Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений
Вопросы
1. Какова тенденция развития законодательства, регулирующего судебную защиту прав в области публичных правоотношений?
Правовая природа дел, возникающих из публичных правоотношений.
3. Каковы общие положения судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений?
4. Какова специфика судопроизводства по рассмотрению дел:
а) о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в
части;
б) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных
и муниципальных служащих;
в) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации.
Литература
Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997.
Воронов А.Ф., Холодков И.В. Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (для военнослужащих). М., 2001.
Ершов В.В. Судебная реформа: проблемы и перспективы развития. М., 2000.
Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002.
Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973.
Нормативные источники
Конституция Российской Федерации (ст. 46, 47).
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996г. (в ред. от 5 апреля 2005 г.).
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (в ред. от 5 апреля 2005 г.).
Арбитражный процессуальный кодекс РФ (разд. III).
Гражданский процессуальный кодекс РФ (подразд. III). Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (гл. 30) от 30 декабря 2001 г. (в ред. от 2 июля 2005 г.).
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (в ред. от 21 июля 2005 г. с изм. от 14 ноября 2005 г.).
Федеральный закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изм. и доп. от 15 ноября 1995 г.).
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (с изм. и доп. от 15 июля 2005 г.).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. от 15 февраля 2006 г.).
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г.
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 11 от 9 декабря 2002 г. «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с применением и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами законодательства “О воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих”» от 14 февраля 2000 г. № 9 (в ред. от 20 января 2003 г.).
Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц» от 18 ноября 1992 г (в ред. от 21 декабря 1993 г.).
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Методические рекомендации
При изучении указанной темы необходимо исходить из того общего положения, что проблема защиты против действий (бездействия) органов государства, в том числе законодательных (представительных) органов, органов исполнительной власти, конкретных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в результате которых нарушаются права и свободы, ущемляются интересы граждан и организаций, существует во всех странах. Механизмы решения этой проблемы различны, но в основном они связаны с судебной защитой. В этом отношении Российская Федерация не является исключением. Необходимо привести содержание ст. 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Рассматривая дела по конкретным жалобам на действия (бездействие) и решения соответствующих органов и лиц по заявлениям о признании недействующими нормативных актов, суд одновременно выполняет контрольную функцию по отношению к органам иных ветвей власти. Это согласуется с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, с их определенной связью, взаимным контролем.
Следует отметить, что судебная защита прав и свобод гражданина, человека, будучи наиболее эффективной и цивилизованной, до сравнительно недавнего времена была значительно ограничена.
На примерах таких законодательных актов, как Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятых 23 октября 1980 г., Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июля 1984 г., Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», Закон СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”» от 15 ноября 1995 г., Закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. целесообразно проследить, каким образом происходило расширение возможностей судебной защиты прав и свобод граждан.
Далее следует перейти к изучению современного состояния законодательства, относящегося к регулированию судебной защиты прав против действий (бездействия) органов государства, в том числе законодательных, исполнительных, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Для этого необходимо уяснить, какова правовая природа судебных дел рассматриваемой категории. Прежде всего обращает на себя внимание характер материально-правовых отношений, из которых возникает спор, требующий судебного разрешения. В любом случае эти отношения всегда будут публично-правовыми, т.е. такими отношениями, в основе регулирования которых лежат нормы отраслей публичного права (государственного, административного, финансового, налогового, избирательного, экологического, земельного). В этих отношениях их субъекты неравноправны относительно друг друга. С одной стороны, выступает орган государства, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, наделенные властными полномочиями, а с другой — гражданин, организация, которые такими полномочиями не обладают и обязаны выполнять либо не нарушать предписания первых, касающихся их лично. Однако такого рода предписания могут находиться в противоречии с законными правами и интересами граждан, организаций. На острие этого конфликта и возникает спор относительно правомерности решений и действий (бездействия) наделенной властными полномочиями стороны. Отсюда функция суда при рассмотрении такого рода дел заключается не в разрешении спора о праве, как в делах искового производства, а в осуществлении судебного контроля за законностью решений, действий (бездействия) властных структур. Только признав незаконность, недействительность этих решений и действий (бездействия), суд принимает меры к восстановлению нарушенных прав и свобод, в частности, возлагает на соответствующий орган государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего обязанность устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Причем способы защиты нарушенных прав и свобод обусловлены компетенцией обязанного лица, а также содержанием конкретных публичных правоотношений, и отличны от тех способов защиты права, которые предусмотрены гражданским законодательством (ст. 12 ГК РФ).
Особенности публичных правоотношений оказывают существенное влияние на специфику судопроизводства по делам, возникающим из этих правоотношений.
Для выявления этой специфики целесообразно прежде всего проанализировать содержание гл. 23 ГПК РФ, обратив внимание на те процедурные категории, которые не свойственны исковому производству либо действуют со значительным отличием. Прежде
всего это касается способа возбуждения дела; содержания заявления; лиц, участвующих в деле, их прав, обязанностей и ответственности за невыполнение этих обязанностей; особенности доказательственной деятельности со значительной активностью суда в этой деятельности; ограничения в реализации принципа диспозитивности — невозможность заключения мирового соглашения, особый контроль со стороны суда за отказом от заявления; отсутствия права лица, не участвующего в деле, на подачу заявления, если уже имеется вступившее в законную силу решение суда по тому же требованию и по тем же основаниям.
Следует обратить внимание и на то, что в рамках судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, исключается возможность разрешения спора о частном праве, подведомственном суду. Такая ситуация может возникнуть как при подаче заявления, так и при рассмотрении дела в суде. Необходимо иметь четкое представление о процессуальных последствиях установления наличия спора о праве при возбуждении дела и в последующих стадиях процесса.
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются и правила заочного производства.
Помимо общих положений, касающихся особенностей порядка судебного рассмотрения и разрешения дел публично-правового характера, в законе (ст. 245 ГПК РФ) приведен перечень таких дел. Этот перечень не является исчерпывающим, поскольку имеется ссылка на иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
В то же время в ст. 254 ГПК РФ отсутствует указание на такие дела административно-правового характера, как дела по жалобам (заявлениям) на постановления об административных правонарушениях. Такое положение вызвано тем, что пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях осуществляется в порядке, установленном гл. 30 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Однако при этом следует различать две правовые ситуации, первая, когда судья единолично применяет административное наказание за административное правонарушение, в случаях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. И вторая ситуация, когда судья по нормам ГПК, устанавливающим общие правила гражданского судопроизводства и специальным нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассматривает дела по пересмотру постановлений и решений, принятых не судьей, а иным органом, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 23.223.61, а также глава
30 КоАП РФ). Гражданский процесс возникает только при возникновении второй правовой ситуации.
Изучая вопрос о подведомственности, следует также иметь в виду, что дела, вытекающие из публичных правоотношений, могут быть предметом рассмотрения не только судов общей юрисдикции, но и Конституционного Суда РФ, а также арбитражных судов. Распределение дел данной категории между названными судами осуществляется в соответствии с их компетенцией, установленной федеральными законами (см., например, ст. 3 ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ).
Особого внимания требует анализ законодательства, регулирующего порядок рассмотрения дел, тех категорий, которые перечислены в ст. 254 ГПК РФ, а именно статей, входящих в гл. 24, 25, 26 ГПК РФ, поскольку помимо общих положений производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, каждая категория имеет свою внутреннею специфику по порядку и срокам подачи заявления, по субъектному составу, по определению подсудности, по срокам и процедуре рассмотрения заявлений судом, по содержанию решений и их реализации, по срокам кассационного обжалования решений.
В частности, такой спецификой обладает производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Для выявления этой специфики целесообразно провести классификации указанной категории дел по ряду оснований, в частности, в зависимости от характера подлежащего защите избирательного права (активного или пассивного), по субъекту судебной защиты: а) о защите субъективных прав конкретного участника избирательного процесса (конкретного гражданина, избирательного объединения, наблюдателя и т.д.); б) о защите неопределенного круга участников избирательного процесса (например, при оспаривании нормативного правового акта, принятого Центризбиркомом). В основу классификации избирательных дел может быть положен и такой признак, как стадии развития избирательного процесса (формирование избирательных округов, составление списка избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, проведение предвыборной агитации, проведение голосования и подсчета голосов, закрепление результатов голосования). В поле зрения студента должны находиться такие вопросы, как порядок обращения в суд, подсудность дел о защите участников избирательного процесса, сроки обращения с заявлением и рассмотрения дела, сам порядок рассмотрения дела, возможность кассационной и надзорной проверки состоявшихся по делу судебных постановлений.
Для лучшего усвоения материала представляется целесообразным после изучения
специфики судебного рассмотрения дел, относящегося к каждой из категории публично-правового характера, провести сравнительный анализ производства по всем из них, а также составить проект заявления в суд.
Правовые ситуации № 1
Определите, в каком порядке подлежат рассмотрению.
1. Дело по заявлению Иванченко К.М., в котором она указывает, что начальник паспортного стола Н-ого района отказал ей в регистрации по месту жительства ее умершего мужа Иванченко И.П. по тем основаниям, что против этого возражают другие наследники приватизированной Иванченко И.П. незадолго до своей смерти однокомнатной квартиры.
2. Жалоба Смирнова О.А. на постановление главного лесничего о наложении на него штрафа за нарушение правил пожарной безопасности в лесах.
3. Заявление главы муниципального образования о признании Закона областного Собрания депутатов «Об областном бюджете» частично недействительным по тем мотивам, что в оспариваемой части этот правовой нормативный акт нарушает его компетенцию.
4. Заявление ООО «Перевозка» о признании недействительным постановление главы администрации края «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с пассажирами маршрутных такси городского, пригородного и междугороднего сообщения на территории края» по тем основаниям, что это постановление противоречит федеральному законодательству, создает неблагоприятные условия для частных перевозчиков, в данном случае для ООО «Перевозка», по сравнению с перевозчиками на муниципальном транспорте.
5. Заявление военнослужащего офицера Орлова М.К. на неправомерность
действий командира воинской части, отказавшему ему выплатить денежную компенсацию
взамен продовольственного пайка при переводе в другое место службы.
6. Заявление Смирновой И.К., в котором она обжалует приказ ректора высшего учебного заведения об исключении ее из числа студентов 4 курса за нарушение порядка в учебном корпусе (неоднократное курение в не отведенном для этого месте).
7. Заявление Хачатурова В.И. о неправильности наложения на него мировым судьей штрафа за нарушение порядка в зале судебного заседания.
8. Заявление Попова В.Ш. о невключении его в списки избирателей по выборам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. К
заявлению приложена копия его обращения в избирательную комиссию, ответ на которое им получен не был в течение 24 часов.
№ 2
В связи с неурожаем сельхозпродукции и в целях обеспечения населения области этой продукции президиум областного органа законодательной власти принял решение о запрете вывоза продукции сельского хозяйства, произведенной в области, за ее территорию.
Кротов И.М. обратился в районный суд области по своему месту жительства с заявлением, оспаривающим законность указанного решения, нарушающего его права, в частности, его право на реализацию произведенной на приусадебном участке сельхозпродукции на рынке города, который находится недалеко от его усадьбы, но в другой области.
Судья отказал в принятии заявления, указывая на то, что обжалуемый акт носит нормативный характер, поэтому с заявлением о признании его недействительным может обратить лишь прокурор, причем дело должно рассматриваться в областном, а не в районном суде. Кроме того, хотя заявитель и не зарегистрирован в качестве предпринимателя без образования юридического лица, но он постоянно занимается предпринимательской деятельностью. Следовательно, его заявление подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
На определение судьи заявитель подал частную жалобу в областной суд. Как должен поступить суд кассационной инстанции?
№ 3
Николаев Б.В., являясь нанимателем жилого помещения в доме муниципального жилого фонда, обратился в районный суд с жалобой на отказ местной администрации в приватизации занимаемой им квартиры, указывая, что такие действия органа исполнительной власти нарушают его права, предусмотренные Законом РФ «О приватизации жилого фонда в Российской Федерации».
При подготовке дела к судебному разбирательству судья вынес определение об оставлении заявления без рассмотрения по тем основаниям, что в связи с отказом в приватизации занимаемого Николаевым Б.В. жилого помещения между ним и местной администрацией имеется спор о праве гражданском, который подлежит разрешению по правилам искового производства, а не как заявление о неправомерных действиях должностного лица, нарушающих права и свободы гражданина. Николаеву Б.В. было предложено обратиться в суд с исковым требованием к местной администрации о
бесплатной передаче ему в собственность занимаемого жилого помещения. Соответствуют ли действия судьи требованиям закона?
№ 4
Карпов И.С., указывая на то, что он является доверенным лицом Павлова И.А., обратился в районный суд с заявлением об отмене решения районной избирательной комиссии, которым Павлов И.А. был исключен из числа кандидатов в депутаты местного органа представительной власти. В принятии заявления было отказано по тем основаниям, что ранее Павлов И.А. обращался с жалобой на решение местной избирательной комиссии в избирательную комиссию субъекта Федерации, которая признала это решение правильным. Следовательно, жалоба может быть подана на решение избирательной комиссии субъекта Федерации, которая подлежит рассмотрению в областном суде. Кроме того, доверенное лицо кандидата не обладает правом от имени последнего обращаться с жалобой на ущемление избирательных прав кандидата; это должен сделать сам Павлов И.К.
Насколько правомерны действия судьи? Есть ли основания для принесения частной жалобы? Если основания для этого имеются, то составьте проект частной жалобы.
№ 5
В предварительном судебном заседании суда по заявлению гражданина Игнатьева Р.А. о противоречии закону решения Главы администрации субъекта Федерации «О мерах по упорядочению торговли на рынках области», заявитель указал на то, что он отказывается от своих требований, считая их необоснованными, и просит прекратить производство по делу. Его просьба была поддержана представителем Главы администрации области. Однако судья, не прекращая производство по делу, посчитав, что подготовка дела окончена, вынес определение о назначении дела к судебному разбирательству.
Представитель Главы администрации принес кассационную жалобу на определение судьи, считая, что судья обязан был в предварительном судебном заседании прекратить производство по делу в связи с отказом Игнатьева Р.А. от заявления.
Правильно ли поступил судья? Может ли в данном случае подана кассационная жалоба на определение судьи?
№ 6
Укажите на недостатки резолютивной части решения суда:
1. Удовлетворить заявление прокурора области. Признать противоречащим
закону постановление областной Думы «Об упорядочении приватизации жилых помещений, находящихся в домах муниципального жилищного фонда».
Обязать областную Думу на ближайшем заседании отменить указанное постановление с опубликованием принятого решения в средствах массовой информации.
Решение окончательное и обжалованию в кассационном порядке не подлежит.
2. Признать незаконным действия Комиссии по вопросам регистрации граждан по
месту пребывания и по месту жительства области по отказу гражданину Павлову Родиону
Андреевичу в регистрации по его месту жительства.
3. Отменить решение избирательной комиссии области об отказе
Владимирову Е.А. в его регистрации в качестве кандидата в депутаты областной Думы.
Обязать данную избирательную комиссию занести имя Владимирова Е.А. в бюллетень
для голосования в депутаты областной Думы. На решение суда может быть принесена
кассационная жалоба в течение 10 дней.
Тема 15
Особое производство
(2 часа)
Вопросы