушены, вправе обратиться в вышестоящую администрацию, или к вышестоящему должностному лицу администрации или вышестоящему органу по регулированию использования и охране вод. Провозглашение необходимости наведения правопорядка на водоемах предполагает принятие обществом, государством в соответствии с законом решительных мер по пресечению правонарушений, восстановлению нарушенных прав и наказанию должностных лиц за допущенные или совершенные отступления от своих должностных обязанностей.
По положению о дисциплинарной ответственности глав администраций, утвержденному Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. N 829, если права администрации нарушили права того или иного водопользователя, руководитель вышестоящей администрации отменяет решение нижестоящего руководителя администрации и налагает на него взыскание, и тем самым нарушенное право восстанавливается в административном порядке.
То же самое можно сказать и об Указе Президента РФ от 22 марта 1993 г. "Об ответственности должностных лиц исполнительной власти в Российской Федерации". Если нижестоящие должностные лица, не выполняющие или плохо выполняющие требования законодательства, допускают нарушения прав граждан и юридических лиц, в том числе водопользователей, на них налагается дисциплинарное взыскание(в качестве отрицательного воздействия за допущенное и профилактики во избежание подобного в дальнейшем), а нарушенные права восстанавливаются.
Из Указа Президента РФ от 7 апреля 1993 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" и других нормативных правовых актов, прежде всего из федеральных законов, следует, что служащие госаппарата, оказывая льготы и предпочтения одним предпринимателям (водопользователям) и нарушая права других, совершают должностное нарушение, за которое привлекаются к ответственности, включая увольнение от службы, а нарушенное право таким образом восстанавливается.
В части 1 статьи 129 ВК говорится, что решения, принятые в административном порядке, могут быть обжалованы в суд. В этом отношении значение имеет Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданина". В соответствии с этим Законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц нарушены его права и свободы (ст. 1).
К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых:
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности (ст. 2).
Гражданин, в т.ч. водопользователь, вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу (ст. 4).
Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.
Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица. Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:
- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;
- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. (ст. 5) Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства.
По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение (ст. 7). Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы (ст. 8).
Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации. Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу. Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
В соответствии с п. 2 ст. 129 ВК споры по вопросам использования и охраны водных объектов разрешаются в суде, арбитражном суде или третейском суде, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Споры, как правило, перемежаются с нарушениями прав землепользования, поэтому с указанными и др. нарушениями связаны также и вопросы ответственности за эти нарушения (см. ст. 131 ВК).
Водные споры возникают между различными субъектами - государственными и муниципальными органами, должностными лицами, гражданами, юридическими лицами. Споры о водопользовании - это, как правило, разногласия между сторонами, субъектами водных правоотношений, где одна сторона нарушает права другой стороны и тем самым нарушает водное законодательство.
Так, например, в ст. 3 Кодекса сформулированы цели водного законодательства. Именно в связи с указанными целями могут возникать водные споры. Водные споры могут возникнуть в связи с соотношением и применением водного, гражданского, земельного и других отраслей российского законодательства (ст. 2).
Предметом споров могут быть отношения, вытекающие из прав и обязанностей субъектов прав на землю, использование водных объектов общего и обособленного пользования (ст. 12, р. IV, ст. 20-21 и др.); из фактов несоблюдения или нарушений лицензий, из отношений, касающихся водных сервитутов, загрязнений, засорений вод; осуществлением и защитой прав пользования водными объектами (гл. 6); ограничения и прекращения прав пользования водными объектами (ст. 89); охраной водных объектов (гл. 11). Подобные примеры можно продолжать дальше. О рассмотрении этих споров говорится в ст. 64 ВК (о спорах имущественного характера - в ст. 131).
Подведомственность водных споров, рассматриваемых судами, определена в ГК РФ, АК РФ, АПК РФ и ГПК РФ. В общем принципе суды рассматривают водные споры между гражданами или хотя бы если одной из сторон является гражданин, арбитражные суды рассматривают споры между юридическими лицами, а также гражданами - предпринимателями без права юридического лица. Третейский суд рассматривает водные споры между сторонами по их соглашению.
Федеральный Конституционный Закон об арбитражных судах Российской Федерации является Конституционным, т.е. предусмотренным Конституцией РФ, принятым Государственной Думой РФ в особом порядке (квалифицированным большинством голосов) и обладает по отношению к другим актам особой конституционной силой. Закон создал окружные арбитражные суды (10 судов по 10 регионам), которые стали рассматривать дела в кассационном порядке. Высший Арбитражный Суд РФ сосредоточил свое внимание на обобщении практики и даче судам соответствующих руководящих разъяснений.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации установил подведомственность и подсудность арбитражных судов, регулирует отношения участников арбитражного процесса, производство в арбитражном суде первой и других инстанций; другие вопросы регулирования арбитражного процесса.
В ФЗ "О третейских судах" урегулированы вопросы организации, формы и методы деятельности третейских судов. Водные споры прямо не упоминаются, но они относятся к экономическим спорам. Следовательно, многие водные споры, как экономические, рассматриваются третейскими судами.
Курс реформ на самоорганизацию предпринимательских объединений, развитие самоуправления, снижение государственного участия в наведении экологического и водного правопорядка приводит к рассмотрению многих водных споров в мировых судах (организация и порядок деятельности которых регулируется соответствующим федеральным законом), использованию согласительных процедур, распространению третейского разбирательства, которое в ряде субъектов РФ набирает силу.
В субъектах РФ складываются система мировых судов и практика рассмотрения водных споров на основании федеральных законов, обобщения и анализа соответствующих судебных и административных дел, учета и применения регионального законодательства, муниципальных и локальных, нормативных и индивидуальных правовых актов.
Используется при этом опыт правового строительства и разрешения споров в странах бывшего Союза ССР - Беларуси, Казахстана, Украины и др. (см. Панкратов И.Ф. Анализ законов об охране окружающей среды Российской Федерации, ее субъектов, стран СНГ, Возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями - в Сравнительно-правовой анализ. "Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ" (рук. авт. колл. С.А. Боголюбов). М, Норма, 1999, с. 146-156, 221-233).